DIRECTOR GENERAL ADJUNTO ALAN WM. WOLFF

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Gracias por haberme invitado a debatir la necesidad de hacer frente a los desafíos actuales del sistema de comercio mundial.

Nuestro moderador nos ha planteado tres temas a los que debemos responder:

  • Los economistas sostienen que estamos entrando en un período de desglobalización, el Secretario General de las Naciones Unidas expresa su temor ante una Gran Fractura, y los Estados Unidos y China hablan de disociación y de doble circulación. En este contexto comercial internacional en constante evolución, ¿qué papel debe desempeñar la OMC?
  • ¿Cómo puede la OMC restablecer la confianza en el sistema mundial de comercio?
  • ¿Cuál debería ser la prioridad de la reforma de la OMC? ¿Es posible reformar la OMC?

¿Cómo puede la OMC restablecer la confianza en el sistema mundial de comercio?

Hoy me centraré en estas dos últimas preguntas. Y lo hago por varias razones: en cuanto al primer punto, lo que el Sr. Guterres, Secretario General de las Naciones Unidas, llamó la “Gran Fractura”(1), que consiste en lo que él considera los cuatro jinetes del Apocalipsis, a saber, el incremento de las tensiones geopolíticas, la amenaza existencial del cambio climático, la profunda desconfianza y el riesgo que plantea la tecnología, la OMC puede contribuir en gran medida a la búsqueda de soluciones, pero no puede resolver ninguna de ellas sin ayuda. En mis anteriores intervenciones, me he referido a la forma en que la OMC puede desempeñar un papel importante a la hora de resolver algunas de las cuestiones que forman parte de la brecha geopolítica y a la manera en que la agricultura debería agilizarse en un contexto de crisis climática; asimismo, he señalado que la OMC está tratando de hacer que las normas vigentes del sistema de comercio mundial revistan mayor pertinencia para la economía digital mundial.

En cuanto al aspecto geopolítico, lo que algunos consideran una rivalidad entre las grandes potencias (aunque se trate de una simplificación excesiva), la mayoría de los problemas de la OMC son anteriores a nuestra actual perspectiva acerca de los asuntos mundiales. Las diferencias entre las dos principales naciones comerciales no fueron uno de los problemas centrales planteados en el seno de la OMC; sin embargo, no cabe duda de que ocuparán un lugar más destacado en el panorama comercial mundial y tendrán un mayor impacto en la OMC en el futuro. En la actualidad, la OMC no influirá en la situación geopolítica, pero probablemente sí la reflejará. Los conflictos entre las naciones(2) no deben convertirse en una excusa para justificar la falta de medidas en aquellos asuntos que la OMC puede resolver con mayor claridad.

¿Cuál debería ser la prioridad de la reforma de la OMC? ¿Es posible reformar la OMC?

A finales de septiembre, los Ministros de Comercio del G-20 solicitaron una vez más la reforma de la OMC. No especificaron en qué debería consistir esa reforma.

La OMC se asienta sobre tres pilares: la negociación, la solución de diferencias y la administración del sistema multilateral de comercio basado en normas. La pérdida de la función de apelación del mecanismo de solución de diferencias ha cobrado notoriedad y ha sido ampliamente difundida en prensa, pero no se ha encontrado ninguna solución. Recientemente, el centro de atención se ha desviado hacia el hecho menos llamativo de que un foro de negociación debe producir resultados negociados si quiere mantener su credibilidad.

Si hablamos de prioridades, una de ellas es evidente:

El mundo se enfrenta a una crisis sanitaria y económica. Los desafíos de la política comercial son de dos tipos: frenar las medidas contraproducentes adoptadas para hacer frente a la escasez de productos médicos esenciales, y contribuir — no retrasar — a la recuperación económica. 

En tiempos de crisis es necesario adoptar medidas.

    • En 1934, en plena Gran Depresión, los Estados Unidos fijaron el rumbo de la política comercial mundial moderna por medio de la negociación de acuerdos de reducción arancelaria, con concesiones comerciales aplicadas sobre una base NMF. 
    • En 1948, en un mundo que necesitaba reconstruirse tras la devastación de la Segunda Guerra Mundial y desarrollar la economía para la era poscolonial, el sistema de comercio multilateral se fundamentó en torno a un marco de normas.
    • En 1971, un desajuste de los tipos de cambio hizo que los Estados Unidos impusieran un recargo a la importación y exigieran concesiones comerciales unilaterales a sus principales interlocutores comerciales. Esto, a su vez, propició la séptima gran ronda de acuerdos comerciales multilaterales, que en 1979 dio lugar a los primeros acuerdos comerciales no arancelarios en el sistema de comercio mundial.
    • En 1985, otro desajuste de los principales tipos de cambio, sumado a la adopción de medidas comerciales unilaterales y a la amenaza de medidas adicionales de restricción del comercio, motivó la convocatoria de la octava ronda de negociaciones comerciales multilaterales, la Ronda Uruguay, que dio lugar en 1995 a acuerdos multilaterales sobre servicios, propiedad intelectual, inversiones y agricultura, y a la creación de la Organización Mundial del Comercio.
    • En 2001, el problema sin precedentes causado por el terrorismo internacional sirvió de contexto para una novena gran ronda de negociaciones multilaterales, cuyo esfuerzo culminó en 2008 sin que se llegara a ningún acuerdo. 
    • En 2008-2009, el sistema de comercio mundial sufrió una crisis financiera de alcance internacional. Resistió ante el empleo masivo de restricciones comerciales, pero esa crisis no propició nuevas e importantes negociaciones comerciales.

Salvo en los dos últimos decenios, cada una de las grandes crisis económicas mundiales se ha abordado con un estallido de energía encaminado a mejorar el sistema comercial y lograr una mayor liberalización del comercio.  

De nuevo, el mundo está en crisis; esta vez a causa de una pandemia y sus consecuencias económicas. La enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha provocado la peor contracción del PIB mundial desde la década de 1930. Los pronósticos prevén una disminución del 4,4% de la producción, dos veces más acusada que la contracción económica producida por la crisis financiera de 2008-2009. Ante este grave descenso, en la reunión anual de la Junta de Gobernadores del FMI celebrada a principios de este mes se formularon rotundos llamamientos en favor del multilateralismo. 

La Sra. Kristalina Georgieva, Directora Gerente del FMI, señaló que un tercio de los 30 billones de dólares que se estima se perderán a causa de la tendencia de la actividad económica mundial anterior a la COVID-19 podría recuperarse si la comunidad internacional adoptara políticas fiscales, monetarias y comerciales de carácter cooperativo. 

La cooperación económica multilateral ayudaría a contener los daños, pero se enfrenta a grandes desafíos. Incluso antes de la pandemia, el sistema comercial se caracterizaba por las dificultades para sacar adelante el programa de negociaciones multilaterales, por el estancamiento en la creación de una nueva estructura única acordada para la solución de diferencias y por las tensiones comerciales entre los principales interlocutores comerciales. Las partes interesadas en el sistema comercial, que son los que participan y se ven afectados por el comercio, han dirigido su interés y su energía a otros ámbitos y desafíos.

No obstante, el sistema de comercio multilateral sigue desempeñando un papel esencial en la economía mundial. Sus normas siguen rigiendo la gran mayoría del comercio mundial. El comercio ha aumentado drásticamente para ayudar a aliviar la escasez de equipo de protección personal y otros bienes necesarios para luchar contra la pandemia

Pero el hecho continúa siendo que la mayor parte del reglamento de la OMC se remonta a hace 25 años. Hace falta introducir importantes actualizaciones para que se adapte a las nuevas realidades y necesidades. La reforma de la OMC debe contribuir a que el sistema de comercio mundial siga desempeñando su función, que consiste en impulsar la economía mundial fomentando condiciones estables y previsibles para el comercio transfronterizo.

HACER FRENTE AL DESAFÍO INMEDIATO

La pandemia plantea dos retos conexos al sistema de comercio: proporcionar suministros médicos esenciales para la salud de la población mundial y contribuir a la salud de la economía mundial. Ambos son esenciales para el bienestar mundial. 

En lo que respecta a la crisis sanitaria, el comercio puede contribuir a paliar los efectos de la enfermedad y a frenar su propagación ampliando el acceso a los productos farmacéuticos y los suministros médicos. Cuando se dispone de vacunas, el comercio puede representar un medio clave para detener la propagación mundial de la enfermedad. Ya deberíamos haber aprendido que no hay soluciones nacionales absolutas para estos problemas. Igual de importante, con respecto a la recuperación de la economía mundial, es imperioso que las políticas comerciales contribuyan a no acelerar el declive económico y a apoyar la recuperación.

No escasean las ideas sobre lo que podría considerarse como parte de una respuesta. Las medidas que se tomen serán en apoyo de las orientaciones ampliamente aceptadas del G-20, a saber, que las restricciones sean

proporcionadas, transparentes, temporales, que reflejen nuestro interés por proteger a los más vulnerables, que no creen obstáculos innecesarios al comercio ni alteren las cadenas de suministro mundiales, y que sean compatibles con las normas de la OMC(3).

A continuación se presentan algunas ideas que han surgido recientemente:

  • En cuanto a prescripción de transparencia
    • Las notificaciones deben realizarse de forma inmediata.  
    • Se debe autorizar a la Secretaría a compartir la mejor información disponible (con sujeción a una verificación posterior por parte de la autoridad que promulgue una medida). 
  • Se debería realizar un examen horizontal de la política comercial con objeto de analizar las medidas relacionadas con la COVID-19 en tiempo real.(4)
  • Los Miembros podrían estudiar la posibilidad de crear un Sistema de Información de Emergencia sobre el Mercado relacionado con la COVID-19, bajo la modalidad de suscripción para los contribuyentes, con actualizaciones que se notificarían automáticamente a los Miembros contribuyentes, como se hace actualmente para las notificaciones de normas(5).  (Con un mejor intercambio de información se podrían abarcar todas las medidas relacionadas con la COVID-19, incluidas las medidas que afectan a las existencias y la inversión, la concesión de licencias obligatorias, así como datos sobre la capacidad de producción, la producción, el inventario, las exportaciones y las importaciones. En resumen, el Sistema de Información de Emergencia sobre el Mercado podría abarcar toda la información necesaria para adoptar decisiones fundamentadas con respecto a los suministros esenciales, incluidos los medicamentos.)
  • En cuanto a la prescripción de que las medidas sean temporales
    • Se debería exigir que las medidas contengan una cláusula de extinción, con una disposición que permita la renovación en caso de motivo justificado.
  • El período de vigencia podría estar sujeto a la constatación por parte de una autoridad internacional (por ejemplo, la OMS) de que las condiciones en la zona en que se aplica la medida siguen estando en estado de “emergencia de salud pública” (u otra definición técnica)(6).
  • En cuanto a la prescripción de que las medidas sean específicas y proporcionadas
    • Elaborar una norma convenida (o ejemplos de prácticas óptimas) para dar una definición adicional a estos términos.
    • Podría exigirse a los Miembros que demostraran que han examinado la norma y explicaran cualquier discrepancia con respecto a la misma. 
  • En cuanto a la prescripción de proteger a la población vulnerable(7)
    • La prescripción que figura en el Acuerdo sobre la Agricultura, según el cual los Miembros deben examinar los efectos que tienen sobre terceros sus restricciones a la exportación, debe convertirse en una obligación por lo que respecta a los suministros médicos, los medicamentos y las vacunas. 
    • Puede ofrecerse mayor precisión con respecto a la disposición relativa a las restricciones a la exportación en la que se especifica que los Miembros tienen derecho a “una parte equitativa del abastecimiento internacional de estos productos”.
    • Se puede mejorar la seguridad alimentaria mediante acuerdos especiales en materia de abastecimiento garantizado.
    • Pueden intensificarse los esfuerzos de creación de capacidad, incluso con respecto a la aplicación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio.
    • Debe disponerse de financiación comercial adecuada para que el comercio pueda desempeñar su papel en la reducción de los efectos de la pandemia.
  • En cuanto a la prescripción de no crear obstáculos innecesarios al comercio ni perturbar las cadenas de suministro mundiales
    • Se puede constituir un grupo de trabajo encargado de examinar toda medida adoptada para hacer frente a la pandemia, que se centre en si las medidas, en opinión de otros Miembros, son más gravosas de lo necesario o si son discriminatorias, ya sea en su aspecto o en sus efectos, o si perturban las cadenas de suministro. (La diversificación de las cadenas de suministro no se consideraría a priori una perturbación de las cadenas de suministro mundiales.) 
  • En cuanto a la prescripción de velar por la conformidad con las normas de la OMC
    • La solución de diferencias de la OMC puede ser definitiva, pero sus plazos no le permitirían responder de manera adecuada a una crisis. Pueden estipularse disposiciones que prevean la celebración de consultas urgentes en las que participen todas las partes interesadas. Esta medida podría ser inclusiva y complementar a un examen permanente y de emergencia de las políticas comerciales horizontales.

Los Miembros ya han tomado medidas para facilitar el comercio de bienes esenciales, mediante la reducción de los aranceles y la disminución de los trámites burocráticos.

  • Es necesario fomentar las medidas de facilitación del comercio por parte de todos los Miembros. (Las aplicadas con respecto a la pandemia superan las medidas de restricción del comercio por un margen de casi dos a uno).
  • Además de estas medidas unilaterales positivas, podrían contemplarse medidas multilaterales más sólidas(8) como por ejemplo:
    • Un statu quo en cuanto a las nuevas prácticas de protección y de interrupción del comercio, incluidas las adquisiciones e inversiones preventivas que causen perturbaciones en el comercio, la prohibición de las mercancías en tránsito y el almacenamiento excesivo.
    • La suspensión de los aranceles sobre los productos farmacéuticos y los suministros médicos esenciales.
    • Una reducción de las restricciones a la exportación vigentes.
    • La exención de los controles a la exportación de la ayuda alimentaria. 
  • Entre el resto de ideas para el debate cabe mencionar:
  • La producción coordinada o conjunta de suministros médicos esenciales, etc.    
  • Mayor libertad de movimiento del personal capacitado, como los profesionales médicos. 
  • Un examen del funcionamiento del Acuerdo de la OMC sobre la propiedad intelectual relacionada con el comercio en lo tocante al acceso ampliado a la propiedad intelectual. 

Las consideraciones expuestas no agotan el abanico de posibilidades. 

APOYAR LA RECUPERACIÓN

En la década de 1930, para hacer frente a una depresión económica de una magnitud nunca antes experimentada por la humanidad, la administración del Presidente de los Estados Unidos Franklin Roosevelt estaba dispuesta a experimentar. Con frecuencia, las medidas adoptadas fueron polémicas y no todas funcionaron; sin embargo, no intentar encontrar soluciones en un contexto de crisis es inexcusable. En el plano multilateral, los desafíos son aún más complejos que en el plano nacional, pero hay que hacerles frente. Los acuerdos bilaterales y regionales pueden contribuir a la recuperación económica, pero no pueden resolver totalmente un problema a nivel mundial. 

Muy a menudo las anteriores crisis se enfrentaban a una amplia liberalización del comercio. Para estar seguros, habría que lograr una voluntad política sustancial. El haber contraído deudas enormes a fin de estimular las economías nacionales puede hacer muy difícil la adopción de medidas, incluso modestas, para reducir los aranceles, pero no es una razón aceptable para no considerar la posibilidad de hacerlo.

  • Los aranceles aplicados pueden consolidarse a las tasas actuales.
  • Los aranceles pueden armonizarse por sectores o de manera más amplia, y con el fin de reducir las crestas arancelarias.
  • Pueden eliminarse los aranceles bajos. 
  • Como han acordado todos los grandes Miembros, las contribuciones a la liberalización del comercio deben ser proporcionales a sus capacidades actuales, por sector o más ampliamente. 

Acuerdos sectoriales. Ya se ha preparado el terreno para eliminar de manera más específica los aranceles en el marco de las tres esferas siguientes en las que ya existe un comercio libre de derechos y que puede ampliarse

  • El Acuerdo sobre Productos Farmacéuticos. Este acuerdo destinado a eliminar los aranceles se creó en 1995 y se actualizó en repetidas ocasiones hasta 2010. La cobertura puede actualizarse a fin de abarcar los medicamentos esenciales actuales. El comercio mundial de productos farmacéuticos ha cambiado drásticamente desde 1995 y los principales proveedores que no son signatarios del Acuerdo deberían considerar su adhesión.
  • El Acuerdo sobre Bienes (y Servicios) Ambientales. Las conversaciones concluyeron en 2016, pero podrían reanudarse. Hay una base para avanzar rápidamente hasta su conclusión, si existe la voluntad política..
  • El Acuerdo sobre Tecnología de la Información. La cobertura de este acuerdo debería haberse revisado en 2018, pero nunca se llevó a cabo. 
  • La agricultura es una parte de la economía mundial demasiado importante como para dejarla al margen de cualquier esfuerzo concentrado por mejorar las perspectivas de recuperación de la economía mundial. 
  • Dado que los presupuestos gubernamentales están sometidos a presión, podría producirse un retroceso de la ayuda interna, un mayor acceso a los mercados y un intento por abordar la seguridad alimentaria a través de la cooperación internacional. 
  • Habida cuenta del aumento de la incidencia de fenómenos climáticos extremos, es necesario que la oferta agrícola sea más ágil y que circule desde las zonas con excedentes de alimentos hasta las zonas con déficit.

Comercio digital. El mundo del comercio ha cambiado radicalmente desde que se fundó la OMC. Es imperativo que no aumenten los obstáculos al intercambio internacional a través del comercio electrónico. La moratoria de los aranceles aduaneros sobre las transmisiones electrónicas, poco comprendida cuando se adoptó, debe formar parte de un enfoque adecuado a las circunstancias actuales.

Financiación del comercio. La función de la OMC, desempeñada durante la crisis financiera, consiste en movilizar a quienes se dedican a la financiación del comercio — los principales bancos privados, el FMI, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo — para que centren su atención en el restablecimiento de los vínculos que permiten a las economías menos adelantadas y a otras economías pequeñas participar en el comercio mundial. Ahora más que nunca es necesario que la OMC desempeñe un papel activo.

RENOVAR LA OMC

La confianza en la capacidad de la OMC a la hora de negociar normas, solucionar diferencias y administrar acuerdos comerciales se recuperaría tras los primeros resultados positivos. Algunos triunfos deben ponerse sobre la mesa.

No se puede permitir que la actual interpretación y aplicación del uso del consenso positivo (en el que cada Miembro ha llegado a creer que tiene derecho de veto sobre todas las cuestiones, por pequeñas que sean) sea un impedimento para el funcionamiento de una raison d'être fundamental de la OMC, esto es, la negociación de acuerdos. 

Por lo que respecta a las negociaciones, estas pueden adoptar la forma de un conjunto de respuestas acordadas para hacer frente a las actuales crisis sanitarias y económicas provocadas por la pandemia. Además, se pueden añadir los acuerdos de las negociaciones en curso, incluidas las subvenciones a la pesca y el comercio electrónico. De estos acuerdos, para las negociaciones sobre pesca se ha fijado como fecha límite diciembre de 2020. Sin embargo, a pesar de que alcanzar los resultados de este cometido tras 20 años de empeño representará un gran logro, no bastará con cambiar el discurso y la realidad de la pertinencia de la OMC para abordar las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca. Salvar a los peces, pero no abordar el sufrimiento sanitario y económico de la humanidad, no se considerará aceptable.(9)  

Los Miembros se han visto desprovistos de todo tipo de supervisión del sistema de solución de diferencias. Esto obedece a la aplicación del concepto de consenso negativo, que trata de ocultar el hecho de que el ganador de cualquier litigio debe acceder a renunciar a la decisión a su favor para que cualquier Miembro pueda ejercer algún control sobre el sistema. Esta es, en gran parte, una posibilidad inexistente.

Estos dos supuestos mecanismos de “consenso” consisten en realidad en el criterio minoritario de un solo Miembro, aunque no siempre el mismo Miembro ejerce un control total. Lo que comenzó como democracia en la antigua Atenas se convirtió en tiranía. Se necesita autocontrol para que los Miembros ejerzan su veto con moderación y solo cuando el interés nacional y los mecanismos multilaterales no ofrezcan ninguna alternativa.

Para la solución de diferencias, en última instancia se necesitará un acuerdo sobre un mecanismo único al que se adhieran todos aquellos que pretendan emprender un litigio. Se debe rendir cuentas ante todos los Miembros de la OMC sea cual sea la etapa de apelación.

Hay medidas provisionales que pueden considerarse si no es posible llegar a un acuerdo temprano. Por ejemplo:

  • Todo aquel que decida emprender un litigio deberá, desde el principio, cuando se solicite un grupo especial, llegar a un acuerdo con la otra o las otras partes sobre si la decisión del grupo especial será definitiva y, en caso contrario, si estará sujeta a arbitraje o a un acuerdo alternativo (como han acordado la UE y otros Miembros de la OMC). No se podría presentar ninguna reclamación sin haber convenido que el resultado final sería definitivo.

En cuanto a la administración del sistema, se necesita realizar un examen riguroso de la gobernanza de la OMC. Es necesario desempeñar las funciones ejecutivas de la OMC.

La gobernanza de la Organización se confía a comités de todo el conjunto. No existe una Junta de Gobernadores o una Junta de Directores Ejecutivos como ocurre en las instituciones de Bretton Woods. Además, no se espera que la Secretaría tome ninguna iniciativa.

Para que la reforma de la OMC tenga éxito será esencial que la Secretaría de la OMC desempeñe una función más sólida para fomentar el progreso, comparable a la del personal de otras organizaciones económicas internacionales.

La reforma sistémica requiere un acuerdo sobre el establecimiento de funciones ejecutivas.

CONCLUSIÓN

El siguiente paso debería consistir en establecer uno o más grupos de trabajo (o iniciativas conjuntas) que comiencen un debate a fondo sobre reformas específicas en la OMC en debates estructurados con el objetivo de alcanzar ya sea mejoras continuas en el funcionamiento de la Organización o, de ser necesario, un conjunto de acuerdos.   

Continuar a la deriva es inaceptable. 

Notas:

  1. https://www.un.org/press/en/2020/ga12238.doc.htm. volver al texto
  2. https://www.foreignaffairs.com/reviews/capsule-review/1992-09-01/conflict-among-nations-trade-policies-1990s, Howell, Thomas R., Alan Wm. Wolff, Brent L. Bartlett, y R. Michael Gadbaw, Conflict Among Nations: Trade Policies in the 1990s, Boulder, CO: Westview Press, 1992, xiv + 633 páginas. volver al texto
  3. Comunicado de los Ministros de Comercio del G-20. 22 de septiembre de 2020.  https://g20.org/en/media/Documents/G20SS_Communique_TIMM_EN.pdf volver al texto
  4. Véase el Anexo 3 del Acuerdo de Marrakech (en el que se establece el mandato del MEPC); en el párrafo D se dispone que “Entre un examen [de las políticas comerciales] y otro, los Miembros facilitarán breves informes cuando se haya producido algún cambio importante en sus políticas comerciales [...]”, y presentarán anualmente la información actualizada pertinente (y eventualmente un debate horizontal en el Órgano de Examen de las Políticas Comerciales). Nunca se ha recurrido a esta disposición. volver al texto
  5. Similar al e-Ping que se emplea para las normas de productos. https://www.epingalert.org/en volver al texto
  6. Una posible fórmula: los Miembros deben “tener en cuenta”. volver al texto
  7. Es poco probable que el nivel de vulnerabilidad a la escasez de un determinado producto básico en época de pandemia tenga la misma incidencia. Por ejemplo, un país de ingresos bajos puede convertirse en un importante exportador neto de mascarillas. Un país con un PIB per cápita bajo puede todavía ser capaz de producir más vacunas de las que se requieren para satisfacer sus necesidades internas si partes de su economía están de hecho muy avanzadas volver al texto
  8. Como es lógico, existe un camino intermedio entre una norma cuyo cumplimiento se pueda exigir en el marco del sistema de solución de diferencias de la OMC y una lista de prácticas óptimas de adhesión voluntaria. Podría haber códigos de conducta vinculantes en virtud de los cuales solo los signatarios tendrían derecho a exigir el cumplimiento. Cualquiera de estos enfoques mejoraría la cooperación internacional. volver al texto
  9. Mateo 4:19 volver al texto

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