“UNA OMC ADECUADA A LA GOBERNANZA DEL COMERCIO EN EL SIGLO XXI”

Conferencia Anual del TRALAC

La gobernanza del comercio en África en el contexto de la pandemia y otros desafíos mundiales
Organizada por el Centro de Derecho Mercantil para el África Austral (TRALAC)

Quiero agradecer al Centro de Derecho Mercantil para el África Austral (TRALAC) por haberme invitado como disertante a su Conferencia Anual. Tengo el placer de compartir este seminario web con el Sr. George Lipimile, Presidente de la Junta del TRALAC, y el Excmo. Sr. Wamkele Mene, Secretario General de la Secretaría de la AfCFTA.

Desde el brote epidémico de COVID-19, hace unos nueve meses, se han infectado aproximadamente 30 millones de personas en todo el mundo, y los casos siguen aumentando. Hasta la semana pasada, las muertes se acercaban al millón de personas. En África el virus se ha propagado más lentamente de lo previsto, y aun así se ha cobrado un número significativo de vidas humanas, ya que se han registrado 24.000 muertes de un total de un millón de casos. En África, como en el resto del mundo, el costo económico de la pandemia ha sido enorme, si bien las repercusiones exactas del confinamiento, el marcado descenso de las exportaciones y la caída de las remesas aún no se han calculado cabalmente. El hambre y la pobreza están aumentando después de años en que registraban una tendencia a la baja.

Respecto del futuro económico de este continente, celebro que la Zona de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA) entrará en vigor el 1 de enero de 2021, lo que constituye un gran logro. Creo que la AfCFTA puede jugar un papel preponderante para impulsar la reactivación económica después de la pandemia, favorecer el crecimiento a largo plazo y añadir valor al comercio.

Se me ha encomendado que hable sobre tres temas principales: en primer lugar, sobre si la OMC es adecuada para el siglo XXI; en segundo lugar, sobre qué enseñanzas se pueden extraer de la pandemia de COVID-19 para el sistema mundial de comercio; y, en tercer lugar, sobre la manera en que el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC puede beneficiar a África.

Una OMC adecuada para el siglo XXI

Antes de referirme a la idoneidad de la OMC para el futuro, creo que es pertinente reflexionar sobre el valor de la Organización en la actualidad.

El sistema mundial de comercio al que nos hemos acostumbrado en los últimos 70 años no surgió por azar, sino que se creó intencionalmente, sobre la base de experiencias muy duras tras la devastación de la segunda guerra mundial y al final de la era colonial. El sistema multilateral de comercio fue creado y puesto en práctica para cumplir la promesa de aportar paz y un mayor bienestar económico gracias al comercio. Sin la cooperación en la esfera de las relaciones económicas todos nos vemos perjudicados y se pierden las oportunidades de crecimiento. Las empresas y los consumidores se benefician a diario de la certidumbre y la previsibilidad que se han logrado en lo que respecta al acceso a los productos y los mercados gracias a que hay un sistema mundial de normas.

Para los Miembros, el valor de formar parte del sistema de comercio no se limita a las normas sustantivas, sino que también aporta derechos relativos a los procedimientos y expectativas legítimas, por ejemplo: el derecho a ser escuchado; el derecho a participar en comités; el derecho de formular propuestas; el derecho de elaborar las normas; el derecho de elegir a quién dirige; el derecho de celebrar consultas; y el beneficio de realizar esas tareas con el apoyo de una Secretaría profesional.

En los 25 años transcurridos desde la creación de la OMC, el volumen del comercio mundial se ha triplicado, se han eliminado obstáculos al comercio y los índices de pobreza han alcanzado mínimos históricos. Además, la mayor parte del comercio mundial de mercancías se lleva a cabo en el marco de las normas no discriminatorias de la OMC, y los acuerdos comerciales bilaterales y regionales representan conjuntamente menos del 20% del comercio mundial (si se cuenta a la Unión Europea como una sola economía). Incluso cuando el comercio se realiza en condiciones preferenciales, las normas de la OMC siguen presentes, ya que esos acuerdos se inspiran en ellas, lo que proporciona estabilidad y previsibilidad. La fluidez en los intercambios comerciales contribuye a mantener en funcionamiento los motores de la economía mundial.

Desde su creación en la década de 1940, la evolución y la reinvención han formado parte del sistema multilateral de comercio. Durante los años del GATT, el sistema incorporó a nuevos miembros y nuevas cuestiones. Los Gobiernos han encontrado formas nuevas y creativas de hacer las cosas, desde los códigos plurilaterales sobre las subvenciones y otras políticas no arancelarias, hasta la elaboración de normas en esferas tales como los servicios y la propiedad intelectual.

El sistema multilateral de comercio se encuentra en una posición inmejorable para servir de foro en el que se atiendan los desafíos a nivel mundial. Tanto si el objetivo es la seguridad alimentaria como el acceso a los suministros médicos, los compromisos mutuos en materia de apertura comercial, apoyados cuando sea necesario por reservas de emergencia, son una solución más eficaz que el cierre unilateral de las fronteras.

Nadie aprecia más el valor real de ser Miembro de la OMC que los países que están procurando adherirse al sistema, ya que deben negociar su ingreso a la Organización, aunque el camino no sea fácil. Afortunadamente, cuentan con la ayuda de los representantes de otros países, los Presidentes de los Grupos de Trabajo y la Secretaría. Los compromisos de acceso a los mercados y basados en normas se alcanzan tras muchos años de negociaciones. Estos compromisos acostumbran a ser más profundos y exhaustivos que los que asumieron los Miembros originales, y es allí donde se lleva a cabo constantemente la reforma de la OMC.

La complejidad asociada al nivel de los compromisos de los países que negocian su adhesión sigue aumentando con los años, lo que refleja el carácter evolutivo de los intereses de los participantes en el sistema multilateral de comercio. Esta tendencia también significa que los costos de mantenerse fuera del sistema van aumentando, puesto que las normas y principios de la OMC ya cubren más del 98% del comercio mundial.

El hecho de que indudablemente valga la pena preservar el sistema multilateral de comercio no significa que haya que conservarlo tal como está. Hay esferas en las que puede mejorar, en las que debe mejorar.

La última actualización sustantiva de las normas de la OMC se remonta a la Ronda Uruguay. Esas negociaciones concluyeron en Marrakech en abril de 1994, cuando el mundo apenas empezaba a conocer Internet. En el mundo se han producido cambios en los últimos 25 años que apenas podrían haberse imaginado. La tecnología no solo ha revolucionado la forma en que comerciamos, sino que además han cambiado los principales actores de la economía mundial como consecuencia de modelos económicos y comerciales modernos y novedosos.

Los esfuerzos que estamos realizando con miras a reformar la OMC serán cruciales para restaurar la confianza en la capacidad del sistema para satisfacer las necesidades de sus usuarios y adaptarse a la cambiante realidad económica. Sin embargo, la gran variedad de desafíos y oportunidades con que se encuentran los Miembros de la OMC no se puede abordar, ni se abordará, de la noche a la mañana. Es necesario presentar y debatir nuevas propuestas sobre la forma de actualizar la OMC a fin de mejorar su eficacia y lograr que evolucione a la par de los cambios del comercio mundial.

Las normas comerciales tendrán que adaptarse a las transformaciones económicas como la Cuarta Revolución Industrial, que consiste en la llegada de “sistemas ciberfísicos” que conllevan el desarrollo de capacidades totalmente nuevas para las personas y las máquinas.⁽⁴⁾ Si no logran adaptarse, el resultado más probable serán las medidas unilaterales y la fragmentación, que implican imprevisibilidad y mayores costos para las empresas, en particular las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (mipymes). La cooperación internacional puede ofrecer un camino que nos permita avanzar hacia una economía mundial donde todos participen y se beneficien.

Actualmente, los Miembros de la OMC están progresando en diversas esferas. En el plano multilateral, están trabajando para alcanzar un acuerdo que limite las subvenciones a la pesca y contribuya a preservar nuestros mares. Están examinando cómo liberalizar el comercio de productos agropecuarios y reducir las distorsiones que lo afectan.

Al mismo tiempo, algunos grupos de Miembros de la OMC están estudiando posibles normas sobre la facilitación de las inversiones y el comercio electrónico, y sobre la reglamentación nacional que puede obstaculizar innecesariamente el comercio de servicios. Estas “iniciativas relativas a las declaraciones conjuntas”, como se ha dado en llamarlas, abordan cuestiones centrales del comercio mundial del siglo XXI. Además, representan una revolución silenciosa en lo que respecta a la manera en que los Gobiernos negocian en la OMC. Los Miembros con ideas afines tienen plena libertad para ocuparse de las cuestiones que les resulten de interés, y todos los Miembros pueden participar en las iniciativas, aunque ninguno tiene la obligación de hacerlo. Las conversaciones sobre el comercio electrónico, por ejemplo, reúnen a 82 Miembros, que representan alrededor del 90% del comercio mundial. Elaborar unas reglas del juego comunes facilitaría las transacciones electrónicas y el comercio digital, y podría ayudar a gestionar las tensiones más generalizadas en torno a la tecnología.

Los Miembros deben obtener resultados en el plano multilateral y en relación con las iniciativas conjuntas, esferas fundamentales para el futuro del sistema. A este respecto, la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC, que se celebrará el año próximo en Kazajstán, será un momento determinante para nuestro futuro, ya que en ella deberán lograrse acuerdos creíbles y deberá trazarse el camino a seguir para emprender reformas ulteriores.

Como probablemente ya hayan escuchado, los Miembros de la OMC están actualmente dedicados al proceso de selección de un nuevo Director General. De los ocho candidatos, hay tres aspirantes africanos muy competentes, lo que constituye un claro mensaje al mundo de que África apoya plenamente a la OMC y al sistema multilateral de comercio.

Paso ahora a referirme a la pandemia de COVID-19 y a las enseñanzas que podríamos extraer de ella para el sistema de comercio.

Pandemia de COVID-19: ¿Qué enseñanzas podemos extraer de ella?

La COVID-19 ha irrumpido en la población y la economía mundiales de una forma nunca vista. Ningún Gobierno nacional ni organización internacional estaban totalmente preparados para responder a la pandemia, ya que cuando se inició no eran suficientemente conscientes de la amenaza que suponía el virus. El sistema multilateral de comercio, que tomó forma en el GATT hace casi 75 años, no tenía una respuesta a la pandemia a punto, ya confeccionada y lista para usar.

Todos los países sin excepción, desarrollados y menos desarrollados, tienen dificultades para hacer frente a las consecuencias socioeconómicas de la pandemia, que ha convulsionado las vidas de cientos de millones de personas. Las previsiones sobre el comercio publicadas inicialmente por la OMC indicaban que el comercio mundial se contraería entre el 13% y el 32% en 2020, lo que posteriormente se corrigió al 18%. Las consecuencias definitivas respecto de las pérdidas comerciales dependerán de la duración de la pandemia, con inclusión de las olas subsiguientes, y de las medidas que apliquen los Gobiernos.

Los países africanos se han visto seriamente afectados por la pandemia. La contención de la demanda mundial de bienes y servicios, junto con las enormes perturbaciones en las cadenas de suministro regionales y mundiales, los bajos precios de los productos básicos y la reducción de los ingresos procedentes del turismo y las remesas agravaron los problemas de las ya frágiles economías africanas, que tienen infraestructuras deficientes y sistemas sanitarios relativamente débiles.

La pandemia ocasionará un crecimiento económico negativo. El FMI, en sus últimas Perspectivas económicas regionales para África, señaló que la pandemia puede revertir sustancialmente las mejoras en materia de desarrollo y políticas de la región. Según las proyecciones, las exportaciones e importaciones mundiales de los países africanos disminuirán al menos un 35% con respecto al nivel alcanzado en 2019, con una pérdida de valor estimada en unos USD 270.000 millones.

El continente africano ha desplegado diversos esfuerzos para contener la pandemia, tanto a nivel nacional como mediante una respuesta colectiva en el marco de la Unión Africana. En colaboración con el Centro de Control y Prevención de Enfermedades (CDC) de África, la Unión Africana elaboró rápidamente una estrategia continental conjunta para el brote de COVID-19, y designó a enviados especiales para movilizar la ayuda.

Covid-19: Respuesta de la comunidad internacional

Existen instituciones financieras multilaterales para responder a las convulsiones económicas, independientemente de su causa, y se ha dispuesto de más crédito con relativa rapidez. Además, las instituciones de Bretton Woods dieron una respuesta rápida a las necesidades y problemas más apremiantes de África; por ejemplo, se suspendieron temporalmente los pagos de las deudas de la AIF — hasta USD 57.000 millones para África⁽¹⁾ y se amplió la ayuda de urgencia prestada al África Subsahariana. El Banco Mundial destinó USD 55.000 millones a África para ayudar a sus países a proteger a la población pobre y vulnerable, apoyar a las empresas e impulsar la recuperación económica.⁽²⁾

La pandemia ha mostrado que las respuestas no coordinadas pueden ser especialmente perjudiciales para el comercio mundial cuando los acontecimientos llevan a muchos países a adoptar medidas de restricción del comercio sobre la misma gama de productos y al mismo tiempo. Los Miembros de la OMC están considerando posibles medidas colectivas: avisos previos y consultas puntuales para las restricciones a la exportación, cláusulas de extinción, el desmantelamiento de las restricciones del comercio y medidas de liberalización del comercio. Asimismo, un gran número de Miembros se ha comprometido a no limitar las exportaciones de productos alimenticios, y se ha pedido a la Secretaría de la OMC que aumente la vigilancia y recopile notificaciones de medidas para aumentar la transparencia.

Además de los esfuerzos de notificación desplegados por los Miembros, el Director General estableció un Grupo de Trabajo Especial interdivisional sobre la COVID-19. En su informe más reciente, el Grupo de Trabajo destacó los siguientes aspectos positivos:

• La escasez a nivel mundial de equipo de protección personal (EPP) en la primera etapa de la pandemia se ha mitigado, puesto que la producción y el comercio han aumentado para atender el pico de demanda sin precedentes.

• Los datos iniciales de 94 países indican que el comercio de productos médicos creció aproximadamente un 30% en el primer semestre de 2020. A pesar de estas buenas noticias, determinados productos siguen sujetos a períodos de escasez, y algunos países en desarrollo encuentran especiales dificultades para obtenerlos.

• Los derechos, los impuestos y las cargas aplicados a los productos médicos esenciales relacionados con la COVID-19 y otros suministros vitales han sido retirados o aplazados temporalmente por 40 Miembros de la OMC, entre ellos 12 miembros del G-20. Estas medidas contribuyen a reducir el costo de los productos necesarios para combatir la pandemia, tanto para el sector de la salud como para el público en general. Las medidas encaminadas a reducir o eliminar los aranceles aplicados a la importación constituyen aproximadamente dos tercios de las medidas de facilitación del comercio relativas a la importación notificadas a la OMC.

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC es especialmente pertinente en el contexto de la pandemia.

Los costos del comercio relacionados con el movimiento transfronterizo de las mercancías desde las explotaciones agrícolas y las fábricas hasta otros países ascienden en promedio al 24%, y tienen un mayor efecto desacelerador en el comercio que la mayoría de los aranceles. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC (AFC) fue elaborado para aliviar este lastre del crecimiento económico, y fue el primer y único acuerdo multilateral concluido desde el establecimiento de la OMC en 1995. La facilitación del comercio regula las medidas aplicadas más allá de las fronteras, que pueden parecer invisibles en un principio, pero que tienen efectos claros en la práctica. Al reducir los obstáculos de la burocracia y propiciar la transparencia, el AFC es un poderoso instrumento de lucha contra la corrupción y reducción de las ineficiencias generalizadas.

Los trabajos exploratorios y analíticos sobre el AFC se pusieron en marcha en diciembre de 1996 en la Primera Conferencia Ministerial de la OMC. Las negociaciones se iniciaron formalmente tras una decisión adoptada en julio de 2004, y el Acuerdo se alcanzó en la Conferencia Ministerial de Bali en diciembre de 2013. El 22 de febrero de 2017 ratificaron el Acuerdo dos tercios de los signatarios, con lo cual entró en vigor, una vez transcurridos algo más de 20 años desde que se empezó a considerar seriamente la cuestión.

El AFC se centra en 3 categorías generales de medidas (que tienen origen en los artículos V, VIII y X del GATT):

En primer lugar, las medidas relacionadas con la transparencia, que incluyen la publicación de toda la información relacionada con el comercio; el establecimiento de servicios de información para los comerciantes; y los procedimientos de apelación para los comerciantes.

En segundo lugar, las medidas relacionadas con las aduanas, que tienen por objetivo contribuir a acelerar el levante y el despacho de las mercancías y reducir los derechos y formalidades relacionados con las transacciones comerciales.

En tercer lugar, las medidas relacionadas con el tránsito, que tienen por fin facilitar el flujo de las mercancías en tránsito, que reviste especial importancia para los países sin litoral. En el continente africano hay 16 países de ese tipo.

A este respecto, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio es único en su enfoque de adaptación a la diversidad de los Miembros, ya que permitió a cada país especificar las flexibilidades, el tiempo y la asistencia técnica y creación de capacidad que requería para implementar el Acuerdo. Y todo ello se llevó a cabo sin comprometer el alto nivel de ambición del objetivo definitivo, es decir, la reducción de las trabas innecesarias al movimiento transfronterizo de mercancías. Se trata de un logro extraordinariamente positivo.

Según la OMC, la plena aplicación de las 36 medidas del AFC podría generar USD 1 billón de comercio adicional a nivel mundial por año y podría reducir los costos del comercio en un 14% para los países africanos y aumentar las exportaciones africanas en un 35%.⁽³⁾ Los estudios también han demostrado que las pequeñas y medianas empresas — el tipo de empresa predominante en los países africanos — están entre los principales beneficiarios de las reformas introducidas por el AFC.

Al ayudar a salvar las diferencias en materia de desarrollo, el Acuerdo dará un fuerte impulso a las economías africanas y apoyará su integración en las cadenas de valor mundiales. También se espera que el AFC fomente la diversificación de sus exportaciones y facilite la entrada de los países africanos en nuevos mercados. Además, el Acuerdo ayuda a los países a atraer inversiones extranjeras directas y a aumentar los ingresos aduaneros.

Hasta la fecha, 153 Miembros de la OMC han ratificado el Acuerdo y más del 93% han iniciado su proceso de aplicación. Cuarenta de los 44 países africanos han ratificado el AFC y casi todos han notificado a la OMC sus compromisos de aplicación.

En respuesta a la pandemia de COVID-19, los Miembros de la OMC pusieron en marcha varias medidas de facilitación del comercio para acelerar o simplificar el despacho de mercancías. Algunas de esas medidas son las siguientes:

• Priorizar el despacho de aduanas de las mercancías que revisten interés en relación con la COVID-19. Por ejemplo, simplificar los formularios de declaración de importación y exportación para las mercancías de socorro y conceder más tiempo para completar los procedimientos aduaneros, incluidos los relativos al pago de derechos de aduana.
• Establecer procedimientos especiales para agilizar aún más los envíos de equipo médico/productos farmacéuticos a los operadores autorizados.
• Aceptar la presentación electrónica de documentos para la tramitación previa a la llegada.
• Simplificar los formularios de importación y exportación.
• Utilizar carriles verdes con arreglo a las directrices sobre medidas de gestión en frontera para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de mercancías y servicios esenciales.
• Establecer controles sanitarios especiales y prioritarios para las tripulaciones encargadas del transporte terrestre, aéreo y marítimo, incluidos los envíos en tránsito.

Una recomendación formulada en la reunión del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión del G-20 celebrada el 14 de mayo de 2020 fue acelerar, en la medida de lo posible, la aplicación del AFC, proceso en el que participaban muchos países en desarrollo y menos adelantados cuando estalló la pandemia. Esta medida agilizaría el acceso a suministros médicos básicos necesarios para combatir la COVID-19.

Conclusión

La crisis provocada por la pandemia de COVID-19 debería suscitar un interés y una necesidad de más multilateralismo, no de menos, incluso para la introducción de mejoras en el sistema mundial de comercio. Asimismo, no hay que olvidar que es necesario que en los debates sobre la reforma de la OMC se planifique el futuro del sistema de comercio.

El aumento del comercio entre los países africanos, así como del comercio con el resto del mundo, puede favorecer enormemente el crecimiento económico y el desarrollo sostenible en África. Los países africanos tienen que intensificar sus reformas para mejorar la transparencia, reducir los costos del comercio, mejorar la competitividad y hacer que el continente sea más atractivo para los inversores extranjeros, en particular en los sectores no extractivos.

Tras la entrada en vigor del AFC, la OMC mantiene el compromiso de apoyar la integración económica, el crecimiento y el desarrollo sostenidos de África mediante la participación de los Miembros africanos en la OMC, respaldando los procesos de adhesión de los países africanos que actualmente no son Miembros de la Organización, impartiendo formación sobre las normas y procedimientos de la OMC y facilitando la coherencia y la complementariedad entre la AfCFTA y la OMC.

Se espera que el continente africano contenga una cuarta parte de la población mundial para 2050. Con sus abundantes recursos, África podría convertirse en una gran atracción para la inversión extranjera directa. África tiene que seguir aumentando su participación en la OMC y asumir un papel de liderazgo en la reforma de la Organización para hacerla más sensible a la dinámica cambiante de la economía mundial. Un sistema multilateral de comercio pujante brindará oportunidades a todos los países, incluidos los africanos. En el futuro, el sistema de comercio tendrá que aprovechar las aspiraciones, la vitalidad y la energía de este continente en crecimiento.

Muchas gracias. Espero con interés nuestro debate.

Notas

1. Solo en 2020 los acreedores oficiales han movilizado hasta USD 57.000 millones para África -incluidas las aportaciones del FMI y del Banco Mundial, de más de USD 18.000 millones cada una- a fin de brindar servicios sanitarios de primera línea, prestar apoyo a las personas pobres y vulnerables, y mantener a flote las economías durante la peor crisis económica mundial registrada desde la década de 1930. Este año, el apoyo de los acreedores privados podría ascender a unos USD 13.000 millones. Vuelta al texto
2. Además, el Banco Africano de Desarrollo (AfDB) creó un mecanismo de respuesta a la COVID-19 para ayudar a los países miembros de la región a luchar contra la pandemia, con un plan de respuesta al virus de USD 10.000 millones para los Gobiernos y el sector privado, un bono social de USD 3.000 millones para la lucha contra la COVID-19 y una donación de USD 2 millones para la OMS por sus iniciativas orientadas al continente. El Banco Africano de Exportación e Importación (AFREXIM) creó un mecanismo de mitigación de los efectos de la pandemia en el comercio de USD 3.000 millones. Vuelta al texto
3. Informe sobre el Comercio Mundial de la OMC (2015) https://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/world_trade_report15_s.pdf Vuelta al texto
4. La Cuarta Revolución Industrial puede describirse como la utilización de “sistemas ciberfísicos” que entrañan capacidades totalmente nuevas para las personas y las máquinas. Si bien estas capacidades dependen de las tecnologías y la infraestructura de la Tercera Revolución Industrial, la Cuarta Revolución Industrial representa formas totalmente nuevas de incorporar la tecnología en las sociedades e incluso en el cuerpo humano. Entre los ejemplos cabe citar la edición génica, las nuevas formas de inteligencia de las máquinas, los materiales innovadores y los enfoques de la gobernanza que se basan en métodos criptográficos como la cadena de bloques.  https://www.weforum.org/agenda/2016/01/what-is-the-fourth-industrial-revolution/ Vuelta al texto