Me complace participar con ustedes en este programa relativo a la Iniciativa de Riad sobre el Futuro de la OMC.

Esta tarde contamos con un extraordinario grupo de ponentes que abordarán cuestiones fundamentales para la OMC.

Para empezar nuestro análisis, quiero hacer algunas observaciones.

La primera cuestión — tratar de determinar qué principios de la OMC permitirían mejorar el funcionamiento de la Organización — se refiere a un problema que no he dejado de considerar desde que un asesor del Gobierno saudita me lo planteó este mismo año..

Antes que nada, quiero hacer una advertencia.

Soy especialista en políticas comerciales y, durante muchos años, he trabajado en los sectores público y privado como asesor de Gobiernos, empresas y organizaciones de la sociedad civil y, actualmente, de la Organización Mundial del Comercio. Dada mi dedicación a las cuestiones comerciales y al sistema de comercio, he querido extraer su esencia, desentrañar su naturaleza y comprender los fines, valores y calidades que lo caracterizan. No es mi intención demorarme en una concienzuda labor de taxonomía. Algunos elementos de la lista que he confeccionado podrían considerarse como principios del comercio. Otros podrían definirse mejor como objetivos. En principio, había previsto incluir quizás dos o tres valores o cualidades que podrían considerarse más representativos de la OMC, es decir, los primeros que vienen a la mente cuando se ha estado en contacto con los artículos del GATT durante mucho tiempo. Pero, al examinar la cuestión más de cerca, me vienen a la mente otros valores y principios, muchos de ellos subyacentes e implícitos en las normas y los procedimientos de la OMC.

En una reciente exposición⁽¹⁾mencioné 16 valores o principios de la OMC. Además de los más obvios — la no discriminación y la transparencia —, otros principios de mi enumeración fueron los siguientes:

• reciprocidad: definida en sentido amplio, la reciprocidad es necesaria para que las negociaciones lleguen a buen puerto; 
• cooperación internacional:⁽²⁾ la cooperación es una responsabilidad común de los Miembros para hacer posible el funcionamiento de la Organización;
• imperio de la ley: la exigibilidad de las obligaciones es una característica esencial de la OMC, en comparación con la mayoría de las demás iniciativas internacionales;
• bienestar: un objetivo fundamental de la Organización es el progreso económico de los habitantes de sus Miembros. El concepto de bienestar abarca la creación de empleo y, como estamos viendo, también la protección de la salud;
• igualdad: la igualdad entre los Miembros brinda a cada uno de ellos la oportunidad de participar en la labor de la Organización en la medida de su capacidad;
• soberanía: se respeta el principio de soberanía, es decir, ninguna decisión adoptada en la OMC tiene un efecto automático en las leyes o medidas de los Miembros;
• desarrollo: promover el desarrollo para que todos los Miembros se beneficien de sus derechos y asuman sus obligaciones en condiciones de igualdad en el marco de la OMC;
• primacía de las fuerzas del mercado: las consideraciones comerciales determinan resultados basados en la competencia;
• convergencia: la OMC no es simplemente un marco de coexistencia; las diferencias entre los Miembros que afecten al comercio y no se ajusten a los principios y valores esenciales de la OMC han de superarse progresivamente;
• sostenibilidad: los Miembros adoptan cada vez en mayor medida una actitud responsable en la gestión del planeta y sus habitantes;
• moralidad: sin ella, sería difícil dar una explicación plena y alternativa a la disposición relativa a la disponibilidad de productos farmacéuticos en las emergencias sanitarias.  
• universalidad: todos los que deseen negociar las condiciones de entrada pueden adherirse a la OMC; y
• estabilidad y paz⁽³⁾: la misión inicial del sistema multilateral de comercio fue impulsar el crecimiento económico para lograr la estabilidad y contribuir a la paz; actualmente, la OMC promueve la integración de los países en situación de conflicto en la economía mundial.

Después de haber confeccionado esta lista, he reparado en la existencia de otros tres valores subyacentes: una clara preferencia por la apertura del comercio mundial sin distorsiones, el logro de un equilibrio en el sistema que redunde en beneficios para todos y, por último, la presencia de un grado suficiente de confianza sin el que nada sería posible.

A continuación se ofrece un breve análisis de lo que cada uno de estos tres valores adicionales puede representar.

Apertura

No debería ser necesario insistir en algo que puede considerarse evidente, a saber, que el sistema multilateral de comercio se basa en la apertura. Toda la estructura de la OMC y del GATT y el propio sistema multilateral de comercio se basan en el principio de que, dentro de los límites establecidos en los Acuerdos de la OMC, los mercados estarán tan abiertos al comercio internacional y el comercio estará tan libre de distorsiones como sea posible.

Por ejemplo, los aranceles habrán de consolidarse en sus niveles máximos, las restricciones cuantitativas estarán prohibidas en su mayoría y las normas sobre productos no deberán constituir restricciones encubiertas al comercio internacional.

En la Declaración de Marrakech de 1994 se afirma que el establecimiento de la OMC responde

al deseo generalizado de actuar en un sistema multilateral de comercio más justo y más abierto….

Además, se afirma que los Ministros expresan su determinación de resistir las presiones proteccionistas de toda clase. Y también que los Ministros están deseosos de contribuir al logro de estos objetivos mediante la celebración de acuerdos encaminados a obtener, sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos al comercio, así como la eliminación del trato discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales,

Una salvedad relativa al principio de apertura y no distorsión del comercio consiste en que los Miembros de la OMC solo están obligados a aplicar esa apertura en la medida en que asuman compromisos vinculantes al efecto. Por ejemplo, en cierta ocasión, una agencia del Gobierno Federal de los Estados Unidos manifestó al órgano legislativo de un estado que adoptar una preferencia relativa a la compra de productos locales “sería contrario al espíritu del Acuerdo sobre Contratación Pública”. Aunque inspirada en un espíritu de mayor apertura, la creación de la OMC es un resultado jurídico y práctico logrado únicamente mediante la celebración de negociaciones y la asunción de compromisos vinculantes, no mediante la invocación de espíritus. Cuando no ha asumido compromisos, el Miembro debe actuar con arreglo a las decisiones que adopte en su propio interés. En el caso mencionado, habría que juzgar básicamente si una preferencia relativa a la compra de productos locales tendría interés económico para esa jurisdicción. 

Equilibrio

A los ojos de cualquier Miembro de la OMC, el equilibrio del sistema de comercio mundial se logra de diferentes formas:  

• mediante la apreciación por el Miembro de los costos y beneficios que conllevan los derechos de que disfruta y las obligaciones que ha contraído;
• mediante su valoración de la forma en que sus costos y beneficios son o no equiparables a los de otros Miembros; y
• mediante el concepto que tiene un Miembro de su libertad de acción en comparación con la libertad de acción de los demás y, concretamente, mediante su percepción de si tiene o no suficiente libertad de acción para moderar sus compromisos de liberalización del comercio (apertura) con medidas diseñadas para hacer frente a los posibles perjuicios resultantes.

Hasta la fecha, 164 países que son actualmente Miembros de la OMC y 23 países que desean adherirse a la Organización han considerado que el equilibrio positivo es más que suficiente para seguir perteneciendo a la OMC, en el caso de los primeros, y para adherirse a ella, en el caso de los segundos. Pero hay algunas tensiones evidentes. Los distintos Miembros no siempre están convencidos de que el equilibrio es perfecto en relación con uno o varios de los criterios que acabo de mencionar. 

A veces, el impacto de las obligaciones parecerá más fácilmente cuantificable que el de los beneficios obtenidos. En ciertos casos, algunos Miembros consideran que las obligaciones asumidas por otros Miembros no son equivalentes a las asumidas por ellos⁽⁴⁾. A veces, quienes desean mayor flexibilidad para restringir el comercio consideran insuficiente la libertad de acción actual o futura de un Miembro (lo que algunos llaman “margen de actuación”) para moderar la liberalización del comercio (apertura). 

La época actual está marcada por la publicación en 2013 del libro “Capital”, de Thomas Pikkety, en el que se ofrece una perspectiva renovada sobre la desigualdad de los ingresos. El libro fue un éxito de ventas que coincidió con el auge del populismo en todo el mundo. Paralelamente a ese movimiento, hay una corriente de opinión minoritaria entre los economistas según la cual seguir las tesis formuladas por David Riccardo y aplicadas por Cordell Hull no es siempre la mejor política nacional⁽⁵⁾. El último número de “Foreign Affairs” contiene un importante artículo del Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales en el que se preconiza la aplicación por los Estados Unidos de una política comercial basada en el empleo. Por consiguiente, las ideas expresadas y la creciente insatisfacción que se aprecia en una parte sustancial de la opinión pública ponen a prueba el orden internacional liberal establecido tras la segunda guerra mundial. 

Cada vez es más necesario un ejercicio de análisis de los Acuerdos de la OMC y de la forma en que se han aplicado desde el punto de vista de los objetivos de empleo e ingresos reales. Según el preámbulo del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización, la OMC se fundó con los objetivos de

elevar los niveles de vida, lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva  … .

El aumento del PIB mundial, al que ha contribuido de manera importante el comercio, ha supuesto que, como promedio, todos se hallen en una mejor situación. En general, cuando sube la marea suben todos los barcos. La contribución del sistema de comercio al crecimiento de la economía mundial y al número cada vez mayor de cientos de millones de personas que han abandonado la situación de pobreza merece un elogio sin reservas. Dicho lo cual, lo que algunos sostienen es que debe prestarse más atención a la relación del sistema multilateral de comercio con el empleo, ya que las cifras y la naturaleza del empleo son un determinante sustancial de la desigualdad de ingresos. Se trata de una cuestión política, no solo de un planteamiento macroeconómico. El acierto en la respuesta puede afectar al grado de apoyo que reciban la OMC y el sistema multilateral de comercio.

Para empezar, debe reconocerse que la política comercial no es el único ni el mejor medio para reducir la desigualdad de ingresos o la inseguridad económica. La distribución de los ingresos y la seguridad en el empleo son en gran medida, por no decir en su totalidad, asuntos nacionales. Por ejemplo, durante la pandemia, en varios países, la ayuda financiera de emergencia a las empresas se ha supeditado al mantenimiento de los puestos de trabajo en las empresas receptoras. Sin embargo, la política comercial puede contribuir a atenuar los efectos del avance, a la larga inevitable, hacia una mayor globalización.

Las fuerzas económicas y los constantes avances tecnológicos determinan la dirección de los cambios. La globalización puede experimentar una pausa, o incluso un retroceso, pero continuará. El 7 de septiembre de 1424, el Emperador Hongxi puso fin los viajes de exploración de Zheng He, el gran almirante de China, pero seis siglos más tarde China figura entre los principales países comerciantes. A la larga, las fuerzas económicas acaban triunfando. No fueron los llamados “barcos negros” extranjeros con los que Occidente puso fin al aislamiento del Japón los que determinaron que Deng Xiaoping iniciara la apertura de la economía China en 1978. Fue una decisión nacional. En la época actual, dada la facilidad de las comunicaciones, los viajes y la circulación de mercancías y servicios a nivel mundial, pueden bastar algunos meses para recuperar la tendencia hacia una globalización en constante expansión. Ninguna reducción sustancial del comercio internacional resultará sostenible. Las leyes de la economía por las que se rige la gestión de cada empresa, sea una gran corporación multinacional o un único empresario, conducen a ese resultado.

Las leyes y prácticas nacionales que conozco ofrecen diversos medios para hacer frente a contracciones acusadas de la actividad económica. Sin la legislación sobre quiebras de los Estados Unidos, muchas pequeñas empresas, y algunas grandes, no sobrevivirían a los efectos económicos de la pandemia. Cuando los inversores tratan de ajustarse a las noticias diarias para hacer frente a la extrema volatilidad de los mercados causada por enormes descensos de la actividad, la Bolsa de Nueva York utiliza los “cortafuegos” (circuits breakers) o suspensiones temporales de la cotización.

Los cortafuegos de la OMC adoptan con frecuencia la forma de medidas comerciales correctivas, es decir, medidas de salvaguardia e instrumentos para compensar los efectos de las subvenciones y del dumping. Aquí es preciso establecer otro equilibrio. La salud del comercio mundial no puede depender del uso excesivo de medidas comerciales correctivas. Además, la experiencia muestra que unas normas de la OMC suficientemente eficaces y la apertura de las fronteras pueden hacer menos probable que las medidas antidumping o de compensación de subvenciones se consideren necesarias.

Cuando las disciplinas de la OMC son más débiles, por ejemplo en relación con las subvenciones nacionales, se producirán inevitablemente fricciones comerciales. La situación puede empeorar si los procesos consultivos de la OMC son deficitarios debido en parte a la insuficiente notificación de esas medidas. Las diferencias en las estructuras de los mercados y la apertura incompleta de las fronteras pueden también causar perjuicios para los que no hay remedios claramente establecidos en la OMC.

De acuerdo con la experiencia del último medio siglo, las medidas comerciales correctivas admitidas por la OMC se adoptan con frecuencia en relación con industrias manufactureras que hacen un uso intensivo de la mano de obra, tal vez el sector que suscita más descontento público. El alivio obtenido mediante medidas con efectos de distorsión del comercio, considerado desde el punto de vista de los exportadores, obstaculiza la entrada en los mercados y es impredecible. Desde el punto de vista de la rama de producción nacional, las medidas de alivio, cuando están disponibles, son episódicas y poco eficaces. Las medidas de ajuste interno no suelen ser suficientes y, con demasiada frecuencia, no se establecen conjuntamente con las medidas comerciales que restringen las importaciones. Cuando los mecanismos de respuesta son considerados ilegítimos por los exportadores e ineficaces por los importadores, el sistema de comercio presenta desequilibrios desde ambas perspectivas.

John H. Jackson, profesor de derecho y uno de los padres de la idea de la OMC, habló en cierta ocasión de la necesidad de mecanismos de convergencia entre países cuyas prácticas internas difieren.⁽⁶⁾ La falta de mecanismos de amortiguación adecuados puede dar lugar a un aumento de las presiones que, en último término, causan daños estructurales al sistema. Las máquinas de vapor tenían reguladores para aliviar la presión excesiva. En el caso de la OMC, o se buscan los medios para resolver las fricciones comerciales, o la presión excesiva acabará liberándose a través de medidas adoptadas fuera del marco de la Organización. 

Si la capacidad de los cortafuegos de la OMC es insuficiente para frenar un aumento brusco de la necesidad percibida de utilizarlos, aumentará el riesgo para el propio sistema.

Los riesgos sistémicos aumentan si hay ya un nivel de descontento debido a la percepción de un desequilibrio de derechos y obligaciones y se considera que otros obtienen más beneficios del sistema que el Miembro que hace la observación. La sostenibilidad del sistema depende de que la mayoría de los países lleguen a la conclusión de que, a pesar de esas comparaciones, los beneficios de pertenecer a la Organización son muy superiores a los costos.

Si la capacidad de los cortafuegos de la OMC es insuficiente para frenar un aumento brusco de la necesidad percibida de utilizarlos, aumentará el riesgo para el propio sistema.

Los riesgos sistémicos aumentan si hay ya un nivel de descontento debido a la percepción de un desequilibrio de derechos y obligaciones y se considera que otros obtienen más beneficios del sistema que el Miembro que hace la observación. La sostenibilidad del sistema depende de que la mayoría de los países lleguen a la conclusión de que, a pesar de esas comparaciones, los beneficios de pertenecer a la Organización son muy superiores a los costos.

No hay muchos motivos para la confianza excesiva. Se necesitan mejoras para reforzar el apoyo al sistema de comercio. Ese apoyo ha perdido fuerza en algunos sectores importantes. Es probable que cada Gobierno Miembro de la OMC haya suscrito, como mínimo, un contrato social implícito con su población para dar respuesta a la búsqueda de empleo. No sería demasiado sorprendente descubrir la existencia de un compromiso colectivo similar — un contrato social entre los Miembros — en la Organización Mundial del Comercio. Ese contrato abarcaría tanto el objetivo de empleo mencionado en el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC como el desarrollo económico. Al crear la OMC, las partes reconocieron la necesidad de realizar esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico.

El empleo y el desarrollo son temas que se usarán cada vez más para definir el equilibrio en el sistema multilateral de comercio.

Confianza

El sistema multilateral de comercio depende casi en su totalidad de que los Miembros cumplan voluntariamente sus compromisos. Es cierto que la estructura de la OMC ofrece reparación mediante la solución de diferencias, pero el comercio internacional se paralizaría en gran parte si las medidas con efectos de restricción del comercio e incompatibles con las normas se aplicaran regularmente y solo pudieran suprimirse a largo plazo tras largos litigios, después de haber sido declaradas incompatibles mediante un informe de un grupo especial de solución de diferencias, seguido de una constatación en apelación, seguida a su vez de la posterior adopción por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, a la que seguiría una resolución de un grupo especial sobre el cumplimiento, que iría seguida de una amenaza o una medida real de retorsión.

No se celebrarían negociaciones para otorgar un mayor acceso a los mercados mediante la liberalización del comercio o la formulación de normas si hubiera escasas expectativas de cumplimiento del acuerdo resultante por sus signatarios.

Por suerte, los Miembros de la OMC toman en serio y cumplen la mayoría de las obligaciones. De no ser así, el sistema no funcionaría.

Si la cobertura de los acuerdos es incompleta, la situación es distinta. En ese caso hay libertad de acción. También puede ocurrir que las normas no sean suficientemente exhaustivas para cubrir cada eventualidad. Aunque haya motivos para esperar que el comercio se mantendrá libre de restricciones, no hay garantía de que eso ocurra. Por ejemplo, en el reciente caso de imposición de controles de exportación debido a las preocupaciones por la escasez de aparatos médicos, o de compras preventivas o inversiones anticipadas en empresas que producen suministros médicos, existe el peligro de que el comercio, así como las relaciones de amistad entre los Miembros, vayan a la deriva en un océano de discrecionalidad. La confianza se resentirá. En la medida en que exista, esa confianza se basará en la esperanza de cooperación internacional, no en la existencia de normas claras.

Para la OMC, la confianza es un producto perecedero. Si los Miembros ponen a prueba con demasiada frecuencia los límites externos de las normas vigentes o traspasan esos límites, la confianza se deteriora y el sistema multilateral de comercio pierde fiabilidad.

---

Los Miembros de la OMC pueden avanzar en la mejora de la Organización para contribuir a crear un mundo más próspero basado en los valores que son inherentes al sistema, definir los actuales problemas con claridad y trabajar juntos de modo pragmático en la búsqueda de soluciones. Definir los principios rectores permitirá determinar la forma de mejorar el sistema multilateral de comercio. Las diversas iniciativas emprendidas como resultado de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires de 2017, por ejemplo en materia de comercio electrónico, y también las iniciativas presentadas por varios Miembros de la OMC en respuesta a la actual pandemia constituyen posibles formas de avanzar. 

Notas:

1. Intervención ante la Asociación de Comercio Internacional de Corea del 27 de mayo de 2020 https://www.wto.org/spanish/news_s/news20_s/ddgaw_27may20_s.htm volver al texto
2. Se trata de un objetivo implícito. ¿Tal vez haya que expresarlo como “Tenéis que cooperar” para convertirlo en un principio? Sin espíritu de cooperación y funcionamiento por consenso, la Organización se anquilosaría. volver al texto
3. Esos son los principios iniciales formulados al crearse el sistema multilateral de comercio en el decenio de 1940 y solo recientemente reactivados mediante los procesos de adhesiones. La idea del comercio como agente para promover la paz y la estabilidad la expuse en mi alocución del 16 de junio de 2020, https://www.wto.org/spanish/news_s/news20_s/ddgaw_16jun20_s.htm , y en intervenciones anteriores.   volver al texto
4. Los Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII, es decir, después de la creación de la OMC, suelen señalar que sus obligaciones son más amplias que las asumidas por los Miembros iniciales. Esto se debe a que la adhesión a la OMC requiere negociaciones con los actuales Miembros, cuyos intereses comerciales se han ampliado a nuevos ámbitos desde que la Organización se creó en 1995. volver al texto
5. Por ejemplo, Dani Rodrik y Joe Stiglitz. Véase: https://drodrik.scholar.harvard.edu. volver al texto
6. https://books.google.ch/books volver al texto