Es un placer sumarme hoy a ustedes en este importante evento de la Farm Foundation.

Son tiempos de progreso para la OMC. El 1º de diciembre de 2018, los líderes del G-20, reunidos en Buenos Aires, declararon que la OMC era una organización muy valiosa, pero que debía ser mejorada. Fue un mandato de reforma que hicieron suyo muy diversos participantes, 19 países y la Unión Europea, sin que se formulara ninguna objeción en contra. Esos 19 países fueron Alemania, la Arabia Saudita, la Argentina, Australia, el Brasil, el Canadá, China, los Estados Unidos de América, Francia, la India, Indonesia, Italia, el Japón, México, el Reino Unido, la República de Corea, la República de Sudáfrica, Rusia y Turquía. Los países del G-20 representan tres cuartas partes de la actividad económica mundial (PIB): su opinión debe contar.

Una cuestión fundamental es saber cómo puede, y debe, afectar esto a las normas que rigen el comercio mundial de productos agropecuarios, cuya responsabilidad le ha sido confiada a la OMC.

En la Organización ya se han planteado algunas propuestas importantes que podrían tener un efecto significativo en el comercio mundial de productos agropecuarios.

La primera de ellas tiene que ver con el comercio electrónico, un elemento cada vez más esencial del panorama del comercio. El comercio electrónico hace posible el movimiento transfronterizo de mercancías y permite conocer dónde se ofertan determinados productos y servicios y dónde se está innovando. Gracias al comercio electrónico, es posible acceder a la mejor oferta disponible en otros países, en la medida en que la información fluye libremente y las fronteras están abiertas a los productos y servicios. 77 Miembros de la OMC, que representan tres cuartas partes del PIB mundial, están trabajando intensamente para establecer un conjunto de normas en la nueva esfera del comercio electrónico, que tanta importancia reviste para la agricultura, un ámbito en el que existen pocas normas.

La tecnología es sumamente importante para la agricultura. Está previsto que la población mundial alcance los 9.700 millones de habitantes de aquí a 2050. Somos 7.3000 millones en la actualidad. Lograr una producción suficiente para alimentar a toda la población mundial en el espacio de una generación constituye un desafío de política que precisa una respuesta tanto tecnológica y de organización como basada en normas. También debemos ser capaces de transportar los productos de las zonas en que hay excedente a las zonas en que hay escasez. La información tiene que fluir hacia los agricultores, para los cuales el acceso a la información, al margen de las fronteras, debe ser un derecho reconocido. Es preciso que sepan dónde obtener los mejores insumos (semillas, por ejemplo) y las técnicas más modernas para mejorar la producción, además de la información sobre cómo hacer frente a las plagas, las enfermedades de las plantas y la sequía, entre otros problemas. El primer obstáculo que deben salvar los agricultores es saber qué necesitan, a continuación tienen que ser capaces de obtener las semillas y los insumos adecuados, y de acceder a los últimos avances tecnológicos, así como a los conocimientos tradicionales, de lugares tanto cercanos como lejanos; y todo ello a su debido tiempo y de una manera segura. Todo esto lo articula el comercio electrónico, que debe conllevar la libre circulación de mercancías, servicios y datos a través de las fronteras. En la actualidad, una ONG de Londres está ayudando a agricultores de Kenya para que sepan identificar cuándo deben añadir cal a sus tierras. China está haciendo pruebas con inteligencia artificial para detectar y sacrificar ejemplares de cerdo enfermos con el fin de impedir que se propague la fiebre porcina. El aumento de la producción de lácteos en China implica un incremento de la demanda de piensos de otra procedencia. El comercio electrónico es un catalizador formidable de los avances en la agricultura.

Actualmente, todo esto está en entredicho. Se habla de la posibilidad de que la moratoria relativa a la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, que expira en diciembre del presente año, no se renueve. Si eso llegase a suceder, la economía y el sector agropecuario mundiales podrían verse perjudicados en más de un aspecto. Si, como consecuencia de la expiración, los países pudiesen ahora decidir qué aranceles aplicar el contenido de las transmisiones electrónicas, el comercio mundial se asfixiaría. Como muchos otros, para procesar sus documentos, la OMC contrata servicios de consultoría y adquiere software en la India. El mundo sería más pobre si se impusieran aranceles a las transmisiones de todo tipo entre los productores y los consumidores, dentro de las empresas y entre ellas. Sería una buena forma de matar a la gallina de los huevos de oro, que destruiría grandes segmentos de la actividad económica y hundiría tanto la economía de los países de origen de los flujos de datos como la de los países donde se encuentran los clientes. Pero esto no ha sucedido todavía, se trata solamente de una amenaza, grave y muy real. Las negociaciones sobre el comercio electrónico podrían servir de instrumento para eludir este desastre.

Hay una segunda iniciativa conjunta que podría ofrecer resultados a corto plazo, concebida para facilitar la inversión en pro del desarrollo. La inversión es el pilar sobre el que se sostiene la producción, la distribución, el consumo y el propio comercio. Esta tentativa conjunta puede favorecer la agricultura, al igual que otros productos y servicios.

Hay también otro conjunto de propuestas que están relacionadas con las notificaciones, dicho de otro modo, con el logro de unas garantías de transparencia. Los problemas del comercio agropecuario no se pueden resolver si no se dispone de información actualizada y fidedigna. Aunque estas iniciativas no están destinadas exclusivamente a la agricultura, las notificaciones actuales en esta esfera adolecen de numerosas deficiencias en lo que respecta a la ayuda interna y a otras medidas. Asegurar que los Miembros subsanan las lagunas de información supondría un gran paso adelante. También se está recurriendo a otros instrumentos, pues el sistema se recompone por sí solo, por ejemplo, mediante la presentación de contranotificaciones.

La revolución de la tecnología de la información ya está transformando la forma en que la OMC lleva a cabo sus actividades diarias y los Miembros pueden ahora presentar notificaciones en línea, incluidas, entre otras, propuestas relativas a MSF y OTC (normas). Cada vez se automatizan más procesos.

Todo esto se traduce en una OMC más eficaz, ahora y en el futuro.

Como es natural, el panorama no está exento de desafíos.

La agricultura siempre ha sido una cuestión problemática en el seno de la OMC y esto es algo que hay que tener presente. Los agricultores de todo el mundo han de hacer frente a la variabilidad de las condiciones ambientales, la fluctuación de los precios mundiales y la rápida evolución de las cadenas de valor. Cada país tiene un paisaje único, moldeado por el efecto del agua, el terreno y las condiciones climáticas. Los países que intentan resolver los problemas de seguridad alimentaria deben conjugar las diversas necesidades de los consumidores y los productores. Las opiniones de los Miembros de la OMC sobre cómo abordar los problemas que se plantean en este sector y las medidas que estos consideran que es preciso adoptar varían considerablemente, de ahí las dificultades para hacer avanzar las negociaciones sobre la agricultura en Ginebra.

El sistema multilateral de comercio reviste una gran importancia para el sistema agroalimentario mundial en general y, en particular, para la agricultura estadounidense. Sin normas, la situación sería caótica, y entrañaría unos elevados costos para los agricultores, los transformadores y los consumidores. La solución de diferencias ha sido un elemento primordial de las ventajas. Ahora es esencial que el sistema evolucione para poder así hacer frente a los desafíos actuales y a los que se puedan plantear en el futuro. Ello requerirá una gran dosis de compromiso y liderazgo.

El pasado no es más que el prólogo

Conviene recordar que la OMC y su predecesor, el GATT, han facilitado con acierto importantes reformas en el sector de la agricultura; se han vivido momentos históricos cuando los Miembros han acordado colectivamente establecer nuevas normas. Antes de la creación de la OMC, las distorsiones eran omnipresentes en los mercados agrícolas mundiales. Como describió de manera muy certera el doctor Gale Johnson, en el decenio de 1970 había un "desorden" en los mercados de productos agropecuarios⁽¹⁾. Esto obedecía, entre otras cosas, a la concesión a los productores de un elevado nivel de ayuda interna, que a mediados del decenio del 1980 representaba el 60% del valor de la producción agropecuaria de los países de la OCDE. Como consecuencia de la ayuda interna y de la protección en la frontera, los países generaron unos excedentes de producción enormes a los que solo era posible dar salida en los mercados mundiales mediante subvenciones a la exportación. La carga del ajuste no se repartía por igual si, por ejemplo, la cosecha rusa era abundante o si no cumplía las expectativas. En comparación con mercados más aislados, el sector agrícola estadounidense pagó un alto precio al absorber una gran parte de las perturbaciones que ocasionaron los cambios en la oferta y la demanda mundiales.

En muchos casos, el GATT no fue suficiente. Otorgó a la agricultura un trato especial, que no siempre redundó en beneficio del comercio. Con arreglo a las normas comerciales, por ejemplo, la agricultura no se incluyó en la prohibición general de las subvenciones a la exportación. La concesión de este trato privilegiado a la agricultura creó las condiciones que permitieron que persistiese el "desorden" en los mercados internacionales. La inestabilidad de los mercados mundiales y unos precios agrícolas artificialmente bajos plantearon desafíos a todos los países. Los principales países exportadores incrementaron las subvenciones en una lucha por acaparar una cuota del mercado. En los países que no condecían subvenciones, la productividad agrícola decayó debido a la presión a la baja ejercida sobre los precios en el mercado interno, lo que desincentivó las inversiones destinadas a aumentar la productividad. Finalmente, al comienzo de la Ronda Uruguay, las partes contratantes del GATT convinieron en la necesidad apremiante de dotar de mayor disciplina y previsibilidad al comercio mundial de productos agropecuarios mediante la corrección y la prevención de las restricciones y distorsiones⁽²⁾.

Como resultado de la Ronda Uruguay, los Miembros de la OMC acordaron limitar las subvenciones que distorsionaban el comercio, entre ellas las subvenciones a la exportación. Asimismo, los Miembros reconocieron que el Acuerdo sobre la Agricultura suponía tan solo un primer paso con miras a asumir los compromisos necesarios para proseguir las negociaciones encaminadas a lograr el objetivo a largo plazo de reducir sustancial y progresivamente la ayuda y la producción⁽³⁾.

En la Conferencia Ministerial celebrada en 2015 en Nairobi, los Miembros dieron otro paso importante hacia la reforma cuando acordaron eliminar las subvenciones a la exportación consignadas en sus Listas. Los Miembros han seguido avanzando en este sentido. Nueve de los 16 Miembros que se habían comprometido a reducir esas subvenciones a la exportación ya han certificado sus Listas revisadas, en las que se suprimen dichas subvenciones. ¿Qué ha permitido lograr este avance? En 2015, muchos Miembros ya habían empezado a eliminar gradualmente sus subvenciones a la exportación. Solamente unos pocos seguían haciendo uso de ellas dentro de los límites consignados. Por tanto, los costos que conllevaba renunciar al derecho de emplear dichas subvenciones se concentraban solamente en unos pocos Miembros, principalmente en Noruega, el Canadá y Suiza. Esto facilitó que se alcanzase un acuerdo para su eliminación definitiva.

Las actividades que realiza actualmente la OMC se han adaptado a un mundo en continua evolución de manera alentadora. Por ejemplo, el Comité MSF facilita los intercambios entre los Gobiernos respecto de políticas relativas a la inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal. La semana pasada, la OMC organizó junto la FAO y la OMS un foro internacional sobre inocuidad de los alimentos y comercio, que congregó a expertos en la materia con el fin de examinar los desafíos y oportunidades que presentan la rápida transformación tecnológica y la digitalización de los sistemas alimentarios. El acto contó con una gran afluencia de público, lo que puso de relieve la importancia transversal que tiene este tema para la salud mundial, la producción agrícola y el sistema mundial de comercio. Los debates pusieron de manifiesto la complejidad e interconexión que caracterizan a los sistemas alimentarios, en los que las cadenas de valor mundiales desempeñan un papel cada vez más destacado, y subrayaron la importante función que realiza la OMC para velar por que estos sistemas puedan adaptarse a los cambios, tanto los previstos como los imprevistos. La disponibilidad de macrodatos, así como la inteligencia artificial, pueden abreviar las cadenas de valor, aumentar la eficiencia tanto de los productores como de los consumidores y redundar en beneficio de la sanidad de las personas y los animales.

Como ya se ha señalado, el sector agrícola tiene el máximo interés en que continúe la solución de diferencias en el marco de la OMC. El Órgano de Apelación está a punto de desaparecer. Para el sector agrícola estadounidense, al igual que para el de otros países, es sumamente importante disponer de un sistema de solución de diferencias operativo. Constituye un procedimiento importante para hacer cumplir las obligaciones contraídas, y funciona. De prescindirse de la función de apelación, no está claro en qué medida el sistema seguiría funcionando bien. Celebro los esfuerzos de aquellos que están trabajando en busca de soluciones. Sigue habiendo discrepancias entre los Estados Unidos y sus interlocutores comerciales, no obstante, estas son cada vez menores.

La situación actual en la esfera de la agricultura dista bastante de lo que sería deseable, por ello es necesario redoblar esfuerzos con miras a encontrar soluciones.

El camino a seguir

En Ginebra soplan aires de reforma, por eso vale la pena aprovechar al máximo esta oportunidad. Los Miembros están planteando nuevas ideas para fortalecer la labor de los comités ordinarios, gestionar la información sobre el comercio agrícola, encontrar fórmulas para sacar provecho de los rápidos avances que está experimentando el comercio electrónico.

En segundo lugar, cambiar las normas vigentes requiere una comprensión más profunda del contexto actual, y los Miembros están llevando a cabo análisis y debates técnicos más detenidos. Esto lleva su tiempo.

En tercer lugar, el liderazgo es esencial para garantizar que la OMC evoluciona al mismo ritmo que los mercados de productos agropecuarios.

Volviendo a la primera cuestión, la reforma es un elemento fundamental de las conversaciones que se están produciendo en Ginebra.

Los Miembros están estudiando la manera de fortalecer la labor en curso en la OMC. Algunas propuestas tienen como objetivo los trabajos del Comité de Agricultura en sesión ordinaria. El Comité supervisa el cumplimiento por los Miembros de sus compromisos y esa labor depende de las notificaciones que estos presentan. El historial de notificaciones ha sido irregular. Los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea, entre otros países, han patrocinado una reciente propuesta en la que se señala cómo mejorar los incentivos para que los Miembros presenten notificaciones. Además, desde 2018, los Estados Unidos han presentado varias contranotificaciones y han activado así un instrumento que permanecía en desuso desde la constitución del Comité. Estas medidas pueden reforzar la función de supervisión del Comité y mejorar la observancia de las normas fundamentales.

Una vez sea adoptada, la labor relativa al comercio electrónico y a la economía digital que se realiza dentro de la OMC también tendrá una importante repercusión en la agricultura. El comercio electrónico puede crear oportunidades de crecimiento dentro de los países conectando las zonas rurales con los mercados. Estos mercados en expansión pueden, a su vez, convertirse en una oportunidad para los exportadores. China también es uno de los principales partidarios de utilizar el comercio electrónico para resolver los graves problemas de distribución que plantea trasladar las mercancías de su lugar de producción a los mercados en que hay una mayor demanda. Sus esfuerzos pueden servir de ejemplo para otros.

Volviendo a la segunda cuestión, modificar las normas vigentes requiere tanto un mejor entendimiento común del contexto actual como la voluntad de contribuir a encontrar soluciones. Como parte de la labor realizada en 2019, el Grupo de Negociación sobre la Agricultura ha facilitado intercambios sinceros y estructurados entre las delegaciones, los cuales contribuyen a una mejor percepción de los problemas.

Esta labor se ha llevado adelante a lo largo de este año y del anterior, incluso ante la persistencia de opiniones divergentes. Es, en gran medida, un mérito del Embajador Ford, de Guyana, quien ha adoptado una estrategia progresista: él lidera el proceso poniendo un enorme interés y exhorta a las delegaciones a abordar las cuestiones de fondo.

En 2019, el Embajador Ford ha establecido tres vertientes de trabajo:

1) La Sesión Extraordinaria constituye el foro principal en el que se informa sobre la labor que se está llevando a cabo y se examinan y se respaldan los avances.

2) Los Grupos de Trabajo dirigidos por los Miembros establecen un proceso destinado a generar seguridad y confianza entre los Miembros mediante una mayor interacción y debates sustantivos. Los Grupos de Trabajo giran en torno a las siguientes cuestiones: la ayuda interna, la constitución de existencias públicas, el acceso a los mercados, el mecanismo de salvaguardia especial, la competencia de las exportaciones y las restricciones a la exportación. También se han celebrado reuniones técnicas de la Cuadrilateral Plus sobre la cuestión del algodón.

3) Las consultas intensivas y continuadas con las delegaciones en diferentes formatos alientan la participación y aumentan la confianza en el proceso.

Algunas cuestiones -como la transparencia, las restricciones a la exportación, la ayuda interna y el acceso a los mercados- han despertado más atención y han precisado un trabajo técnico más pormenorizado.

Varios Miembros, entre los que se encuentran los Estados Unidos, están interesados en obtener un resultado en materia de transparencia y de supervisión de la observancia de los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Para ello, es preciso que se establezcan nuevas estrategias destinadas a solucionar la falta de notificaciones relativas a la agricultura. En esta esfera, por ejemplo, más del 20% de los Miembros no han presentado nunca una notificación sobre la ayuda interna que conceden. Según algunos Miembros, un resultado en materia de transparencia sería el resultado más realista de cara a la próxima Conferencia Ministerial. Otros han señalado que no estarían satisfechos con un resultado únicamente en materia de transparencia.

Muchas delegaciones consideran que la cuestión de las restricciones a la exportación -incluida la no imposición de restricciones a la exportación de alimentos adquiridos por el Programa Mundial de Alimentos- podría ser el objeto plausible de un resultado independiente en la próxima Conferencia Ministerial. Esto no sería aceptable para otras delegaciones que, según han señalado, desearían que el resultado relativo a las restricciones a la exportación se integrase en un paquete más amplio sobre agricultura. Algunos países en desarrollo se oponen a que se les impongan más obligaciones en materia de notificación. Según parece, les preocupa que eso diese lugar a propuestas para aplicar nuevas disciplinas sustantivas que restringirían su espacio normativo en el futuro.

Para muchos Miembros, la ayuda interna, la constitución de existencias públicas y el algodón son cuestiones prioritarias para la consecución de resultados. Al mismo tiempo, los Miembros tienen opiniones divergentes sobre la manera en que deberían evolucionar las normas en estas esferas.

• Algunos grandes países en desarrollo proponen que los Miembros aborden, en primer lugar, los actuales desequilibrios en el Acuerdo sobre la Agricultura -la reducción o eliminación de la MGA por productos específicos superior al nivel de minimis- antes de comenzar a debatir sobre futuras normas.
• Los países exportadores otorgan prioridad a la modificación de las futuras normas con el fin de restringir todas las formas de ayuda interna causantes de distorsión del comercio. Antes de la Conferencia Ministerial celebrada en 2015, la Unión Europea y el Brasil habían propuesto un límite máximo para la ayuda interna causante de distorsión del comercio expresado como porcentaje del valor de producción. Otros Miembros preferirían un límite fijo.

Los debates mantenidos en los Grupos de Trabajo han ayudado a comprender mejor el diverso panorama de políticas, ahora bien no se observa una convergencia clara respecto de la obtención de un resultado en esta esfera.

Del mismo modo, dada la dificultad que entraña lograr avances en materia de acceso a los mercados, es muy probable que vaya a ser difícil progresar a corto plazo acerca de estas cuestiones. Algunos Miembros, como los Estados Unidos, han presentado análisis detallados que muestran la cantidad de "agua" entre los aranceles consolidados y los aplicados en la esfera de la agricultura. Por ejemplo, algunos de los principales comerciantes de productos agropecuarios, como la India, Sudáfrica y México, tienen un nivel medio de "agua" superior a los 30 puntos porcentuales. Otros Miembros, por ejemplo, los Estados Unidos, China, la Federación de Rusia y la Unión Europea han aplicado aranceles a los productos agropecuarios al tipo consolidado o a tipos que no distan mucho de este. Para algunos Miembros, la reducción de los aranceles consolidados no requeriría ningún cambio en los tipos aplicados, mientras que para otros, cualquier modificación de los derechos consolidados precisaría una bajada de sus derechos aplicados.

Para hacerlo todo más complejo, algunos Miembros piden que se avance de forma paralela en cuanto al acceso a los mercados para los productos no agrícolas (AMNA) y al comercio de servicios.

Pese a haber opiniones de todo tipo, reflejo de la disparidad de intereses, la labor técnica que se está llevando a cabo puede allanar el camino para futuras reformas. Los debates de los Grupos de Trabajo están desempeñando una función sumamente importante generando confianza y logrando un entendimiento común respecto de temas complejos. No obstante, aunque estas dos cuestiones son necesarias, no son suficientes para lograr reformas.

En cuanto a las próximas etapas, los debates técnicos de los Grupos de Trabajo proseguirán hasta que el Comité de Agricultura en Sesión Extraordinaria celebre su próxima reunión, prevista para el mes de julio. El Presidente se propone entonces distribuir un esquema con posibles elementos y las correspondientes opciones para que las delegaciones reflexionen al respecto durante el verano. Tras la pausa estival, tiene previsto iniciar una nueva etapa en la que las delegaciones entablen conversaciones con miras a obtener resultados.

El tercer aspecto al que quiero referirme es el de la función esencial del liderazgo en el seno de la OMC para asegurar que los cambios vayan acompañados de reformas.

En Ginebra lo fundamental en estos momentos es fomentar que los debates técnicos y los intercambios de información evolucionen hacia verdaderas negociaciones. Para que esto suceda, los Miembros deben estar dispuestos a hacer concesiones mutuas. Todos y cada uno de los principales actores deben estar dispuestos a dar, para recibir algo a cambio. Mucho está en manos de los colectivos agrícolas nacionales. La voluntad y la valentía para lograr cambios transcendentes requieren la participación proactiva del sector privado. Si tenemos un acuerdo de la OMC en materia de servicios y otro relativo a la propiedad intelectual es por que los Directores Generales de empresas participantes en el comercio dedicaron el tiempo y la energía necesarios a trabajar para lograr el resultado final. Avanzar es posible.

Por último, deseo señalar que este fin de semana viajo al Japón para asistir a la Cumbre de Ministros de Agricultura del G-20, que se celebra en Niigata. Allí trataré de averiguar hasta dónde están a dispuestos a llegar los Ministros de Agricultura para llevar adelante las negociaciones sobre la agricultura en el marco de la OMC. No obstante, hay muchas cuestiones que dependen de ustedes, de los diferentes componentes del colectivo agrícola. En la mayoría de los países, el criterio de los agricultores tiene un peso desproporcionado en las políticas públicas, aunque ellos no lo expresarían de este modo. Los agricultores dirían que es totalmente proporcional a sus necesidades, y menos de lo que merecen. Con su dedicación y perseverancia pueden ayudar a sus Gobiernos a lograr grandes resultados.

Los Miembros, y nosotros mismos en la Secretaría, podemos sacar provecho de la capacidad técnica que se reúne en conferencias como esta y en los simposios que se organizan para que los Miembros conozcan las opiniones de expertos externos.

Muchas gracias por su atención.

Notas al pie

1. Johnson, D. G. 1973. World Agriculture in Disarray. Londres: Fontana/Collins. Back to text
2. Declaración Ministerial de Punta del Este sobre la Ronda Uruguay (Parte I - Negociaciones sobre el Comercio de Mercancías) Back to text
3. Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Back to text