DIRECTOR GENERAL ADJUNTO ALAN WM. WOLFF

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En el Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo de Ginebra, durante la sesión de apertura de la Geneva Trade Week organizada por el Instituto, Joost Pauwelyn, Profesor del Instituto, hizo las siguientes preguntas acerca del futuro de la OMC y del sistema mundial de comercio. Estas son mis respuestas.

  • 1. Según su experiencia en su trabajo, el continente del que es usted originario o en el que trabaja, y los numerosos interlocutores con los que trata ¿ha percibido algún giro o cambio en el discurso sobre “por qué comerciamos” y “qué objetivos” debe perseguir el sistema de comercio?

Vivimos tiempos extraños y estamos experimentando una realidad alternativa. Estoy hablando con usted por un medio virtual, sin estar en la misma sala. Este encomiable evento se ha concebido, en efecto, para poner en marcha una alternativa al habitual Foro Público anual de la OMC. Nuestro anfitrión ha sido elegido por sus notables conocimientos jurídicos para participar en un arreglo alternativo provisional de solución de diferencias en la OMC, apoyado por países que representan una parte sustancial del comercio mundial. En los Estados Unidos se ha acuñado la expresión “hechos alternativos”. En el universo alternativo (frente a quienes creen en el sistema multilateral de comercio), son demasiados los que ven la globalización como principal causante del daño a las economías nacionales.

Yo confío en que el próximo año volvamos a la verdadera realidad. Sé que, por lo menos, el año que viene por estas fechas, habrá un Foro Público de la OMC. Tendremos un nuevo Director General de la OMC. Los Miembros y la Secretaría de la OMC tendrán nuevas energías. Confío en que todos podamos volver a una normalidad mejor en 2021.

Lo que es real ahora es que en los últimos años ha habido un importante auge del populismo a ambos lados del Atlántico y en otros lugares, así como del nacionalismo y de una actitud defensiva en lo que respecta al comercio internacional. Afortunadamente, todavía se trata de una opinión minoritaria, pero considerable. En los Estados Unidos, hay una escasa mayoría que es partidaria de los acuerdos de libre comercio.(1) No obstante, el comercio no suscita la misma inquietud en todos los grupos de edad. La tecnología sigue siendo mucho más disruptiva que el comercio, pero, por lo general, los jóvenes se han adaptado, tanto en los Estados Unidos como en el resto del mundo. En los Estados Unidos, los datos de las encuestas indican que los jóvenes tienen una opinión muy favorable respecto al comercio.(2)

Se ataca a la globalización porque la mayoría de las personas no atacaría al cambio tecnológico, que es mucho más disruptivo. Les gustan sus teléfonos inteligentes, y la mayor parte no asocia esas pequeñas maravillas a la merma, cuando no la extinción total, de numerosas industrias que estos provocan.

Como se suele decir, porque es cierto, los beneficios del comercio son amplios y están muy extendidos, pero con frecuencia pasan desapercibidos, como, por ejemplo, cuando se toma fruta fuera de temporada, gracias al comercio. Los consumidores no presionan a sus Gobiernos para tener mazorcas de maíz frescas en pleno invierno. Las disrupciones causadas por el comercio suelen estar más concentradas. Como es comprensible, aquellos que resultan perjudicados hacen oír su voz, y eso afecta a los resultados políticos.

Todos los que apoyamos el sistema multilateral de comercio hemos fracasado a la hora de transmitir de manera adecuada la idea de que la OMC se centra, ante todo, en asegurar la equidad junto con un comercio más libre. Si usted es un trabajador de una fábrica que fabrica un producto bueno y competitivo, un agricultor que produce un producto agropecuario competitivo, o alguien que crea un servicio competitivo o una aplicación innovadora para un teléfono inteligente, tendrá una buena oportunidad para vender en los mercados mundiales, no será discriminado y no será excluido por culpa de una norma o un arancel elevado. Si, a pesar de las obligaciones de los Miembros, su producto es discriminado y hay normas que deben aplicarse, tiene claras posibilidades de obtener un resultado justo.

¿Qué pasa con el futuro? De cara al futuro, el sistema de comercio tiene que dar mejores resultados para las mujeres y para las microempresas y pequeñas y medianas empresas. Tiene que atender las necesidades percibidas en la actualidad, en materia de economía digital mundial y de medio ambiente. El sistema de comercio debe abordar la política de competencia cuando esta afecta gravemente a las corrientes comerciales. Son las fuerzas del mercado, y no los poderes públicos, las que tienen que determinar los resultados en materia de competencia.

El sistema de comercio debe conseguir que la agricultura mundial pueda cruzar fronteras más fácilmente para poder hacer frente a las malas cosechas o a los brotes de enfermedades animales. El sistema tiene que atender mejor las necesidades concretas de desarrollo y elevar los niveles de ingresos de todos los pueblos. El sistema tiene que hacer que las medidas comerciales sean transparentes en tiempo real. Tiene que reducir los costos del transporte transfronterizo de mercancías, costos cuya carga resulta a menudo más pesada que la de los aranceles. Y, cuando el comercio perjudica a una industria y los trabajadores pierden su empleo, tiene que haber un margen de actuación suficiente para aplicar medidas de alivio específicas, proporcionadas, transparentes y temporales.

  • 2. Teniendo en cuenta la amplia diversidad y competencia estratégica que existe hoy en día entre los países y los sistemas económicos, así como la polarización política reinante en los países ¿cree que es posible alcanzar un “nuevo consenso” con respecto al comercio y la política comercial? De ser así, ¿cuál podría ser el denominador común o los principios rectores de ese “nuevo consenso”? 

Estoy totalmente a favor de mejorar el actual sistema de comercio, pero no de empezar desde cero para crear algo nuevo. La cuestión fundamental es si los Miembros, que juran lealtad al “multilateralismo”, tienen lo suficiente en común para mantener, y posteriormente mejorar, el sistema actual. Estoy convencido de que todos ellos lo tienen, sin excepción alguna.

Hay dos elementos imprescindibles para encontrar el entendimiento necesario: cada Miembro debe estar convencido de que el comercio puede ser bueno para su población, que promueve sus objetivos, y debe asegurarse de que las fuerzas del mercado determinen los resultados en materia de competencia. Estas son las dos condiciones básicas para participar en el sistema mundial de comercio, su denominador común irreemplazable, el principio rector del sistema existente.

Esas dos condiciones son ineludibles y sin ellas la base de la OMC se vería gravemente erosionada. Que yo sepa, hay un solo Miembro que se ha comprometido explícitamente a cumplir la segunda condición: que las fuerzas del mercado determinen los resultados en materia de competencia (en lo referente a las empresas de propiedad estatal).

Hace seis días, en la reunión virtual de los Ministros de Comercio del G-20 bajo la dirección de la Arabia Saudita, el Presidente, en su resumen de la Iniciativa de Riad, hizo avanzar este análisis.

Todos los miembros acordaron enumerar los siguientes elementos como parte de los principios de la OMC:

  • Imperio de la ley
  • Transparencia
  • No discriminación
  • Inclusión
  • Competencia leal
  • Apertura de los mercados
  • Resistencia al proteccionismo
  • Acuerdos recíprocos y mutuamente ventajosos, ... [que] establezcan un trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo, con especial atención a ... los países menos adelantados.

Es una lista bastante impresionante para el G-20. Sus miembros no han acordado nunca algo tan concreto, no desde que la reforma de la OMC figura en su programa. Hay algunas omisiones evidentes, como el acuerdo de que debe haber un mecanismo de solución de diferencias vinculante, la necesidad de adoptar políticas orientadas al mercado, el desarrollo sostenible y la norma estricta del consenso. Estos elementos no se acordaron, pero, aun así, la lista no está mal.

Hace unos meses, cuando reflexionaba sobre el objetivo de la Iniciativa de Riad de elaborar esta lista, señalé 16 valores inherentes a la OMC. Se trata de los siguientes:

  • Reciprocidad: definida en sentido amplio, la reciprocidad es necesaria para que las negociaciones lleguen a buen puerto; 
  • Cooperación internacional(2): la cooperación es una responsabilidad común de los Miembros para hacer posible el funcionamiento de la Organización;
  • Imperio de la ley: la exigibilidad de las obligaciones es una característica esencial de la OMC, en comparación con la mayoría de las demás iniciativas internacionales;
  • Bienestar: un objetivo fundamental de la Organización es el progreso económico de los habitantes de sus Miembros. El concepto de bienestar abarca la creación de empleo y, como estamos viendo, también la protección de la salud;
  • Igualdad: la igualdad entre los Miembros brinda a cada uno de ellos la oportunidad de participar en la labor de la Organización en la medida de su capacidad;
  • Soberanía: se respeta el principio de soberanía, es decir, ninguna decisión adoptada en la OMC tiene un efecto automático en las leyes o medidas de los Miembros;
  • Desarrollo: promover el desarrollo para que todos los Miembros se beneficien de sus derechos y asuman sus obligaciones en condiciones de igualdad en el marco de la OMC;
  • Fuerzas del mercado: las consideraciones comerciales han de determinar los resultados en materia de competencia;
  • Convergencia: la OMC no es simplemente un marco de coexistencia; las diferencias entre los Miembros que afecten al comercio y no se ajusten a los principios y valores esenciales de la OMC han de superarse progresivamente;
  • Sostenibilidad: los Miembros adoptan cada vez en mayor medida una actitud responsable en la gestión del planeta y sus habitantes;
  • Moralidad: sin ella, sería difícil dar una explicación plena y alternativa a la disposición relativa a la disponibilidad de productos farmacéuticos en las emergencias sanitarias.  
  • Universalidad: todos los que deseen negociar las condiciones de entrada pueden adherirse a la OMC; y
  • Estabilidad y paz(3): la misión inicial del sistema multilateral de comercio fue impulsar el crecimiento económico para lograr la estabilidad y contribuir a la paz; actualmente, la OMC promueve la integración de los países en situación de conflicto en la economía mundial.

Después de haber confeccionado esta lista, reparé en la existencia de otros tres valores subyacentes: una clara preferencia por la apertura del comercio mundial sin distorsiones, el logro de un equilibrio en el sistema que redunde en beneficios para todos y, por último, la presencia de un grado suficiente de confianza sin el que nada sería posible.(3)

La mejora del sistema actual debe emprenderse teniendo presentes estos valores.

Por el momento no hay un “nuevo consenso”, si por ello se entiende un consenso para un cambio radical. Exactamente ¿dónde se podría encontrar un nuevo consenso global? En este momento, no entre los tres Miembros más grandes de la OMC. Y, sin su participación ¿qué subconjunto de países comerciantes de tamaño medio constituiría o podría constituir una alternativa al actual sistema multilateral de comercio? Parafraseando a Winston Churchill, la OMC, el sistema multilateral de comercio es la peor forma de arreglo comercial, excepto todas las demás.

Para probar la tesis de que actualmente no es posible alcanzar un nuevo consenso radical, se puede recurrir a algunas premisas alternativas para un arreglo comercial universal esencialmente diferente:

  • Limitar drásticamente la participación del Estado en el capital social, ya que puede distorsionar el comercio en varios aspectos. Esto no va a suceder en el mundo actual. Pocos Miembros, de haberlos, podrían adherirse a ese arreglo.
  • Fijar como objetivo la coexistencia en lugar de la convergencia, que es el supuesto en el que se basa el sistema actual. ¿Qué conseguiríamos exactamente con eso? La paz comercial a un costo demasiado elevado.
  • Prescindir oficialmente de la no discriminación, hacer los compromisos arancelarios más maleables, celebrar cada arreglo comercial preferencial submultilateral. ¿Por qué sería ese un mundo mejor?

Se está produciendo un cambio gradual. La tendencia, que empezó en Buenos Aires en diciembre de 2017 en la Undécima Conferencia Ministerial de la OMC, consiste en avanzar mediante coaliciones voluntarias; estas iniciativas se encuentran ya cerca del final de su fase experimental y están listas para una implantación más amplia. Se trata de esferas de consenso, que probablemente den lugar a acuerdos plurilaterales abiertos:

  • Un consenso sobre un acuerdo sobre comercio electrónico.
  • Un consenso sobre la facilitación de las inversiones, que atienda las necesidades de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (mipymes), y establezca nuevas obligaciones con respecto a la reglamentación nacional en materia de servicios.

Más allá de esto ¿qué se puede prever?

  • Un consenso sobre una futura ampliación del Acuerdo sobre Tecnología de la Información.
  • Un consenso sobre la actualización y ampliación de la cobertura del Acuerdo sobre Productos Farmacéuticos libres de derechos.
  • Un consenso sobre un nuevo Acuerdo sobre Bienes y Servicios Ambientales.
  • Un consenso sobre el empoderamiento de las mujeres.

Ninguno de ellos será firmado por los 164 Miembros actuales de la OMC. Pero cada uno de ellos estará abierto a todos los Miembros de la OMC cuando estos estén listos. No es necesario considerar en abstracto si todos los beneficios derivados de estos acuerdos estarán disponibles incondicionalmente para todos los Miembros no signatarios. El elemento aglutinante de estos acuerdos separados son los intereses nacionales específicos de las partes en esa esfera. Ese es el elemento aglutinante de todos los acuerdos internacionales. 

Es posible que los Miembros que son partes en alguna de las esferas de consenso las designen como acuerdos de la OMC(4), tal vez en función de la voluntad de otros Miembros de sumarse a ellas, o confiando en que los problemas se resuelvan mediante la solución de diferencias (reconociendo que la ausencia de un órgano de apelación puede menoscabar su capacidad para lograr resultados vinculantes). Esto supondría apartarse por completo de los dos decenios y medio de precedentes en la OMC. El sistema va a tener que abordar esta forma de diversidad mientras los acuerdos añadan y no resten valor a lo que se ha logrado sobre una base totalmente multilateral.   

Hay algunas esferas que requieren un enfoque multilateral, como es el caso de las disciplinas relativas a las subvenciones a la industria y a la agricultura. Se pueden hacer concesiones a los países menos adelantados, por ejemplo, como suele ocurrir en la mayoría de los acuerdos, pero hay que abarcar todos los casos en que las ayudas oficiales pueden afectar al paisaje del comercio internacional. 

  • 3. ¿Puede dar uno o dos ejemplos concretos de lo que tendría que cambiar en el sistema internacional de comercio o en los acuerdos comerciales para que se ajusten mejor a los nuevos objetivos, los principios rectores o el nuevo consenso que cree que están surgiendo?

He aquí algunos ejemplos de lo que tendrá que cambiar para que la OMC se adecúe a los fines perseguidos, siendo los objetivos primordiales la negociación de acuerdos para actualizar y mejorar el sistema internacional de comercio, resolver las diferencias y administrar el sistema multilateral de comercio:

  • (1) Acuerdo sobre cuándo y dónde es apropiada la unanimidad y dónde no lo es; en otras palabras, un entendimiento sobre en qué casos es aplicable la norma del consenso de la OMC según su actual interpretación, un entendimiento de que consenso no es unanimidad y de que no se prohíbe la exploración de nuevas esferas de posible acuerdo, sino que se alienta; esto es necesario para alcanzar acuerdos más fácilmente y para que la Organización funcione;
  • (2) Acuerdo sobre una única forma de solución de diferencias, vinculante pero que rinda cuentas a los Miembros; la exigibilidad de los Acuerdos de la OMC es el sello de la Organización, es un elemento fundamental de la OMC; y
  • (3) Acuerdo sobre cómo debe funcionar la gobernanza de la institución de la OMC, el Director General, la Secretaría y los Miembros; esto es necesario para que la Organización cumpla sus objetivos. ¿Habrá una Secretaría fuerte y proactiva que preste asistencia a los Miembros en sus funciones ejecutivas, por ejemplo, velando por la transparencia mediante la vigilancia, presentando propuestas, examinando el cumplimiento, etc.?    

Una cuestión clave es cómo proceder en relación con la reforma de la OMC. El terreno aún no está preparado, no se ha organizado el trabajo para provocar un Big Bang que cree un nuevo universo para el comercio. La primera tarea consiste en crear un foro útil en la OMC para debatir cambios estructurales concretos en la Organización y sus normas. Lo que necesitamos no es volver a empezar desde cero, sino mejorar lo que tenemos. No hay motivo para querer destruir lo que ya existe con la esperanza de que, como el ave fénix, resurja algo mejor de sus cenizas. Lo que necesitamos es una revolución de índole conservadora, al estilo de la creación de los Estados Unidos. Las disrupciones crean oportunidades; por ejemplo, de no ser por los esfuerzos contraproducentes del Rey Jorge III, la fundación de los Estados Unidos podría haberse retrasado hasta un siglo. La imposición de obstáculos al ejercicio de derechos fundamentales para abordar cuestiones comunes nos hace tomar nuevos caminos.

Hay que avanzar, ya sea de forma gradual o de forma más global, más sistémica. Puede que algunos piensen que la psicología geopolítica no es la adecuada para intentar llevar a cabo una reforma importante, pero se puede empezar.

Para mantener y aumentar su pertinencia, es esencial que la OMC cambie, que evolucione. Es además inevitable. A este respecto sí se adoptará un “nuevo consenso”. El siguiente paso no debe aplazarse.

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