La COVID-19 y el futuro del comercio mundial
Alan Wm. Wolff, Director General Adjunto de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
Debate virtual

La pandemia supone un reto sin precedentes en nuestra época, no solo para la salud mundial, sino también para la economía mundial.

Los Gobiernos nacionales, bajo presión en busca de respuestas, han promulgado al mismo tiempo restricciones comerciales y medidas de liberalización de las importaciones de suministros médicos.

Afortunadamente, las medidas liberalizadoras del comercio han superado cuantitativamente a las restrictivas.

La Secretaría de la OMC ha recibido notificaciones de las medidas aplicadas por sus Miembros y publicado información en su sitio web. De esta forma se promueve una transparencia esencial para la planificación tanto de los responsables políticos nacionales como de las empresas.

En su publicación “Previsiones sobre el comercio”, la OMC alerta a los Miembros de los efectos sobre la pandemia y les informa de las respuestas que se le han dado. Debido a los efectos directos de la pandemia, que ha motivado una contracción tanto de la oferta como de la demanda, y en mucha menor medida de las medidas comerciales, la OMC ha vaticinado que este año se producirá una disminución del comercio de entre el 13% y el 32%.

Diversas iniciativas comerciales encabezadas por Singapur, Nueva Zelandia, el Canadá y Suiza, que se han dado a conocer a los 164 Miembros de la OMC y se han granjeado nuevos adeptos, han tratado de preservar la apertura del comercio durante la pandemia.

La estructura cambiante del comercio mundial, incluida la de las cadenas de suministro mundiales, se configurará principalmente en función de la idea que se hagan las empresas de las futuras condiciones económicas. Se producirá una internalización limitada en la medida en que haya políticas públicas para sustentar esta resaca con respecto a la era de la mundialización. Pero los presupuestos públicos ya se habrán agotado debido a las medidas fiscales adoptadas para luchar contra la pandemia. Los fondos disponibles para apoyar la internalización probablemente deban ceñirse a esfuerzos muy concretos, quizá centrados en los suministros médicos. E incluso en ese caso, es posible que se prefiera recurrir a las reservas públicas (preferentemente, de origen nacional) al apoyo industrial directo. Los productos afectados y la duración de la ayuda podrían ser limitados. El proceso de internalización probablemente también se verá afectado por las medidas fiscales concebidas para volver a sanear las finanzas públicas.

Es probable asimismo que en las cadenas de suministro se produzca cierto grado de diversificación de los proveedores extranjeros, aunque eso también dependerá de las limitaciones en materia de viabilidad económica. Las empresas pueden planificar imprevistos, pero en último término tienen que preservar sus ingresos y beneficios.

La cadena de suministro “justo a tiempo” más pequeña quizá se haya caracterizado por un grado de eficiencia que ya no podrá volver a permitirse. Aumentará el volumen de las reservas, sí, pero con sujeción a las limitaciones anejas a la economía empresarial.

Al margen de la ayuda a la producción y la constitución de existencias de suministros médicos y vacunas, las fuerzas de la tecnología y del mercado serán factores mucho más poderosos para determinar las pautas comerciales que las políticas públicas, e incluso que la aplicación de los acuerdos comerciales regionales. En los casos de urgencia extrema, ni siquiera las uniones aduaneras han podido impedir que algunos de sus miembros adoptaran medidas que no se compadecían con el ideal del mercado único.

Los acuerdos comerciales regionales pueden servir para explorar vías que permitan avanzar en el proceso normativo cuando sea más difícil progresar a escala mundial. Además, la integración regional puede ser productiva y debería promoverse. Sin embargo, desde el punto de vista de los flujos comerciales totales, los acuerdos submultilaterales no son determinantes. Con todo, las empresas tienen que atender los mercados donde están ubicadas y seguirán necesitando llegar más allá de las regiones en las que se encuentran.

En calidad de funcionario de la OMC, mi primera preocupación es el grado de preparación del sistema multilateral de comercio para los retos a los que se enfrenta y enfrentará. La Organización Mundial del Comercio considera que estos son de tres tipos:

• primero, abordar los aspectos comerciales de la pandemia;
• segundo, discernir qué medidas comerciales pueden contribuir a la recuperación económica; y
• tercero, planificar reformas sistémicas. 

Parte I. Respuesta a la COVID-19. 

Los epidemiólogos predicen que es probable que haya una segunda oleada de coronavirus. Cabe la posibilidad de que se impongan nuevas restricciones nacionales a la disponibilidad de vacunas y medicamentos fuera de su país de invención y/o producción. Los valores del sistema multilateral de comercio serán más necesarios que nunca para minimizar las perturbaciones de los instrumentos precisos para afrontar los futuros retos sanitarios y económicos.

La acción colectiva es ahora esencial.

Entre las sugerencias formuladas figuran las de que los Miembros de la OMC:

• Tomen las diferentes iniciativas encabezadas por el Canadá, Singapur, Nueva Zelandia y Suiza como punto de partida para dar una orientación coherente a la formulación de las políticas comerciales nacionales
• Convengan, al igual que en el Acuerdo sobre la Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, en examinar el efecto de la aplicación de restricciones a la exportación en los demás países, en presentar avisos previos y en celebrar negociaciones oportunamente.
• Estudien la posibilidad de incluir en las restricciones que en su caso adopten cláusulas de rescisión y de prever el desmantelamiento de las actuales restricciones del comercio.
• Impartan orientaciones acordadas a nivel multilateral para el intercambio de los suministros médicos que escaseen, incluidas las vacunas.
• Estudien la posibilidad de establecer un grupo de trabajo de emergencia en el que estén representados los Miembros u otros mecanismos para formular las posibles opciones, a fin de que las examinen los Miembros.

Parte II. Medidas de ayuda a la recuperación. 

Los Miembros de la OMC podrían plantearse la posibilidad de tener en cuenta sugerencias como la siguiente:

• Acordar medidas de liberalización del comercio que contribuyan a la recuperación, como reducciones arancelarias.

Además, la Secretaría de la OMC podría intensificar su coordinación con las instituciones financieras internacionales y los agentes del sector privado para restablecer la financiación del comercio.

Parte III. Reforma sistémica

Ante el actual repunte de las críticas a las deficiencias de las respuestas colectivas a la pandemia, la OMC está siendo objeto de una mayor fiscalización.

Es probable que, si los Miembros de la OMC se unieran para afrontar los retos que plantea el coronavirus en el comercio y la recuperación económica perentoriamente necesaria, se desvanecieran la mayoría de las críticas del público a la OMC. Pero antes de la pandemia ya había problemas y, a falta de reformas, estos volverán a aflorar cuando haya pasado la pandemia y se hayan subsanado sus secuelas.

Antes de poder reformar el sistema multilateral de comercio hay que comprender qué valores promociona su diseño.

Un examen detenido de esta cuestión serviría para tres fines:

1. conocer el valor del sistema actual,
2. determinar si los valores del sistema actual gozan del apoyo de todos los Miembros; y
3. examinar hasta qué punto sigue siendo la OMC lo suficientemente pertinente tal como es o si requiere cambios sustanciales.

Mi lista de los valores subyacentes de la OMC contiene 16 elementos, entre ellos varios principios básicos.

Los dos primeros, que hoy no son obvios para todos, son el fomento de la paz y la estabilidad. Esa fue la principal preocupación de los fundadores del sistema multilateral de comercio en 1948 y es el objetivo central actual de los Miembros en proceso de adhesión frágiles y afectados por conflictos.

Otros valores, como la no discriminación, la transparencia, la reciprocidad, la cooperación internacional y el imperio de la ley, son más obvios.

También los hay más sutiles, menos obvios, que solo se deducen tras reflexión, como el bienestar, la igualdad, la soberanía, la universalidad, el desarrollo, las fuerzas del mercado, la convergencia y la moralidad.

Un elemento añadido más recientemente a esta lista es la sostenibilidad.

Hace tiempo que está pendiente un debate serio sobre la reforma de la OMC, y la pandemia ha acentuado su carácter urgente.

La COVID-19 y los valores del sistema mundial de comercio

La seriedad con la que se emprendan los esfuerzos de reforma será fundamental para determinar si la OMC vuelve a asumir el protagonismo histórico a la hora de administrar a escala mundial las relaciones comerciales internacionales en los años venideros.⁽¹⁾

El impacto de la COVID-19 en la salud de la población y en la economía mundiales ha sido profundo. Funcionalmente, equivale al lanzamiento de una bomba de neutrones, que afecta a los seres humanos, pero no a los animales ni a los materiales. Como resultado de la pandemia, las fábricas han quedado ociosas y los restaurantes están vacíos, y un número incontable de vidas han dejado de ser productivas. Y todavía no nos hemos recuperado por completo. No estamos ante la primera pandemia y puede predecirse con casi total seguridad que no será la última.

Es muy probable que el mundo que salga de esta pandemia sea muy distinto que el que lo precedió. Es la opinión expresada por Martin Wolf, del Financial Times, en un brillante podcast de cinco minutos publicado el 13 de mayo de 2020. Resulta difícil rebatir sus conclusiones. Las cadenas de suministro mundiales serán repensadas. La economía digital estará más presente en todas las situaciones en que se pueda aplicar, en particular para trabajar a distancia y no en lugares centralizados. La creación de empleo podría estar estancada durante mucho tiempo. Las finanzas mundiales pasarán de los superávits a los déficits.

En este contexto de desafíos sin precedentes surgen preguntas graves acerca del valor de la Organización Mundial del Comercio hoy y en el futuro. El Embajador ante la OMC de la mayor nación exportadora del mundo declaró el 12 de mayo, en una entrevista con un avezado ex negociador comercial de los Estados Unidos, que la OMC no había dado una respuesta adecuada a la crisis de la COVID-19, aludiendo sin duda al hecho de que, apremiados por la situación, los Estados-naciones han dado mayoritariamente a la crisis una respuesta individual, no colectiva, en muchos casos sin tener en cuenta los efectos de su conducta en los demás. El Embajador achacó el “bajo rendimiento” de la OMC a la falta de liderazgo y la pérdida de confianza.

La pregunta insoslayable es si la OMC está preparada para desempeñar sus funciones ahora mismo, en medio de esta crisis, y en los años venideros. La crisis hace todavía más acuciante la necesidad de examinar los principios y valores subyacentes de la OMC y evaluar hasta qué punto sigue siendo lo suficientemente pertinente tal como es o si requiere cambios. Esta última pregunta recibió una respuesta mucho antes de ser formulada, ya que los líderes del G-20 pidieron una reforma de la Organización mucho antes de que nadie pudiera sospechar que había una pandemia en ciernes.

La institución ha estado y está sometida a tensiones obvias, debido al auge del populismo, a las guerras comerciales y a su incapacidad de demostrar que el mayor foro de negociación comercial del mundo todavía puede alcanzar resultados negociados, así como de preservar su tan alabado mecanismo de solución de diferencias.

Es urgente y necesario pasar de inmediato a la acción, a fin de poner tasa a los perjuicios que pueden causar las restricciones comerciales adoptadas en respuesta a la actual crisis mundial de la salud y la economía y para contribuir a la imprescindible recuperación económica posterior. Es también momento de plantearse el futuro del sistema multilateral de comercio. Hay que proceder a una nueva evaluación del sistema, pese al gran éxito que han cosechado la mayor parte de las medidas que se han adoptado en su marco a lo largo de toda su historia, de más de 70 años de duración. La prueba más elocuente de sus buenos resultados del pasado es el hecho de que la economía mundial haya crecido exponencialmente y de que gran parte de la pobreza mundial (aunque no toda) haya sido erradicada. El comercio mundial ha contribuido en gran medida a la consecución de este resultado de importancia vital. Dicho esto, estos antecedentes tan positivos han dejado de ser suficientes. Dormirse en los laureles en esta coyuntura conduciría inevitablemente al declive.⁽²⁾

Todos los Miembros de la OMC profesan un compromiso absoluto con el multilateralismo y, por ende, con la preservación del sistema multilateral de comercio. Aunque el grado de adhesión difiere, es necesario cuando menos valorar y determinar el alcance del consenso acerca de los preceptos fundamentales que sustentan a la Organización como primer paso para comprender en qué podría y debería consistir una “OMC 2.0”. La Organización sería un cascarón vacío si solo constituyera un ágora, un espacio abierto despojado de principios en el cual pudieran negociarse acuerdos cuando hubiera consenso. 

Este ejercicio no debería excluir la introducción de mejoras graduales en el sistema de comercio. Pero progresar en este terreno no debería hacer que el ejercicio se prolongara indebidamente. Diseñar un constructo ideal que agrupe a las naciones resulta de momento una aspiración inalcanzable. Es necesario dar muestra de pragmatismo. Los debates exclusivamente filosóficos tienden a ser muy prolongados y a no arrojar resultados inmediatos. La Iglesia Cristiana primitiva celebró consejos que abarcaron siglos, de 325 d.C. a 787 d.C., y en los que solo se pudo llegar a consensos condenando o anatematizando a quienes caían en lo que se consideraba un pensamiento excesivamente experimental⁽³⁾. Los plazos modernos son infinitamente más cortos, ya que los retos actuales requieren respuestas a corto plazo y, a ser posible, más inclusivas.     

Pese a la dilatada historia de los intentos de administrar las relaciones comerciales entre naciones, en ninguna fuente se enumeran claramente los principios que dan forma al sistema multilateral de comercio. Tampoco hay valores constitucionales que promuevan el crecimiento orgánico. Los añadidos no pueden ser más que añadidos e irse acumulando con el paso del tiempo gracias al consenso entre todos los Miembros. La posibilidad de expandirse en base a interpretaciones jurisdiccionales es limitada.

El documento que dio nacimiento al sistema multilateral de comercio era un contrato, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Fue útil durante casi medio siglo como un acuerdo ad hoc necesario, ante el fracaso de la creación de la Organización Internacional de Comercio (OIT). El contrato del GATT no contiene ninguna de las añagazas propias de un documento fundacional. No es una constitución. No contiene un preámbulo en el que se establezcan preceptos, ni siquiera una declaración de objetivos. El Acuerdo de Marrakech por el que se crea la Organización Mundial del Comercio (OMC) no estipula objetivos.⁽⁴⁾ Normalmente no lo citan los Miembros en relación con la amplia gama de metas que se ha fijado la OMC, sino de manera selectiva, para promover causas concretas. Además de examinar estos documentos fundacionales, de la práctica se pueden deducir varios principios. Aunque siguen sin enunciarse explícitamente, son muy reales. 

A continuación trataré de discernir y determinar los principios y valores que rigen o deberían regir el sistema multilateral de comercio y la Organización Mundial del Comercio en la que se ha plasmado.

Paz

En su nivel más básico, el sistema, como la Unión Europea (que nació con el nombre de Comunidades Europeas y Comunidad Económica Europea), fue fundado para promover la paz. En la situación actual puede parecer desplazado hablar de paz. En el mejor de los casos sería un anacronismo de remoto interés histórico, algo que debería ser objeto de investigación universitaria. ¿Qué relevancia tiene actualmente?

La búsqueda de la paz tiene fuertes raíces filosóficas.

La idea de la paz perpetua fue expresada por primera vez en el siglo XVIII, cuando Charles-Irénée Castel de Saint-Pierre publicó su ensayo “Proyecto de paz perpetua” mientras trabajaba como negociador del Tratado de Utrecht. Sin embargo, la idea no se popularizó hasta finales del siglo XVIII. La expresión “paz perpetua” fue reconocida cuando el filósofo alemán Immanuel Kant publicó su ensayo “Hacia la paz perpetua: Un diseño filosófico”. ⁽⁵⁾

En ese ensayo, Kant afirma lo siguiente:

“Tiene que existir una federación de tipo especial a la que se puede llamar la federación de la paz (foedus pacificum), que se distinguiría del pacto de paz (pactum pacis) en que este buscaría acabar con una guerra, mientras que aquella buscaría terminar con todas las guerras para siempre. [...] Esta asociación federativa [...] no persigue la adquisición de poder alguno para el Estado, sino simplemente mantener y garantizar la libertad de un Estado para sí mismo y, simultáneamente, la de otros Estados federados, sin que estos deban por esta razón (como los hombres en estado de naturaleza) someterse a leyes públicas y a su coacción”.

 

Kant estaba expresando una razón de ser básica de la humanidad, la de crear un estado de paz perpetua. Para contribuir a la consecución de este fin se construyó el orden liberal internacional, asentado en cuatro pilares: el sistema multilateral de comercio (la OIT y el GATT, y su sucesora, la OMC), las Naciones Unidas, el FMI y el Banco Mundial. La finalidad de todas estas instituciones era ayudar a crear un mundo mejor después de dos guerras mundiales. Todas formaban parte de un esfuerzo de apuntalar la esperanza de alcanzar la paz perpetua. En este contexto, la OMC y el GATT no son meros contratos, sino un constructo deliberado para plasmar una aspiración humana mucho más básica.

Dicho esto, los Miembros de la OMC no han citado a Immanuel Kant en sus últimas intervenciones. La idea de promover la paz parece muy alejada en muchos sentidos de los temas que ocupan cada día las mentes de los diplomáticos comerciales que representan a los Miembros en los pasillos y las salas de conferencia de la OMC en Ginebra. Con todo, el mantenimiento de la paz sí estaba muy presente en las mentes de los fundadores del sistema multilateral de comercio, como atestigua el primer párrafo de la Carta de La Habana⁽⁶⁾para una Organización Internacional de Comercio, la precursora intelectual de la OMC, donde se afirma lo siguiente:

“RECONOCIENDO que las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad y de bienestar que son necesarias para mantener relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones . . .

. . . establecen por la presente la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE COMERCIO por medio de la cual cooperarán, como Miembros de ella, para lograr el propósito y los objetivos enunciados en el presente Artículo”.

En anteriores observaciones he esbozado una breve historia del papel de la paz en los acuerdos comerciales que propiciaron la creación del sistema multilateral de comercio y la desaparición del término “paz” del vocabulario de la OMC, hasta su rescate por parte de los países afectados por conflictos en proceso de adhesión a la OMC. Estas economías frágiles son inesperadamente numerosas. Entre ellas figuran el Afganistán y Liberia, que se adhirieron hace cinco años, y ahora Etiopía, Somalia, el Sudán, Sudán del Sur, Timor-Leste y el Iraq, entre otras. Para estos países y los que tratan de ayudarles a adherirse a la OMC, la promoción de la paz es un principio muy real y una causa que abrazan como uno de los motivos fundamentales para ser o pasar a ser un Miembro de la Organización. Su esperanza de paz halla un eco lejano en lo que el Presidente de los Estados Unidos Abraham Lincoln llamó “acordes místicos de la memoria”⁽⁷⁾, en este caso un principio fundacional de la lucha por la paz del sistema multilateral de comercio. Para estas economías frágiles, reforzar el vínculo entre la expansión de su comercio mediante la integración en la economía mundial con su propio crecimiento económico, con una mayor estabilidad y, por consiguiente, con mayores posibilidades de mantener la paz, no es una noción teórica pintoresca, sino una medida pragmática esencial para su supervivencia como naciones.

El crecimiento económico logrado a través del comercio no garantiza la consecución de la paz. No lo hace en el caso de las naciones que participaron en la Primera Guerra Mundial, todas las cuales habían trabado estrechas relaciones comerciales mutuas antes de lanzarse a uno de los conflictos más sangrientos en la historia de la humanidad. No obstante, el comercio contribuye a elevar las posibilidades de alcanzar la paz y mantenerla. No hay paz cuando cunde la incertidumbre total en las relaciones comerciales. Además, a lo largo de la historia la prohibición del comercio ha sido un arma de guerra. En su manifestación actual, dicha actitud puede revestir la forma de la imposición de restricciones a la exportación o del lanzamiento de ataques cibernéticos que perturben la economía y las actividades comerciales de los demás países. No se puede decir que la OMC haya adoptado un número excesivo de normas con respecto a esas medidas.

Estabilidad (certidumbre)

La tierra era caos y confusión;

y oscuridad por encima del abismo⁽⁸⁾

Durante miles de años, el homo sapiens no inventó aparentemente nada, y no por razones fisiológicas claras ni porque el tamaño del cerebro humano le impusiera límites, al menos de acuerdo con los conocimientos actuales de los antropólogos. Una respuesta a esta paradoja podría ser que la inventividad requiere un entorno mínimamente estable.

Lo mismo ocurre con la actividad empresarial. Es un axioma que las empresas requieren cierto grado de certidumbre y previsibilidad para hacer planes y asumir riesgos. La estabilidad del mundo figura además en la primera línea de la Carta de la OIT citada supra:

“RECONOCIENDO que las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad ...”

La totalidad de las normas del GATT y la OMC, incluidos los correspondientes procedimientos, están concebidas para imponer determinado grado de orden a las actividades comerciales mundiales. Los aranceles no deben superar los niveles determinados contractualmente, salvo en determinadas circunstancias limitadas y normalmente temporales. Esta obligación figura en uno de los compromisos axiales del GATT y está recogido en su artículo II. Además, con arreglo a las disciplinas de la OMC, los proyectos de normas deben notificarse para que los demás Miembros formulen observaciones al respecto. La transparencia es un requisito que se impone en las dos docenas de Acuerdos que conforman el conjunto de normas de la OMC. El diseño global de todo el espectro de las normas y procedimientos de la OMC responde a la voluntad de dar mayor certidumbre al comercio mundial y crear un grado de estabilidad que permita realizar intercambios comerciales y que los empresarios hagan planes.

Ninguno de estos elementos es perfecto. Lo que tenemos hoy es resultado de un esfuerzo común de más de siete decenios de duración para imponer el orden. El resultado de este proceso, la OMC, es una institución que establece las condiciones que rigen casi la totalidad del comercio mundial. A pesar de las deficiencias de cobertura y observancia que se han detectado, se trata de un logro notable, que ha dado mayor armonía a los Gobiernos y las poblaciones del planeta.

El imperio de la ley

Sin imperio de la ley no puede haber estabilidad. En su ausencia imperan la anarquía o el despotismo. No tiene demasiado sentido cerrar acuerdos internacionales si no se van a cumplir. En la historia hay muchos ejemplos de tratados incumplidos. Eso no significa que los acuerdos internacionales carezcan de utilidad. Mejoran las condiciones en que tiene lugar el comercio internacional.

En primera instancia, la OMC no funciona sobre la base de la solución de diferencias, que casi siempre suele ser larga, gravosa y costosa. Funciona sobre la base de la autocontención. La máxima jurídica pacta sunt servanda, “los acuerdos deben cumplirse”, se aplica mayoritariamente, desde la época del experto neerlandés en derecho Hugo Grotius (siglo XVII) hasta el día de hoy. La idea de que, cuando un país da su palabra, puede confiarse en él, ha ayudado a la consecución de los objetivos del internacionalismo liberal tras la segunda guerra mundial.

La confianza debe crearse con el paso del tiempo, gracias a una conducta que induzca a los demás a confiar en que determinado país cumplirá sus promesas sobre su futuro comportamiento. En las negociaciones para la limitación de las armas nucleares, esta conducta consiste en “medidas de creación de confianza”. Es un ejemplo que ilustra la posibilidad de crear la suficiente confianza entre potencias nucleares enemigas para que puedan llegar a un terreno de entendimiento común que evite que se destruyan mutuamente y que destruyan el planeta. El hecho de que los Miembros de la OMC suelan cumplir sus obligaciones es el elemento central de la confianza, el factor básico que permite el éxito de sistemas de relaciones internacionales que no dependen de la coacción. Todos los sistemas sociales se basan en la confianza. La alternativa es el caos.

Bienestar

Volvamos a las palabras inaugurales de la Carta de La Habana de la OIT:

“RECONOCIENDO que las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad y de bienestar”

La estabilidad no produce por sí sola bienestar. La estabilidad puede promover tanto el estancamiento como el crecimiento económico. Es un requisito previo, no una garantía de mejora de la situación económica de las naciones comerciantes y de sus poblaciones. El comercio tampoco es una garantía de crecimiento económico. Es un factor multiplicador, un acelerador de posibilidades. Como teorizó Adam Smith y desarrolló David Riccardo, la especialización en la economía y luego a escala internacional permite elevar el nivel medio de ingresos. El comercio no incide en la distribución de beneficios, pero su presencia genera muchos más beneficios económicos que repartir que su ausencia. Los principales factores determinantes de las corrientes comerciales son las fuerzas macroeconómicas, pero los intercambios comerciales liberalizados que tienen lugar en el contexto de normas acordadas tienen un efecto positivo, mientras que las restricciones comerciales tienen un efecto negativo.

Es indiscutible que desde el período posterior a la segunda guerra mundial el comercio ha generado grandes beneficios. Como se ha dicho, el volumen del comercio es exponencialmente superior al de 1947 y al de 1950, cuando se fundó la OMC, al igual que el nivel de los ingresos nacionales y mundiales. Además, se ha producido una reducción abrupta de los niveles de pobreza mundial.

El bienestar es algo más que la eficiencia económica. La carta de la OMC (Acuerdo de Marrakech) se fija los siguientes objetivos:

“la consecución del pleno empleo y de un nivel elevado, cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva [...] y [e]l acrecentamiento de la producción y de los intercambios de productos”

Debe tener amplios beneficios en la sociedad. El mosaico que hay en la pared de la entrada principal del Centro William Rappard, sede de la OMC, es una herencia de la Organización Internacional del Trabajo. Recuerda a los visitantes que se detienen a leerlo que una de las aspiraciones de la casa debe ser la de promover la “justicia social”:

“Visto que [...] la paz universal [...] no puede ser fundada sino sobre la base de la justicia social ...”.

El mosaico también reproduce las siguientes palabras:

“la protección de los trabajadores contra las enfermedades generales o profesionales y los accidentes resultantes del trabajo”.

El significado ordinario de la palabra “bienestar” debe interpretarse además en el sentido de que incluye la salud. Al margen de la seguridad nacional, que es competencia de las Naciones Unidas y los Estados-naciones, el bienestar depende tanto de las circunstancias tanto sanitarias como económicas imperantes en el mundo. La dura enseñanza que cabe extraer de la pandemia es que una crisis mundial de la salud provoca indefectiblemente una crisis económica mundial, y ambas afectan inevitablemente a la política comercial. La manera de reaccionar de cada país tiene mucha importancia.

Un hecho fundamental que permite medir el valor de la OMC y del sistema multilateral de comercio que aquella consagra es su mayor o menor contribución al bienestar de la población mundial. Aunque el carácter repentino de la aparición de la COVID-19 puede servir como excusa a los Miembros de la OMC de no haberle dado hasta la fecha una respuesta colectiva, esta excusa carecerá de validez cuando el coronavirus regrese en otoño en una segunda oleada, si se cumplen las predicciones. Y no habrá ninguna excusa para no estar preparados para futuras pandemias.

En un futuro relativamente próximo, las preocupaciones actuales acerca de las restricciones a la exportación se recordarán como hechos relativamente menores en comparación con la diferenciación que se pueda producir entre naciones según la disponibilidad de vacunas eficaces.

Igualdad

En la Carta del Atlántico⁽⁹⁾, el documento que publicaron Franklin Roosevelt y Winston Churchill para enunciar sus objetivos para el mundo que preveían tras la Segunda Guerra Mundial, indicaron lo siguiente:

“Se esforzarán, respetando totalmente sus obligaciones existentes, en extender a todos los Estados, pequeños o grandes, victoriosos o vencidos, la posibilidad de acceso a condiciones de igualdad al comercio y a las materias primas mundiales que son necesarias para su prosperidad económica”.

El ideal de la igualdad cuenta con un historial distinguido, aunque relativamente moderno. El primer principio fundacional de los Estados Unidos, consagrado en el más conocido de sus documentos originales, la Declaración de Independencia, es que “Todos los hombres son creados iguales”. Se trata de una afirmación que se ha repetido durante los siglos posteriores y por todo el mundo. Análogamente, la igualdad es un principio fundacional de Francia, adoptado por Maximilien Robespierre⁽¹⁰⁾, enunciado como uno de los tres objetivos centrales de la República Francesa: libertad, igualdad, fraternidad. Es un contundente mandato organizativo. 

La igualdad es un principio tácito de la OMC. Todos los Miembros de la OMC tienen el mismo derecho a hacer uso de la palabra, votar (si bien el funcionamiento por consenso ha eliminado las votaciones y, en su lugar, se otorga a cada Miembro el derecho implícito a sumarse o bloquear un consenso, o a abstenerse) y presentar propuestas. Todos los países, con independencia de su tamaño, tienen derecho a pedir ayuda a la Secretaría para las actividades que deseen realizar en la OMC. Además, el principio de igualdad transmite el concepto de inclusividad, que se suele citar como una de las características distintivas de la Organización.⁽¹¹⁾  

Naturalmente, la igualdad es un objetivo, no un resultado instantáneo. En una economía nacional y entre naciones existe poca igualdad. En la OMC, como en otros foros, los niveles de capacidad de los Miembros son distintos. En términos materiales, por ejemplo, algunas delegaciones no tienen representación ante la OMC pues no se pueden permitir mantener una misión permanente en Ginebra. Al mismo tiempo, muchos representantes nacionales desempeñan múltiples responsabilidades en Ginebra, no solo ante la OMC sino también ante otras organizaciones internacionales. Algunos incluso asumen la responsabilidad de representar a su país en Berna o en varias capitales. La capacidad limita el disfrute de la igualdad.

El correcto funcionamiento del principio de igualdad depende de si los Miembros de la OMC que tienen una mayor capacidad asumen proporcionalmente más responsabilidades a fin de lograr un empeño común: el funcionamiento de la Organización, su mantenimiento y crecimiento. Por fortuna, varios Miembros pequeños y medianos asumen un nivel de responsabilidad superior al promedio.

No discriminación

La igualdad de trato se incluye en el GATT de 1947 y el OMC/GATT de 1995 dentro del principio de no discriminación. Es un elemento tan esencial del ADN del GATT que ocupa un lugar destacado en su primera disposición: el artículo I. La no discriminación es la piedra angular sobre la que se construye el multilateralismo. Un concepto muy cercano a la no discriminación es el trato nacional, en virtud del cual se exige que no se discrimine entre productos nacionales y extranjeros para determinados fines nacionales, como los impuestos internos. El trato nacional se establece como el tercer principio de los tres primeros artículos del GATT.

La no discriminación (que también se denomina “trato de la nación más favorecida”, o trato NMF) es una norma por la se rige la mayor parte del comercio mundial. Sigue predominando pese a la proliferación de los acuerdos comerciales preferenciales. Estos acuerdos submultilaterales, muchos de los cuales son bilaterales y algunos regionales, se conciben para ofrecer un trato mejor a determinadas importaciones que el otorgado a los productos de otros países. Esto se debe a que a las empresas no les suele resultar práctico cumplir las prescripciones en materia de normas de origen (contenido originario de las partes en esos acuerdos). Según parece, las empresas determinan que no les merece la pena el esfuerzo que supone que sus productos cumplan todas las prescripciones de los acuerdos comerciales preferenciales. Se trata de los costos generales administrativos derivados de rastrear las fuentes de los componentes, especialmente cuando los aranceles son bajos, como sucede en la mayoría de los países industrializados y, en numerosas ocasiones, también en el caso de algunos productos importados por los países en desarrollo.

Con la adopción de acuerdos preferenciales, el segundo incumplimiento importante de la no discriminación se ha producido con las guerras comerciales modernas y las sanciones nacionales relacionadas con la seguridad, que en la actualidad podrían superar en importancia a los derechos antidumping, que son más propios de las empresas. Estas medidas se aplican de forma selectiva.

Soberanía

La soberanía no es objeto de debate en la OMC, aunque está muy presente. Algunos Miembros la articulan abiertamente como el deseo de contar con “margen de actuación”. Para otros tiene que ver con reivindicar que una norma determinada no es aplicable a una medida concreta que un Miembro desea adoptar o que ha adoptado.

La soberanía se respeta. Cabe deducir que está permitido lo que no se regula o se prohíbe en las normas de la OMC. En general, los participantes en el sistema de comercio han propuesto esta libertad de acción ilimitada como un elemento positivo. Hay numerosos ejemplos de conductas no reglamentadas, desde la mayoría de las subvenciones a la industria nacional hasta las medidas adoptadas para preservar una especie en peligro de extinción o conservar las existencias nacionales de productos que se consideran escasos. A veces, este uso del margen de actuación puede suponer que las acciones de un país tengan consecuencias negativas para los intereses de otros países. Tampoco es positivo que el margen de actuación suponga que no se adopten medidas colectivas cuando son necesarias. El margen de actuación puede originar demasiados casos de medidas nacionales sin coordinar que tengan un efecto adverso en otros países. Así ha sucedido en el caso de la actual crisis mundial de salud. Debería resultar obvio pero el margen de actuación que reclaman los grandes países comerciantes tiene un mayor efecto a escala mundial que si lo reclaman países más pequeños.

Todos los acuerdos internacionales que incluyen obligaciones requieren que las partes renuncien, hasta cierto punto, a algún aspecto de su soberanía. Esto se debe a que no todas las medidas que podrían querer adoptar las partes serán compatibles con el acuerdo en cuestión. Aunque, en virtud de las normas de la OMC, las partes pueden ser completamente libres de actuar de forma incompatible con un acuerdo, podrían pagar un precio por hacerlo. Se conciertan acuerdos internacionales porque los países participantes determinan que cualquier limitación de su libertad de acción total se compensa sobradamente con las ventajas derivadas de las restricciones impuestas a la actuación de otros países. Se trata de una cesión voluntaria de algunas flexibilidades inherentes a la plena soberanía a cambio de beneficios recíprocos.

El funcionamiento de la OMC también sirve para proteger la soberanía en el contexto de la evolución del sistema de comercio. En la práctica, la OMC funciona exclusivamente por consenso. No se puede aplicar ningún acuerdo multilateral sin el apoyo de un número sustancial de Miembros y, cuando menos, la aquiescencia de los demás. El hecho de que cualquier Miembro pueda detener unas negociaciones limita el progreso de las negociaciones u otras iniciativas plenamente multilaterales. Ha estado a punto de definirse el consenso como unanimidad. Desde el punto de vista operativo, el consenso puede considerarse como un viaje en tren. Como en los trenes, hay un freno de emergencia en cada vagón. Este freno, la capacidad de cualquier Miembro de evitar que se llegue a un consenso, es una garantía no solo de la soberanía, sino que también es una forma de supersoberanía. Por ejemplo, un Miembro puede impedir que se adopte el orden del día de una reunión. En efecto, se delega sobre un Miembro la soberanía de los 164 Miembros para detener una acción. Se sigue avanzando únicamente si ningún Miembro opta por utilizar el freno de emergencia, salvo en el caso de que una emergencia ponga a todos los Miembros en peligro. Una vez más, al igual que en cualquier sociedad u organización, autolimitarse es fundamental, es una condición previa para la interacción social y para toda colaboración en aras de un funcionamiento satisfactorio.

Un “consenso negativo”, un concepto aplicable a la adopción de informes del Órgano de Apelación y los grupos especiales, es la ausencia total de soberanía de los distintos Miembros. Todos los Miembros han cedido su soberanía a un fondo común del que no se permiten retiradas. La ironía de los dos extremos (la supersoberanía y su ausencia total) es que la norma del consenso positivo ha permitido a un Miembro poner fin a la aplicación de la norma del consenso negativo en relación con el funcionamiento del Órgano de Apelación.

Obviamente, hay dificultades con respecto a la aplicación de una norma de consenso positivo o negativo, pues faltan directrices sobre los límites de estas normas. Si la función de elaboración de normas de la OMC no se hubiese estancado, se habría limitado la norma del consenso negativo para que no tuviera la última palabra en la solución de diferencias y determinado el alcance de los normas de las OMC. El resultado de no abordar esta cuestión (ningún Miembro ha sugerido que se haga) es que el sistema multilateral de comercio ha dejado de funcionar plenamente, tanto en el contexto de la elaboración de normas como en el de la solución de diferencias.

Cabe señalar que el grado de soberanía que ceden los Miembros de la OMC es, de hecho, muy limitado. En la solución de diferencias, una resolución desfavorable no puede dictar que el cumplimiento nacional sea obligatorio. Puede incentivarse el cumplimiento si supone un oprobio que un Miembro no cumpla sus obligaciones y, quizás, ante la amenaza de que se adopten medidas compensatorias. La compensación se produce porque los países que ganan en un asunto pueden tener el derecho de restablecer el equilibrio entre las concesiones de beneficios con la parte vencida si el valor de lo que negociaron se reduce porque las medidas examinadas durante la solución de diferencias de la OMC son incompatibles con las obligaciones contenidas en los Acuerdos sobre la OMC.

La utilidad de la Organización con respecto al ejercicio por los Miembros de su soberanía nacional es el amplio margen que dejan los Acuerdos sobre la OMC para los objetivos nacionales, como las medidas tomadas para proteger la salud pública. Existe el derecho de hacerlo. Cuando no se causa daño, podría haber consecuencias en forma de medidas nacionales adoptadas por otros países que también pueden actuar en su propio interés. Esta situación existiría si no hubiera una OMC, pero habría menos transparencia, el derecho a ser consultado sería menos relevante y habría menos posibilidades de adoptar medidas colectivas. Sin la OMC, podría parecer que hay una mayor soberanía, es decir, que no existiera ninguna restricción a las medidas que pudieran adoptar los países. Pero, habida cuenta de que ningún país estaría limitado por restricciones consensuadas, la soberanía de los distintos países estaría, en realidad, gravemente limitada.

Universalidad

Una consecuencia del multilateralismo es que, por definición, debe ser inclusivo y reunir a todos los países que estén dispuestos a asumir las obligaciones del sistema.

Desarrollo

En un entorno comercial internacional liberal cuyos preceptos son la igualdad y la universalidad, el desarrollo, es decir, que todos los Miembros alcancen un nivel en el cual puedan disfrutar de todos los beneficios y asumir todas las obligaciones requeridas en calidad de Miembros, debe ser un objetivo esencial del sistema.

El hecho de que uno de los propósitos principales de la OMC sea el desarrollo es un artículo de fe para algunos e incluso muchos representantes de los países en desarrollo Miembros de la OMC. Así se manifiesta en numerosas declaraciones formuladas en las reuniones del Consejo General de la OMC. También se traduce en la creencia de que el trato especial y diferenciado es un derecho. Esta posición ha suscitado declaraciones de algunos países desarrollados que han dicho que los países en desarrollo que se autodesignan como tal deben diferenciarse en función de su capacidad. Esta aparente divergencia de opiniones ha dado lugar a animados intercambios verbales y no se vislumbra ninguna solución.

Algunos países han dicho que la OMC no es una institución que se ocupe del desarrollo. Este argumento trasciende los parámetros del debate sobre la diferenciación. En algunos aspectos, es claramente una institución que se ocupa del desarrollo. Uno de los propósitos básicos de la OMC es facilitar el crecimiento económico, es decir, el desarrollo económico para todos. Obviamente, los países tienen distintas capacidades para aprovechar lo que ofrecen los Acuerdos sobre la OMC y cumplir las obligaciones dimanantes de la OMC en cierta medida. Redunda en interés de todos los Miembros de la OMC que todos y cada uno de ellos logren un progreso constante para cumplir un doble objetivo: recibir beneficios y cumplir las obligaciones. Por ello, se presta asistencia técnica a todos los países en desarrollo, con inclusión de pasantías para los futuros funcionarios. Hay sesiones formativas in situ y en los países sobre una amplia variedad de temas, desde las prescripciones contenidas en el Acuerdo sobre Contratación Pública hasta las relativas a la protección de la propiedad intelectual.

El sistema multilateral de comercio apoya la especialización de la producción, lo que, a su vez, aumenta los niveles de ingresos en los países que progresan hacia etapas más avanzadas de la actividad económica. Esto puede ocurrir y ocurre también a un nivel muy básico. Para los productores de algodón de África Occidental, que les ayuden a aprovechar el valor de lo que ahora suele desperdiciarse en subproductos infrautilizados puede marcar la diferencia. Representa, asimismo, un beneficio para las economías nacionales productoras de algodón y, en general, para el comercio mundial. La especialización también propicia el progreso económico de los países industrializados avanzados. El desarrollo debe ser un valor constante aplicable para todos. Los Miembros procuran adoptar normas que satisfagan las necesidades de la economía digital mundial emergente para contribuir al desarrollo económico en beneficio de todos.

Transparencia

La OMC únicamente puede funcionar y las políticas nacionales solo pueden formularse adecuadamente sobre la base de un conocimiento suficiente de las condiciones existentes. Los Acuerdos sobre la OMC (más de dos docenas) contienen muchas prescripciones en materia de presentación de notificaciones. Al igual que la economía digital requiere el libre flujo de datos para funcionar bien, las normas y procesos de la OMC requieren que la información sobre las medidas nacionales esté actualizada, algo que no es muy habitual. En relación con las notificaciones, el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) o las normas relativas a los OTC ocupan un lugar destacado. Los Miembros notifican sus proyectos de medidas, que están así disponibles para la formulación de observaciones. Esta práctica es valiosa para todos los Miembros, tanto por las reacciones que se generan, que les ayudan a formular normas eficaces, como para evitar crear obstáculos innecesarios para el comercio. El proceso también es beneficioso porque los Miembros presentan sus proyectos de normas con antelación. Se trata de un beneficio no reconocido del sistema multilateral de comercio, pero es muy importante para quienes se dedican a producir bienes para los mercados internacionales. 

Sostenibilidad

Las prioridades de los Miembros iniciales eran la reconstrucción y el desarrollo, así como la recuperación de los estragos de la guerra. Por ello, la estructura original del sistema multilateral de comercio se centró en normas para facilitar el comercio mediante la eliminación de restricciones cuantitativas y la bajada de los niveles arancelarios. Se atendieron las preocupaciones en materia de medio ambiente principalmente evitando que las normas interfirieran con las medidas nacionales.

Los intereses de los Miembros de la OMC han evolucionado y continúan haciéndolo. En 2015, todos los Miembros de la OMC, en calidad de miembros de las Naciones Unidas, adoptaron la Agenda 2030, que incluye 17 objetivos en materia de sostenibilidad. Estos objetivos reflejan las prioridades de los Miembros e impregnan su participación en la labor de la OMC. Hay grupos de Miembros de la OMC que están exponiendo su interés por que se integren en la OMC posibles iniciativas para promover la economía circular (con el fin de reducir los residuos), frenar la contaminación de los océanos causada por los plásticos, ayudar a ralentizar el cambio climático y establecer disciplinas sobre subvenciones a los combustibles fósiles.

En la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, celebrada en 2017 (CM11), los Ministros convinieron un programa de trabajo para concluir las negociaciones sobre el establecimiento de disciplinas relativas a las subvenciones a la pesca con el fin de adoptar, para la próxima Conferencia Ministerial (quizás en Nursultán en junio de 2021), un acuerdo sobre las subvenciones a la pesca que diera cumplimiento al Objetivo de Desarrollo Sostenible 14.6, a saber, conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.

Fuerzas del mercado

La premisa básica fundamental de la OMC es que las fuerzas del mercado determinarán resultados competitivos. Pocas normas, si acaso alguna, tendrían el efecto positivo previsto si las consideraciones de carácter político, como la aplicación de políticas de compra de productos nacionales debido a la influencia gubernamental, tuviesen mayor relevancia que las consideraciones de carácter comercial (precio, calidad, entrega, etc.). La premisa básica de que las fuerzas del mercado determinarán resultados competitivos podría tener consecuencias indeseables en circunstancias extremas, como ofrecer precios más altos por suministros médicos escasos durante una pandemia en perjuicio de los necesitados. Esta excepción no menoscaba el valor básico general.

Convergencia

Una consecuencia del principio de que las fuerzas del mercado deben determinar resultados competitivos es que las normas de la OMC se basan, implícitamente pero sin duda alguna, en la convergencia y no en la coexistencia. Si lo que se pretende es tener sistemas en los no se permita que las fuerzas del mercado funcionen u obtengan resultados, no sería válida una premisa tácita básica del sistema multilateral de comercio.

La coexistencia requeriría una OMC diferente. Si no existe un consenso sobre la convergencia, debe buscarse un nuevo modus vivendi . Es probable que un arreglo de ese tipo se asiente a un nivel comercial inferior al que de otra forma proporcionarían las normas de la OMC.

Reciprocidad

No representa tanto un ideal moralista como una necesidad política práctica. Ningún negociador comercial de ningún Miembro quiere volver a casa tras una negociación y explicar a los legisladores y electores que se ha aportado más de lo que se ha recibido (con la clara excepción del trato otorgado a los países menos adelantados). El nivel al que se otorgan las flexibilidades, el margen de actuación y la limitación temporal de la soberanía suele justificarse porque se obtiene una medida recíproca del resto de los Miembros. Si bien la reciprocidad estricta tiene límites prácticos (cuantificar las concesiones únicamente en función de las concesiones recibidas), en términos de política, todos los participantes deben considerar en general que en cualquier negociación se alcanzan resultados equilibrados.

Por supuesto, las decisiones sobre políticas comerciales no tratan únicamente de esto. Los países suelen eliminar los aranceles sobre los insumos de materias primas y alimentos necesarios. No deberían preocuparse demasiado por si otros países igualan lo que ellos hacen en su propio interés. Esto es lo que ha pasado con respecto a las medidas de liberalización del comercio aplicadas a los suministros médicos en respuesta a la COVID-19.

Los Miembros de la OMC también pueden y deben hacer una contribución positiva neta, es decir, dar más de lo que reciben directamente. Aparte de la reciprocidad estricta, puede hacerse una contribución extra para que el sistema de comercio funcione para todos y se genere un bienestar común, lo que además redunda en el propio interés de los Miembros. Incluso las naciones más pobres y menos adelantadas pueden hacer una contribución positiva neta. Aportar buenas ideas e innovaciones al sistema no corresponde únicamente a los países comerciantes más grandes e industrializados. Los países menos adelantados son, sin duda, expertos en muchas de sus propias necesidades. Las sugerencias prácticas son más valiosas que la retórica y esto es cierto para todos los Miembros.

Colectivamente, el conjunto es más sólido que la suma de sus partes. El comercio es un factor multiplicador del beneficio económico, al igual que disponer de capital en el banco genera más apoyo financiero para la comunidad que el importe de ese capital. El sistema funcionará mejor si todos hacen contribuciones positivas netas.

Cooperación internacional

La cooperación internacional es la esencia del multilateralismo. La cooperación mundial tiene posibilidades de obtener mejores resultados cuantitativos y, en muchos casos, cualitativos que si dos países colaboran bilateralmente o varios países trabajan juntos. Además, algunos cuestiones no se prestan a la obtención de resultados submultilaterales, como, por ejemplo, la reglamentación de las subvenciones. Si se deja que algunos países tengan libertad para otorgar subvenciones en tanto que otros demuestran moderación, se propiciará la aparición de condiciones de competencia desiguales.

No existe ningún arreglo submultilateral que puedan igualar las posibilidades de la cooperación mundial.

Moralidad

La moralidad, al igual que otras cuestiones del ámbito filosófico, no figura demasiado en las deliberaciones entre negociadores comerciales. No obstante, dado que el sistema multilateral de comercio es una creación de los seres humanos y la moralidad forma parte de su composición individual y colectiva, la moralidad sirve de base para el sistema multilateral de comercio, aunque sea de forma implícita. Todas las iniciativas adoptadas podrían explicarse únicamente en términos de utilidad, pero los acuerdos abarcan muchos más aspectos. Si no hubiera elementos morales, es probable que no existiera una disposición especial relacionada con los derechos de propiedad intelectual que rige la disponibilidad de productos farmacéuticos en casos de necesidad urgente. 

Conclusión: la OMC y la pandemia y más allá

Si no se consiguen abordar los impedimentos que dificultan la conclusión de arreglos comerciales mutuamente beneficiosos y armoniosos, se socavarán y, en último término, revertirán los extraordinarios avances económicos, sociales y políticos acumulados por los países mediante el comercio desde principios de la segunda mitad del siglo XX.^{(12) (13)}

La época de dificultades a la que se enfrenta la OMC no ha terminado. Las primeras respuestas a la actual pandemia fueron formuladas por países a título individual, sin coordinarse con otros países. Una rápida adopción de medidas era posible a nivel nacional, pero no a nivel multilateral o incluso regional, lo que podría explicar por qué no se adoptó una respuesta colectiva consensuada.

El próximo desafío a corto plazo, y el más grave, será con toda probabilidad una serie de segundas oleadas de coronavirus, durante la cual podrían aplicarse restricciones nacionales adicionales a la disponibilidad de vacunas y productos farmacéuticos fuera del país de invención o de producción. Tendrá que sopesarse la preservación del margen de actuación frente a los beneficios de lograr medidas de limitación consensuadas. Los valores del sistema multilateral de comercio serán más necesarios que nunca para minimizar las perturbaciones de los medios necesarios para afrontar los futuros desafíos sanitarios y económicos.

Inmediatamente después de hacerse cargo de las medidas de política comercial relacionadas con el virus, hay que atender la apremiante necesidad de apoyar la recuperación de la economía mundial.

Las medidas colectivas son esenciales para hacer frente a los desafíos mundiales.

Una cuestión básica para el futuro es saber si los Miembros comparten los valores enumerados. Entre tanto, hay que afrontar la crisis de la COVID-19.

En la reunión extraordinaria virtual del Consejo General, celebrada el 15 de mayo de 2020, los Miembros compartieron los problemas a los que se han enfrentado debido a la COVID-19 e informaron acerca de las medidas adoptadas. Estas declaraciones, así como las propuestas de expertos comerciales independientes, ofrecen una indicación de los posibles caminos a seguir que deberán examinar los Miembros de la OMC. Pueden dividirse en medidas inmediatas, soluciones de más largo alcance y posibles lecciones para la reforma sistémica de la OMC. ⁽¹⁴⁾        

El liderazgo es necesario para llevar adelante el sistema y para que funcione bien. Todas las iniciativas actuales relacionadas con la COVID-19 se han formulado en países medianos. Ahora bien, para seguir avanzando, quizás no sea fiable lograr un consenso que no cuente con el apoyo de los Miembros comerciantes más grandes (los Estados Unidos, China y la UE). No es probable que tenga lugar un cambio sistémico sin la participación de los grandes países comerciantes. La coordinación entre esos tres Miembros es importante por sí misma, aunque debería producirse en el marco de un consenso más amplio.

El experimento de la OMC está lo suficientemente avanzado como para tener muy claro lo que funciona y lo que no. La cuestión es cómo proceder. Los expertos en comercio han escrito mucho sobre este tema. Una posibilidad es encargar a la Secretaría que presente un informe sobre las opciones de reforma disponibles que ya se han llevado propuesto. La organización de talleres en un entorno no destinado a la negociación proporcionaría a los Miembros más información acerca de las posibilidades. Los Miembros podrían decidir cómo organizar la labor posterior basándose en la información reunida.

Los Miembros de la OMC y la Secretaría harían bien en considerar la posibilidad de que exista una función independiente de planificación de políticas con el fin de anticipar las necesidades futuras del sistema multilateral de comercio. Que yo sepa, el sistema de comercio no cuenta con un recurso específico de este tipo.

En la lista de principios y valores de este catálogo falta la “preparación”. Es posible que este concepto no esté presente en ningún documento fundacional de ninguna nación, unión aduanera u organización internacional del planeta. No lo he investigado.

Se han identificado riesgos. No estamos ante la primera pandemia mundial y es probable que no sea la última. Desconocemos la duración de la amenaza en forma de segunda oleada (y, quizás, de más brotes). Sí sabemos que las epidemias se declaran en las regiones y que es muy probable que haya segundas oleadas. Las nuevas tecnologías brindan nuevas posibilidades y nuevos elementos de perturbación.

A partir de ahora, ¿deben establecerse medidas para que las reuniones de la OMC se celebren de forma virtual y en formatos posiblemente híbridos (parcialmente en persona, parcialmente de forma virtual o que las aprobaciones se hagan parcialmente en persona y parcialmente por escrito)? ¿Cómo afectarán los cambios extremos del clima a las corrientes comerciales (por ejemplo, el establecimiento de un pasaje ártico o cambios de los lugares de cultivo de las cosechas)? ¿Cómo serían las negociaciones en materia de agricultura si se procurase promover una respuesta ágil a los déficits de alimentos? ¿Cómo se adaptará la tecnología a los cambios en la prestación de los servicios y cómo se producirán los bienes (por ejemplo, impresión 3D)?

Las predicciones pueden estar del todo equivocadas. Por ejemplo, las formas de energía y su disponibilidad han variado en gran medida y podrían seguir haciéndolo. El hecho de que no se pueda conocer el futuro no significa que no se puedan discernir las probabilidades. Debería reflexionarse de forma sistemática acerca de las probabilidades en las capitales de los Miembros, entre las instituciones internacionales y en la OMC, y haber una red de intercambio de estimaciones y proyecciones.

El conjunto de la ciudadanía tiene un deber cívico con el país al que pertenece. Análogamente, en el sistema multilateral de comercio, los Miembros y sus representantes tienen el deber cívico de hacer que el sistema funcione. Los Gobiernos han encomendado a sus representantes la labor de administrar el sistema multilateral de comercio. En tiempos antiguos, la noción de la responsabilidad cívica se articulaba en un juramento que prestaban los jóvenes atenienses a los 18 años. Reconocían el deber de toda la ciudadanía de legar a la próxima generación un país en una situación mejor que cuando lo recibieron. Esta es la labor que todos tenemos por delante en el marco de la OMC y del sistema multilateral de comercio que la encarna.

Notas:

1. Patrick Low, Hamid Mamdouh y Evan Rogerson, Balancing Rights and Obligations in the International Trading System. Vuelta al texto
2. El volumen de las exportaciones de mercancías se multiplicó por 41 entre 1950 y 2019, mientras que el del PIB mundial real se multiplicó por 11,5 en el mismo período. Desde 1995, el volumen del comercio mundial se ha multiplicado por 2,7 y el PIB real por 1,9, o, dicho de otro modo, el comercio ha crecido 1,4 veces más rápido que el PIB. En cuanto a la reducción de la pobreza, la OMC solo dispone de datos a partir de 1981. Ese año, el 42% de la población mundial vivía en la pobreza extrema, es decir, con unos ingresos de 1,90 dólares EE.UU. diarios (según la PPA de 2011) o menos. Este porcentaje se ha reducido al 10% en la actualidad. Vuelta al texto
3. Algunas de las creencias condenadas fueron el arrianismo, el apolinarismo, el sabelianismo, el monofisismo, el nestorianismo, el monotelismo y el pelagianismo. Vuelta al texto
4. Las Partes en el presente Acuerdo,
   Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividad comercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico,
   Reconociendo además que es necesario realizar esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico,
   Deseosas de contribuir al logro de estos objetivos mediante la celebración de acuerdos encaminados a obtener, sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos al comercio, así como la eliminación del trato discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales,
   Resueltas, por consiguiente, a desarrollar un sistema multilateral de comercio integrado, más viable y duradero que abarque el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, los resultados de anteriores esfuerzos de liberalización del comercio y los resultados integrales de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda Uruguay,
   Decididas a preservar los principios fundamentales y a favorecer la consecución de los objetivos que informan este sistema multilateral de comercio,
   Acuerdan lo siguiente:…
   Artículo I
   Se establece por el presente Acuerdo la Organización Mundial del Comercio (denominada en adelante “OMC”). Vuelta al texto
5. https://en.wikipedia.org/wiki/Perpetual_peace#cite_note-1. Vuelta al texto
6. CAPITULO I
   PROPÓSITOS Y OBJETIVOS
   Artículo 1
   RECONOCIENDO que las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad y de bienestar que son necesarias para mantener relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones,
   LAS PARTES de esta Carta se comprometen, en los asuntos de comercio y empleo, a cooperar entre sí y con las Naciones Unidas
   Con el propósito de

   REALIZAR los objetivos enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, especialmente el logro de niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desarrollo económico y social, previstos en el Artículo 55 de dicha Carta.

   A TAL EFECTO, se comprometen, individual y colectivamente, a promover medidas de carácter nacional e internacional destinadas a alcanzar los siguientes objetivos:

   1. Asegurar un volumen considerable y cada vez mayor de ingreso real y demanda efectiva; aumentar la producción, el consumo y el intercambio de bienes y contribuir así al equilibrio y a la expansión de la economía mundial.
   2. Fomentar y ayudar el desarrollo industrial y el económico en general, especialmente en aquellos países cuyo desarrollo industrial está aún en sus comienzos; y estimular la corriente internacional de capitales destinados a inversiones productivas.
   3. Ampliar para todos los países, en condiciones de igualdad, el acceso a los mercados, a los productos y a los medios de producción necesarios para su prosperidad y desarrollo económicos.
   4. Promover, sobre una base de reciprocidad y de ventajas mutuas, la reducción de los aranceles aduaneros y demás barreras comerciales, así como la eliminación del tratamiento discriminatorio en el comercio internacional.
   5. Capacitar a los países, dándoles mayores oportunidades para su comercio y desarrollo económico, para que se abstengan de adoptar medidas susceptibles de dislocar el comercio mundial, reducir el empleo productivo o retardar el progreso económico.
   6. Facilitar, mediante el estímulo de la comprensión mutua, de las consultas y de la cooperación, la solución de los problemas relativos al comercio internacional en lo concerniente al empleo, al desarrollo económico, a la política comercial, a las prácticas comerciales y a la política en materia de productos básicos.

   EN CONSECUENCIA, establecen por la presente la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE COMERCIO por medio de la cual cooperarán, como Miembros de ella, para lograr el propósito y los objetivos enunciados en el presente Artículo.

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7. En su primer discurso inaugural, Abraham Lincoln menciona los “acordes místicos de la memoria” que unen a los estadounidenses. Vuelta al texto
8. Génesis, 1:2. Biblia, Antiguo Testamento. Equipo de traductores de la edición española de la Biblia de Jerusalén. Vuelta al texto
9. Suscrita en la bahía Argentia (Terranova) en agosto de 1941. Vuelta al texto
10. “Discours sur l'organisation des gardes nationales”. Artículo XVI. En sus uniformes figurarán las siguientes palabras: EL PUEBLO FRANCÉS y debajo: LIBERTAD, IGUALDAD, FRATERNIDAD. Las mismas palabras figuran en las banderas, que portan los tres colores de la nación. (XVI. Elles porteront sur leur poitrine ces mots gravés: LE PEUPLE FRANÇAIS, & au-dessous: LIBERTÉ, ÉGALITÉ, FRATERNITÉ. Les mêmes mots seront inscrits sur leurs drapeaux, qui porteront les trois couleurs de la nation.) Maximilien Robespierre, 1790 Vuelta al texto
11. Quizás para garantizar la inclusividad, en la práctica los Miembros más grandes no presiden los Comités de la OMC, lo que permite que los países medianos y mucho más pequeños desempeñen esa función. Vuelta al texto
12. Documento de Low, Mamdouh y Rogerson citado supra en la nota 1. Vuelta al texto
13. En esta presentación no se abordan cuestiones destacadas que deben figurar en mayor medida en las normas de la OMC. Además de nuevos temas como el comercio electrónico y distintas iniciativas en materia de medio ambiente, otras cuestiones destacadas son la propiedad intelectual en un mundo cada vez más digital y los servicios. Hace más de tres decenios que se reconoció que el comercio de servicios representa una parte enorme de la economía mundial. La corriente de servicios impulsa asimismo la corriente de mercancías. Algunos servicios solo se pueden prestar en persona y de forma transfronteriza, como la reparación y el mantenimiento de los medios de producción. Las actividades de comercialización suelen entrañar contactos personales. Un movimiento transfronterizo de personas más libre permite que prospere tanto el comercio de bienes como el de servicios. La pandemia de la COVID-19 ha puesto de relieve que el comercio mundial puede verse muy afectado por la pérdida de estas correas de transmisión económica.  Vuelta al texto
14. En una exposición que presenté el 7 de mayo durante un seminario web organizado por la Autoridad General de Comercio Exterior de la Arabia Saudita se incluía la siguiente lista:
    • Asignación de suministros escasos, incluso a través de la adopción de los siguientes instrumentos:
    • mejores prácticas para compartir la propiedad intelectual en relación con los suministros y equipos médicos, así como los datos relativos a las pruebas y las fórmulas para vacunas y medicamentos de una forma que favorezca la creación de vacunas y su disponibilidad en todo el mundo
    • un entendimiento sobre el desmantelamiento de las medidas de restricción del comercio que afectan a los alimentos, los bienes y los servicios, sea cual sea la forma que esas medidas adopten (entre ellas, los mandatos en materia de contratación pública, etc.)
    • un entendimiento sobre seguridad alimentaria a través de una mayor apertura de las fronteras y no de la imposición de restricciones a la exportación o la acumulación de existencias excesivas.
    • un protocolo multilateral negociado que permita abrir las fronteras nacionales de forma segura para los viajes de trabajo, la migración prioritaria y fines culturales (por ejemplo, la peregrinación a la Meca). Si no fuera posible ponerlo en práctica en unos meses, podría acordarse un código de conducta o una declaración de mejores prácticas.
    • un acuerdo sobre los controles a la exportación y otras medidas equivalentes (entre ellas, por ejemplo, las compras preventivas, sea cual sea su forma), que podría abordar;
    • procedimientos, en particular, el aviso y las consultas previos sobre la justificación de las medidas;
    • condiciones sobre la forma de aplicar las medidas, que no han de ser discriminatorias;
    • un proceso para que los países afectados registren preocupaciones comerciales; y
    • límites a la duración de las medidas.
    • el perfeccionamiento de las mejores prácticas en materia de MSF y OTC, para aumentar la cooperación normativa y seguir reduciendo las fricciones comerciales;
    • la facilitación de la circulación transfronteriza del personal para los servicios esenciales, incluidos los servicios médicos y el trabajo agrícola; y
    • la coordinación de esfuerzos para mejorar la fabricación de los equipos y suministros médicos.

    Medidas para contribuir a la recuperación económica

    • adoptar reducciones negociadas de aranceles y eliminarlos siempre que sea posible (se podría examinar la aplicación de aranceles nulos para los productos farmacéuticos, los productos de tecnología de la información, los bienes ambientales y los productos que ya están sujetos a aranceles bajos);
    • facilitar el suministro transfronterizo de servicios;
    • adoptar medidas para restablecer la financiación del comercio;
    • apoyar más firmemente la aplicación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio;
    • perfeccionar las mejores prácticas en materia de MSF y OTC para aumentar el nivel de obligación;
    • elaborar directrices con respecto a la intensificación de los exámenes de las entradas de inversión;
    • concluir satisfactoriamente las negociaciones sobre el comercio electrónico;
    • revertir la creciente intromisión del Estado mediante:
    • una mayor comprensión de las prácticas de las empresas bajo influencia del Estado; y
    • la incorporación de disciplinas en materia de subvenciones a la industria nacional y de ayuda interna a la agricultura.
    • Llevar a cabo un esfuerzo concertado de los Miembros de la OMC para aplicar eficazmente el Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano (AfCFTA).
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