El propósito de la presente declaración es proporcionar un marco de referencia para examinar los elementos clave del llamamiento a la reforma de la OMC y sugerir algunas posibles respuestas. Mi conclusión es, como siempre, positiva, porque el futuro será brillante, si bien este año y los que le seguirán inmediatamente todo depende de las medidas que se adopten con respecto a la crisis de la OMC.

Existe la idea de que la OMC debe obtener más resultados, de que puede y debe mejorar. De hecho, la mayoría de los artículos sobre la Organización publicados en los últimos años se centran en los llamamientos a la “reforma de la OMC”. En menos de medio segundo en Google, una búsqueda en línea de esa expresión produce 88.400 resultados.

El término “reforma” es interesante. Al igual que los llamamientos a una “reforma fiscal” o una “reforma penitenciaria”, el término sugiere que hace falta mucho más que actualizar las disposiciones. Implica un cambio profundo. No sería posible enumerar brevemente todos los problemas que los Miembros con mentalidad de reforma podrían abordar ni proponer una gama completa de posibles soluciones en esta ocasión. Por tanto, tendré que ser necesariamente selectivo⁽¹⁾, y para ello abordaré los temas que considero más apremiantes. Empiezo con una pregunta de perspectiva: ¿existen razones para creer que el sistema multilateral de comercio perdurará y prosperará?

La historia de la humanidad es una historia de progreso. Somos los beneficiarios de una rica herencia de una serie de filósofos, entre ellos David Hume, Adam Smith e Immanuel Kant, cada uno de los cuales consideró el progreso humano como un fenómeno ineludiblemente continuo, aunque frágil y acompañado de reveses ocasionales. Hugo Grotius y David Ricardo abrieron camino para los defensores de un derecho natural de las ventajas de los intercambios comerciales internacionales. Estos precursores son tan importantes para el bienestar actual de los pueblos del mundo como lo es Euclides para el mundo físico de las estructuras. Aportaron el contexto teórico necesario para instaurar un orden creciente en un mundo caracterizado por el caos durante gran parte de la primera mitad del siglo XX. Las instituciones que fueron creadas para propiciar la recuperación tras esa conflagración forman parte de una evolución continua hacia una mayor cooperación internacional en aras del bien común. El sistema multilateral de comercio, encarnado por la OMC, es una parte esencial de esta historia.

Una reseña sobre la historia de la OMC

Por casualidad, recientemente se ha hecho más fácil reflexionar sobre la historia de la OMC. Si pudieran venir ahora y recorrer el atrio del edificio de la OMC, verían una exposición de imágenes de los 25 años de historia de la Organización. Lo que más me llamó la atención fueron las fotos de finales de los años noventa. Esa época se caracterizó claramente por ser un período de grandes expectativas para el multilateralismo en el que nadie dudaba de que las soluciones multilaterales fueran infinitamente superiores a las alternativas más limitadas. En 1998, con motivo del 50º aniversario del GATT, diversas personalidades, entre ellas Bill y Hillary Clinton, Nelson Mandela, Fidel Castro y Tony Blair, vinieron a rendir homenaje al sistema de comercio. En ese mismo período, el Presidente del Banco Mundial asistió periódicamente a las reuniones ministeriales de la OMC. Las fotos posteriores, de reuniones ministeriales bienales, representan con demasiada frecuencia momentos de decepción. En parte, estos aparentes resultados adversos pueden haber sido consecuencia de expectativas que no estaban justificadas. Se esperaba que las reuniones ministeriales dieran resultados concretos. Esa no es la cadencia del mundo de la OMC. Los niños suelen nacer después de un período fijo de gestación. Los plazos para la conclusión de los acuerdos comerciales no pueden prefijarse tanto.

Antes de la creación de la OMC, durante los años siguientes al final de la Segunda Guerra Mundial, se celebraron ocho grandes rondas de negociaciones comerciales bajo los auspicios del GATT que permitieron estrechar cada vez más los vínculos entre las economías de las naciones del mundo. El punto culminante llegó con la octava ronda, la Ronda Uruguay, concluida en 1993, que condujo a creación de la OMC dos años más tarde. Tanto si era de prever como si no, lo cierto es que nunca más ha habido una ronda grande y fructífera en la que participaran todos los actores y se abordaran todos los temas. La negociación del Programa de Doha para el Desarrollo, iniciada en 2001, no llegó a su fin, aunque algunos de sus elementos se han retomado y llevado adelante. No obstante, la OMC ha cosechado varios logros importantes durante su breve existencia de un cuarto de siglo: un acuerdo temprano para eximir de derechos a los productos farmacéuticos, el Acuerdo sobre Tecnología de la Información y su ampliación, una prohibición de la concesión de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y documentos de referencia para las telecomunicaciones básicas y los servicios financieros en 1996 y 1997. Las adhesiones de China y Rusia, en 2001 y 2012 respectivamente, así como las de otros 34 países durante los veinte primeros años del cuarto de siglo de historia de la OMC, fueron celebradas como signo del avance del sistema multilateral de comercio basado en normas hacia la universalidad.

Las buenas noticias sobre el comercio durante 2020 no se referían al sistema multilateral de comercio. Se trataba del Brexit, centro de atención por el dramatismo de los intentos realizados para evitar acabar sin un trato. Las noticias hablaban de la RCEP, un acuerdo comercial asiático esperado desde hacía mucho tiempo que trata principalmente sobre la eliminación de aranceles, y de que se debía aplicar el Acuerdo sobre la Zona de Libre Comercio Continental Africana. A mediados de año, el T-MEC, acuerdo sucesor del TLCAN, entró en vigor. Los Gobiernos proclamaron el éxito de estos acuerdos submultilaterales. Los comentaristas llegaban cada vez más a la conclusión de que la OMC había perdido su pertinencia. A menudo se omitía un punto aparentemente técnico: estos acuerdos regionales se basan en las normas de la OMC y no podrían funcionar sin ellas.

El papel central de la OMC

Es útil tener presentes los acuerdos submultilaterales. La mayoría de ellos — con la muy importante excepción de las disposiciones relativas al establecimiento del equilibrio de las condiciones de competencia y a la neutralidad competitiva del acuerdo sobre el Brexit — no son pioneros en la creación de nuevos tipos de normas comerciales. La ardua labor de la invención suele dejarse en manos de la OMC, como se observa en los esfuerzos por reducir las subvenciones a la pesca, en las iniciativas conjuntas sobre el comercio electrónico, en la reglamentación nacional de los servicios, en los esfuerzos por mejorar la participación de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en el comercio, en un acuerdo al que se está tratando de llegar para facilitar las inversiones internacionales y en el examen de la mejor manera de fomentar el empoderamiento de la mujer a través del comercio. Sin embargo, estos esfuerzos realizados en Ginebra no fueron noticia por la sencilla razón de que no se culminaron en 2020. 

La solidez del acervo de la OMC como base del comercio mundial pasa desapercibida pese a ser notable. Con mucho, la mayor parte del comercio mundial (del 75% al 80% según estimaciones prudentes) se realiza a los tipos acordados de la OMC (o por debajo de ellos) y el 98% del comercio mundial se rige por sus normas⁽²⁾.  Los costos del comercio transfronterizo se reducen gradual pero continuamente en virtud del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC. Durante la pandemia, el comercio resultó ser un recurso indispensable, como suele ocurrir cuando desastres como las catástrofes naturales sobrevienen en algún lugar. La fiabilidad del sistema mundial de comercio durante la pandemia se vio respaldada por un flujo de datos y notas informativas publicadas por la Secretaría de la OMC que permitieron a los Gobiernos adoptar decisiones mejor fundamentadas, consistentes principalmente en abstenerse de restringir las exportaciones y en facilitar en cambio las importaciones para luchar contra la pandemia. 

La misión civilizadora (de prevención de conflictos) de la OMC continúa. Donde esas normas son eficaces, cabe esperar que se cumplan en general. Una excepción muy importante son algunas de las medidas de gran resonancia adoptadas por los Estados Unidos y China con respecto al sus respectivos intercambios. Sin embargo, los Miembros suelen tratar de justificar sus medidas comerciales con arreglo a las normas de la OMC, aunque a veces las justificaciones se consideren poco convincentes.⁽³⁾ Los desvíos de estas normas no restan importancia al hecho de que, en general, los grandes principios de la OMC se cumplen, no principalmente por la amenaza de litigios, sino porque las naciones suelen cumplir sus compromisos. Si bien esta afirmación general queda socavada por una aparente conducta de incumplimiento, las compuertas no se han abierto, y hay razones para creer que se mantendrán así, si bien el mantenimiento de este aparente incumplimiento, especialmente por parte de los actores más grandes, conlleva el riesgo de una disminución más generalizada del cumplimiento voluntario de las obligaciones del sistema. La prueba de que no nos encontramos en el lado negativo de la historia de la cooperación económica mundial es que sigue siendo común el recurso a los procedimientos de grupos especiales para resolver diferencias. Un ejemplo es la coreografía de las medidas comerciales relacionadas con el asunto Airbus-Boeing, tal vez imperfecta pero teóricamente acorde con las normas.

El sistema de comercio no solo ha resistido durante esta terrible pandemia, sino que ha desempeñado un papel vital para atender las necesidades mundiales de suministros médicos esenciales. Esta solidez en un momento de gran tensión no es la imagen pública de la Organización Mundial del Comercio. En 2020, el Director General de la Organización se marchó anticipadamente para ocupar un puesto en el sector privado y no se pudo designar inmediatamente a un sucesor. Fue un año en el que se hizo evidente que no habría una solución convenida para la pérdida de la instancia de apelación del sistema de solución de diferencias de la OMC, y las partes dejaron en el limbo media docena de resoluciones de grupos especiales mediante un artificio procedimental conocido como “apelar en el vacío” (es decir, apelar ante un Órgano de Apelación que ya no existe más que sobre el papel). No ayudó el hecho de que durante este año la pandemia se cobrara la Conferencia Ministerial de la Organización y su muy apreciado Foro Público. 

¿Qué sucede con la OMC?

Cualquier análisis de lo que sucede con la OMC debería comenzar por una mejor comprensión de lo que la OMC es y no es. Consiste básicamente en una asamblea de los Miembros asistida por una Secretaría. No es un organismo supranacional. Resulta comprensible que la prensa recurra a menudo a atajos para decir lo que la “OMC” hizo o no hizo. Cuando se informa de que “la OMC constata que una medida comercial es incompatible con las normas de la OMC”, se trata de la decisión de un grupo especial de solución de diferencias ratificada (aunque sea automáticamente) por los Miembros. Cuando “la OMC no logra un resultado negociado”, son sus Miembros los que no pudieron ponerse de acuerdo. En uno y otro caso la Organización no ha hecho nada más que proporcionar una plataforma con apoyo de personal.

La existencia de la OMC en cuanto entidad independiente es muy limitada. Puede, por ejemplo, emplear personal, y puede demandar y ser demandada, por ejemplo, por el incumplimiento de un contrato relativo a bienes o servicios adquiridos para el uso de sus Miembros o empleados. Pero, a diferencia de una empresa, no se le concede el derecho a hablar de las políticas públicas o defenderlas. Walmart, Apple o Carrefour, por ejemplo, pueden apoyar las políticas públicas ecológicas. Si bien la OMC toma medidas para que sus instalaciones sean más inocuas para el medio ambiente, no hace propuestas para mejorar el medio ambiente mundial. Sus Miembros pueden hacerlo, y probablemente lo harán de manera colectiva.

La OMC en cuanto institución no puede añadir ni quitar nada a las normas que sus Miembros crearon y no puede decidir si las hace cumplir o no⁽⁴⁾.  Es un lugar donde los Miembros pueden hacer colectivamente todas esas cosas. La OMC no cuenta con un órgano ejecutivo como lo tiene una empresa o un Gobierno. A efectos de la creación de nuevas normas, así como de su interpretación y aplicación, la OMC es simplemente un lugar con un personal de apoyo. Una crisis de inacción, cuando la hay, existe colectivamente entre sus Miembros. Cuando los dirigentes del G-20 buscan un cambio en la OMC no hacen más que, sin reconocer ese hecho, dirigirse a sí mismos, o tal vez a los 164 Miembros de la OMC. La OMC es un lugar en el que pueden lograr todo lo necesario o elegir no hacerlo. De hecho, es muy probable que lo que acuerden los cinco o seis Miembros más grandes también sea aceptado por todos los Miembros.

El llamamiento a la reforma de la OMC

Ni los líderes de las 20 economías más grandes del mundo ni sus Ministros de Comercio han dado colectivamente indicación alguna sobre la dirección que debe seguirse para llevar a cabo la reforma de la OMC. Es fácil suponer que para la mayoría de los miembros del G-20, el factor desencadenante del llamamiento a la reforma fue el hecho de presenciar el desmantelamiento del sistema de solución de diferencias vinculante por parte de un gran Miembro descontento — un Miembro que resulta ser también un fundador primordial y garante histórico no solo de la OMC, sino también del sistema multilateral de comercio en el marco de las normas del GATT establecidas hace más de 70 años —. Sin embargo, el sistema solución de diferencias de la OMC no es el único aspecto susceptible de cambio. El examen no puede detenerse ahí. Existen otros motivos de preocupación.

Tomemos un ejemplo reciente: hace menos de un mes, se celebró una reunión del Consejo General que duró más de 15 horas (más de dos días y medio), un récord reciente de duración. En el orden del día de la reunión solo figuraba un tema sustantivo de política comercial sobre el que se debía decidir, pero su examen no condujo a ningún acuerdo. La cuestión era si los Miembros aceptarían renunciar a una mínima parte del margen de maniobra de que disponen actualmente acordando no comprometer las adquisiciones del Programa Mundial de Alimentos, galardonado con el Premio Nobel. Se podría perdonar a un testigo del procedimiento que percibiera una deriva en la Organización por no estar a la altura de su potencial. Visto a través de un prisma diferente, esto no fue más que la reafirmación de los titulares de la soberanía de que no podían quedar obligados sin su consentimiento.

La posible tiranía del veto

En nombre del multilateralismo, la OMC ha funcionado desde el comienzo sobre la base del consenso. Conviene aclarar que no se trata de un requisito de unanimidad. No existe actualmente un consenso del 100% sobre nada que no sea la conclusión de un proceso de veinte años con el que se intenta someter las subvenciones a la pesca a disciplinas (y, en este caso, todavía hay que llegar a un consenso sobre el grado en que finalmente se deba hacer). En la práctica, se ha considerado que para que exista “consenso” ningún Miembro debe oponerse a una medida propuesta determinada. El problema surge si el umbral para invocar este derecho es demasiado bajo. Cuando se considera la posibilidad de viajar en tren, si existe la percepción de que todos los pasajeros, o muchos de ellos, podrían activar el freno de emergencia, las perspectivas de avance pueden ser muy poco prometedoras.

Hay quienes sostienen que este método de funcionamiento no es realmente el problema, que el problema es más profundo y radica en las diferencias de política fundamentales entre los Miembros. Es cierto que existen algunas divisiones entre los Miembros, en algunos casos del tipo norte-sur o este-oeste. En una organización mundial de 164 Miembros, ciertamente habrá diferencias, algunas de ellas fundamentales. La división más comúnmente citada consiste en los efectos de una supuesta trampa de Tucídides, es decir, la idea de que un conflicto entre una potencia hegemónica y otra en ascenso es presuntamente muy probable.⁽⁵⁾ Hasta la fecha, sin embargo, la rivalidad geopolítica no ha ocupado un lugar central en los problemas de la Organización. Si bien la OMC no es inmune a las dificultades que surgen en las relaciones bilaterales externas, tampoco se ha visto dominada por ellas. En cuanto a las presiones externas, la OMC se ha visto más afectada por el desplazamiento de las actividades manufactureras a lugares de menor costo, los avances en la tecnología que perturban los mercados de trabajo y el consiguiente aumento del populismo.

La desigualdad de ingresos ha generado una preocupación creciente en muchas partes del mundo, tanto dentro de los países como entre ellos. Esta realidad económica y política, junto con el consiguiente cambio de la opinión pública, ha hecho que en los últimos años ningún Miembro haya vuelto a pedir negociaciones importantes para reducir los aranceles por sectores o de una manera más general — y ello en un sistema parcialmente basado en la continua liberalización del comercio — . No debería oponerse la misma resistencia a la negociación de nuevas normas. No debería impedirse a los Miembros ofrecer equidad incluso cuando se enfrentan a presiones populistas. Pero también a este respecto hay reticencia.

Al analizar por qué es tan difícil avanzar es necesario examinar el funcionamiento de la Organización. Los procedimientos internos son importantes. Ningún Miembro debería tener el derecho individual de, por ejemplo, impedir que otros Miembros entablen una conversación orientada al cambio sobre el tema que sea. Ese obstáculo se salvó en Buenos Aires, en diciembre de 2017, con la elaboración de las iniciativas relativas a las Declaraciones conjuntas. Desde esa Reunión Ministerial, el sistema de convoy indivisible ha comenzado a dar paso a coaliciones de voluntad que actúan en el marco de dichas iniciativas. Aún queda por determinar cómo integrarlas en el sistema multilateral de comercio, en otras palabras, en el acervo de la OMC. Parece que hay formas de hacerlo.

Es bien sabido que las cuestiones que revisten un interés nacional fundamental pueden protegerse ejerciendo el derecho de veto. ¿Pero qué hay de la miríada de cuestiones menores? Al igual que es conveniente que los dispositivos de seguridad, como las alarmas contra incendios y los frenos de emergencia, estén dentro de una cubierta de plástico o de vidrio fino para que sea menos probable que se recurra a ellos sin necesidad, el funcionamiento de una institución en la que cada Miembro dispone de un derecho de veto requiere una moderación voluntaria en su uso. La expectativa de que un Miembro grande se oponga fácilmente a una medida que cuente con un apoyo amplio no solo impide el logro de un resultado negociado, sino que inhibe la toma de iniciativa por parte tanto de los demás Miembros como del personal de la Secretaría. Este problema debe superarse. Los Miembros deben ser proactivos y hacer frente a la oposición, por ejemplo con respecto al establecimiento de normas comerciales que den respuesta a la pandemia ahora y, más adelante, en relación con otros desafíos evidentes, como el cambio climático. 

El remedio puede consistir en comprender mejor cuáles son los límites apropiados a la hora de negar el consentimiento respecto de alguna cuestión. Aunque el tema será muy polémico, debería iniciarse un debate sobre los límites apropiados para invocar excepciones, por ejemplo en relación con la seguridad nacional o la penuria. Se puede enunciar una norma de sentido común, con un gran y profundo respeto por las resoluciones nacionales.

Los acuerdos de “libre comercio”

Algunos de los problemas de la OMC (y del GATT) se plantearon desde el principio. La piedra angular de la OMC, y del GATT antes de ella, era el principio de NMF, un principio de no discriminación. La principal excepción había de concernir a los acuerdos comerciales regionales y bilaterales. El motor de estos acuerdos comerciales preferenciales debía estar controlado por el principio según el cual debía estar abarcado lo esencial de los intercambios comerciales entre los participantes en un acuerdo determinado. En realidad, esta exigencia no limitaba mucho el recurso a la excepción.

Los fundadores del sistema multilateral de comercio no podían haber contemplado la proliferación de los acuerdos bilaterales de libre comercio. Se podría decir que el hincapié hecho en los acuerdos bilaterales y regionales agotó la energía del sistema multilateral de comercio, ya que los Gobiernos dedicaron gran parte de sus recursos a estos otros acuerdos comerciales. Por otra parte, también es cierto que algunos de los acuerdos son innovadores y contienen precedentes útiles para alimentar las negociaciones multilaterales. En una etapa temprana, en las conversaciones sobre el comercio electrónico mantenidas en la OMC se examinaron las cláusulas pertinentes de acuerdos bilaterales y regionales anteriores para encontrar ejemplos de normas que pudieran adoptarse multilateralmente. El TPP contenía varias innovaciones. Sin embargo, si bien son pocos los acuerdos bilaterales que han contenido suficientes innovaciones dignas de ser emuladas, todos ellos contienen ventajas comerciales específicas reservadas a los participantes (lo que Alan Beattie, corresponsal del Financial Times en Bruselas, denominó “mercantilismo competitivo estándar”).

Se pueden distinguir diferentes tipos de acuerdos submultilaterales. Si bien existen argumentos económicos sólidos a favor de la integración regional — en Europa, América del Norte, Asia y ahora en África —,no hay tantos a favor de los acuerdos dictados no por la geografía, sino por los objetivos comerciales nacionales, a menudo a expensas de los no signatarios.

Los acuerdos bilaterales que no estén motivados por la integración regional pueden resultar ser escollos más que piedras angulares para el sistema de comercio mundial. El acceso preferencial sienta las bases para el trato preferencial. En lugar de elevarse hacia resultados multilaterales, estos acuerdos pueden crear un incentivo perverso para no proceder a una mayor liberalización. El propio término “acuerdo de libre comercio” es algo engañoso.

La aprobación de cualquier acuerdo comercial preferencial debe juzgarse en función de si su conclusión ha hecho que el mundo sea mejor y no simplemente porque las partes estén satisfechas con él. Es necesario revisar la magnitud y duración del uso de esta excepción a la obligación de no discriminación. 

La incapacidad de legislar

Los negociadores comerciales son juzgados casi exclusivamente en función de si concluyen acuerdos. El aplauso por abandonar un acuerdo que no sea perfecto dura poco. Es peor aún en el caso de una organización creada fundamentalmente para facilitar las negociaciones.

Los impedimentos al éxito, medido con arreglo al criterio de la conclusión de nuevos acuerdos, son fáciles de enumerar. Un obstáculo es que los Miembros tienen prioridades diferentes. Esa realidad puede ser superada por el liderazgo, siempre y cuando los Miembros tengan objetivos comunes. El sistema de comercio se creó inicialmente gracias a los esfuerzos de una potencia hegemónica bastante benévola, ayudada por sus aliados en la causa y, de vez en cuando, asistida por un Director General de la OMC competente y proactivo.

El remedio para la actual deficiencia de liderazgo es precisamente un liderazgo que permita a los Miembros formar nuevas alianzas, que podrían cambiar de un tema a otro, para trabajar por el bien común. Es importante contar con un nuevo Director General que pueda asociarse a los Miembros proactivos para proporcionar ese liderazgo. 

Un segundo impedimento es que todavía hay vestigios del enfoque de convoy como medio, con demasiada frecuencia ineficaz, para tratar de obtener resultados negociados. El convoy se ha hecho demasiado grande, y las capacidades y los intereses demasiado diversos, como para pensar que todos podrán avanzar simultáneamente a la misma velocidad para adoptar nuevas normas. La convicción persistente de que todos deben abordar las cuestiones desde el principio frena el impulso de proponer y llevar adelante iniciativas. Las iniciativas relativas a las Declaraciones Conjuntas, transparentes y abiertas a todos, no son una segunda mejor alternativa en un mundo pragmático, sino que indican el camino que hay que seguir.

Un tercer impedimento es el efecto disuasorio del posible veto de un solo Miembro, examinado anteriormente. Es necesario aplicar una norma de sentido común al ejercicio del poder de veto.

Un cuarto impedimento es, al margen de las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca y las iniciativas relativas a las Declaraciones Conjuntas, la escasez de participación suficientemente activa, de deliberación entre los Miembros. La deliberación es esencial en un órgano legislativo democrático. El poder de convocatoria y la fuerza moral de un Director General proactivo pueden restablecer un diálogo que permita aumentar los puntos de convergencia.

El problema de la solución de diferencias en la OMC

El sistema de solución de diferencias vinculante era ampliamente considerado el orgullo de la OMC. En general, aun con sus graves defectos (que han resultado ser fatídicos) a los ojos de al menos un Miembro, al que luego se unieron otros, el sistema prestó un muy buen servicio. Los procedimientos de grupo especial y de apelación eran cuasijudiciales, pero no judiciales, ya que la última palabra sobre cualquier asunto se reservaba específicamente para la decisión de los Miembros reunidos como Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, y no se daba ni al Órgano de Apelación ni a los grupos especiales.

Las decisiones del Órgano de Solución de Diferencias se adoptan por consenso negativo. Es decir, todos, incluida la parte vencedora, deben estar de acuerdo en rechazar una decisión de solución de diferencias, o de lo contrario se considera adoptada. Esto confiere automaticidad a la adopción de los informes de los grupos especiales, que es el efecto buscado. De lo contrario, los resultados de los grupos especiales no serían vinculantes. El problema fue que, como la función legislativa en gran medida había dejado de ejercerse, no existía ningún contrapeso ni control respecto de lo que se pretendía que fuera solo un proceso cuasijudicial. La facultad de adoptar determinaciones definitivas reservada a los Miembros era solo formal, dado que los Miembros reunidos en calidad de Órgano de Solución de Diferencias en realidad solo podían aprobar, nunca rechazar o modificar, los resultados cuasijudiciales. Como se ha señalado, esto podría haberse corregido mediante el ejercicio de la facultad legislativa de los Miembros, pero en 25 años no han negociado ningún acuerdo por el que se anule una resolución cuasijudicial.

La posibilidad de detener cualquier iniciativa de elaboración de normas mediante el ejercicio del veto y el uso del consenso negativo dio lugar a una situación de parálisis cuando un Miembro clave decidió utilizar el requisito del consenso general (la necesidad de que no haya objeciones al nombramiento de Miembros del Órgano de Apelación) para anular este último (el carácter vinculante de la solución de diferencias en virtud del uso del consenso negativo) sin que hubiera un examen final en apelación.

La respuesta al problema de la solución de diferencias de la OMC radica en que en lo que respecta a los procedimientos de grupo especial y de apelación se rindan cuentas a los Miembros colectivamente. No se ha propuesto ninguna solución que haya sido aprobada por la totalidad de las principales partes litigantes. Esto no significa que nunca se pueda llegar a una un mecanismo vinculante e independiente de solución de diferencias con dos instancias. El problema probablemente podría resolverlo un Director General que acerque a las partes interesadas.  

La búsqueda de un terreno común — TED y desigualdad

Los defectos estructurales internos se ven agravados por la creciente cuestión de si los Miembros realmente comparten objetivos fundamentales. Claramente, en el caso de algunas cuestiones no es así. Destacan algunos ejemplos.

Los Miembros están divididos en relación con la existencia de un derecho general al trato especial y diferenciado (TED). El efecto práctico de esta diferencia de posición es objeto de debate en el seno de la OMC. Pocos Miembros afirmarían que, independientemente de su capacidad, esperan un pase general para asumir un nivel menor de obligaciones en cualquier negociación futura (hay una excepción en la que no parece haber ninguna diferencia de opinión: no hay ninguna objeción a que se acuerde conceder por anticipado un trato especial a los países menos adelantados).

La desigualdad exaspera. Demasiados Miembros se sienten agraviados por la congelación de las relaciones durante decenios. Los Miembros que se adhirieron en virtud del artículo xii (los que se adhirieron a la OMC después de 1994 y, por tanto, más tarde que sus Miembros originales) cotizaron progresivamente más al entrar que los Miembros originales, ya que la adhesión es el resultado de una negociación y los intereses han evolucionado. Los países industrializados expresan su consternación por el hecho de que los países en proceso de industrialización no asuman un mayor nivel de obligaciones con el tiempo (mediante la consolidación de sus aranceles aplicados, por ejemplo). En la reciente Reunión de Dirigentes del G-20 celebrada el 23 de noviembre de 2020, en el marco del debate de la Iniciativa de Riad sobre el Futuro de la OMC, se puso de manifiesto otro punto de divergencia aparente. Se trata de si la adhesión a las “políticas orientadas al mercado” es un principio de la OMC. Este término significa que, en general, los resultados de las transacciones comerciales deben basarse en las fuerzas del mercado; que son el precio, la calidad, la ejecución, y no los decretos gubernamentales, los que importan.

Dado que todos los Miembros afirman que el sistema multilateral de comercio es crucial para su bienestar, deben encontrarse formas de superar esas diferencias. Sería razonable comenzar con deliberaciones facilitadas por el Director General.

Cuestiones estructurales

Un tema que por lo general no se aborda entre los Miembros es si la gobernanza de la Organización impide que su funcionamiento sea más eficaz.

¿Cuáles son las estructuras de gobernanza internas? ¿Cómo deberían organizarse los Miembros? Otras organizaciones internacionales, aunque sus misiones son diferentes, tienen juntas de gobernadores y directores ejecutivos. Las naciones democráticas han elegido formas de gobernanza representativas. La OMC no tiene ninguna de estas estructuras. Depende de los embajadores para la presidencia de los comités, que a menudo solo dura un año. La continuidad depende de las informaciones transmitidas por los representantes permanentes que están por marcharse y los secretarios de los comités puestos a disposición por la Secretaría. En cualquier negociación, el mantenimiento del conocimiento y la confianza en un órgano caracterizado por la transitoriedad de sus miembros requiere cierto esfuerzo. Deberían examinarse las estructuras de gobernanza de la OMC.

Una deficiencia sorprendente para quienes están familiarizados con otros organismos es la ausencia de un jurista principal para los acuerdos. La OMC debería contar con un abogado general con un mandato más amplio para asesorar a los Miembros, en particular sobre cuestiones de procedimiento.

Falta también una función de planificación de políticas, característica de los departamentos y ministerios militares, y a veces civiles, de los Gobiernos de la mayoría de los países más grandes, si no de todos ellos. En la OMC se está poniendo en marcha una actividad de previsión estratégica para identificar los desafíos futuros. En el discurso que pronunció al finalizar su mandato de tres años como Director General de la OMC, nuestro querido Mike Moore dijo lo siguiente:

Cuando le preguntaron qué atributos debía tener un político — y añado yo un Director General —, Winston Churchill respondió con estas palabras: “La capacidad para predecir lo que va a ocurrir mañana, la semana próxima, el mes próximo y el año próximo, y la capacidad para explicar luego por qué no ocurrió así”. 

Sería mejor intentar estar preparado y fracasar que no haberlo intentado en absoluto.

La preparación para las necesidades más evidentes debería ser una función compartida entre los Miembros y la Secretaría. Los ejemplos no requieren mucha clarividencia: cuando los principales Miembros y los jefes de organismos internacionales piden un impuesto sobre el carbono que podría repercutir de manera profunda y trascendental en el comercio, debería realizarse inmediatamente un estudio interno y los Miembros deberían celebrar debates serios sobre ese tema. Vivir una pandemia y no mejorar las formas de ajustar el sistema de comercio para hacer frente a sus desafíos sería imperdonable.  

En primer lugar debería examinarse la función del Director General y de los presidentes de los comités de la OMC. En una Organización en la que algunos Miembros tienen el pie preparado para pisar el freno y en la que pisar el acelerador requiere la coordinación entre (o la no objeción de) 164 Miembros, es difícil que cualquier cuestión alcance una velocidad de crucero. Tiene que haber animadores. En el caso de la iniciativa relativa a la Declaración Conjunta sobre el Comercio Electrónico, por ejemplo, tres Miembros dieron un paso adelante e iniciaron un proceso al que la mayoría de los Miembros se unieron, representando un elevado porcentaje del comercio mundial. Los presidentes de los comités deben ser imparciales en cuanto a los diferentes puntos de vista expresados en los debates que presiden, pero no deben serlo en cuanto a si existe un resultado positivo. Del mismo modo, el Director General de la OMC debe implicarse para facilitar activamente el inicio de las negociaciones, la búsqueda de soluciones y la obtención de resultados. En una Organización encargada de negociar, el Director General y los presidentes de los comités deben trabajar activa y constantemente para que se inicien las negociaciones, para hacerlas avanzar y, en la medida de lo posible, para que haya resultados con los que todos o la mayoría puedan estar de acuerdo. 

El Director General cuenta con importantes facultades de convocatoria para fomentar la participación y la negociación. A esto hay que añadir la capacidad de formular propuestas. El Director Gerente del FMI y la Presidenta del BCE han decidido que debe prestarse más atención a la promoción de políticas pertinentes en materia de medio ambiente. No pueden formular políticas para sus instituciones, pero pueden aportar ideas a los miembros para estimular la acción.

La OMC ni siquiera existiría de no ser por los esfuerzos de un valiente Director General del GATT, Arthur Dunkel. Puedo asegurarles que, durante la época en que la dirigió, la organización conoció grandes fracturas. Dunkel tuvo que superarlas, y eso tuvo un costo. Existe una célebre cita del Presidente estadounidense Theodore Roosevelt que resulta apropiada aquí: El reconocimiento corresponde al [hombre o a la mujer] que está realmente en la arena … que realmente se esfuerza por cumplir sus cometidos; que conoce los grandes entusiasmos, las grandes devociones; que se entrega a una causa noble; que en el mejor de los casos saborea al final el triunfo de los grandes logros y, en el peor, si fracasa, lo hace no sin demostrar la mayor audacia, de suerte que nunca ocupará el lugar de las almas frías y timoratas que no conocen ni la victoria ni la derrota.

Los presidentes deben ser elegidos por su interés en el tema y sus aptitudes, y deben poder permanecer en el cargo el tiempo suficiente para realizar la labor que se espera de ellos. El personal de la Secretaría debe ser evaluado en función de la ayuda que preste iluminando el camino a seguir y llevando la mayor parte de la carga posible. Los embajadores deberán siempre, en cuanto presidentes, asumir al mismo tiempo otras responsabilidades relacionadas con su propio personal en las misiones, con todos los demás temas de la OMC, a menudo con todas las demás organizaciones internacionales y, a veces, con las relaciones con Berna y otras capitales europeas. Debe hacerse todo lo posible para asegurar que los Miembros cuenten con el margen de maniobra y el apoyo que necesiten en la Secretaría, que debe ser proactiva y disponer de los recursos adecuados para garantizar que se haga el trabajo.

El entorno externo

Nadie debería aceptar la idea de que la OMC debe sucumbir a la parálisis por la existencia de grandes tensiones en las relaciones internacionales. Ningún problema entre las naciones tal como se refleja en la OMC es irresoluble. Durante la Guerra Fría, Rusia y los Estados Unidos encontraron esferas de interés mutuo. Esto mismo sucede también con los rivales y competidores de hoy en día. La OMC no puede escapar por completo a la falta de armonía en el escenario mundial, pero ello no es excusa para caer en un estado de lasitud.

Muchos comentaristas ven en la actualidad una “crisis del orden internacional liberal” y, peor aún, el fin del neoliberalismo, sometido a fuerzas que llevan a una verdadera desintegración mundial. En muchos lugares las instituciones democráticas presentan indicios de inestabilidad como en la época de Weimar. El Secretario General de la ONU, António Guterres, advirtió hace más de un año de lo que denominó la “Gran Fractura” provocada por el “aumento de las tensiones geopolíticas, la crisis climática, las tecnologías peligrosas y la creciente desconfianza”. La declaración del Secretario General se hizo antes de la pandemia, que sin duda ha añadido sus propias tensiones, y antes de los acontecimientos ocurridos el 6 de enero de 2021 en Washington.

Pese a todos los aspectos negativos de esta pandemia, de los problemas internos y de las rivalidades internacionales, también hay razones para ser optimistas. Las naciones acabaron por unirse (en realidad, bastante rápido) para ayudarse mutuamente a afrontar el desafío planteado por la pandemia. El comercio desempeñó su papel. Los sistemas demostraron su resiliencia.

Los Miembros de la OMC y su Secretaría tendrán que hacer frente a varios problemas externos porque no hay otra opción. ¿Afectan las diferencias entre los sistemas económicos a las condiciones negociadas para el comercio? ¿Se basará la OMC del futuro en la convergencia más que en la coexistencia? ¿Cómo abordarán los Miembros los problemas que tienen una fuerte repercusión en el comercio? ¿Cómo se tratarán en las negociaciones sobre el comercio electrónico en última instancia los beneficios y los riesgos que las tecnologías de la información suponen para el comercio? ¿Pueden las normas de la OMC contribuir más a la lucha contra la desigualdad de ingresos? No faltan los desafíos, pero todos encierran oportunidades.

Conclusión

Todas estas fuerzas, internas y externas, y las respuestas que se den determinarán en última instancia el futuro del sistema de comercio mundial. El statu quo es insostenible para hacer frente a la variedad de desafíos que tenemos por delante. La deriva no es una opción aceptable. El sistema de comercio mundial que tenemos es imperfecto, pero es muy bueno, y es mejor que cualquier alternativa conocida. Es necesario mejorarlo y ello sin duda es posible. Ya no cabe suponer que lo que pensábamos que podía darse por sentado vaya a continuar a perpetuidad. Se deben tomar medidas correctivas. Y creo que lo serán.

Notas:

1. Habría que estudiar si solo los Miembros más grandes de la OMC se sienten más libres para no seguir o para eludir las normas de la OMC, o si simplemente reciben más atención de la prensa y los comentaristas.  volver al texto
2. Desde que llegué a la Secretaría de la OMC, oficialmente el 1 de octubre de 2017, he pronunciado unos 30 discursos sobre la reforma de la OMC. Todos ellos pueden consultarse buscando mi nombre en el sitio WTO.org. No se pretende proporcionar una lista exhaustiva de sugerencias de cambios que los Miembros y la Secretaría de la OMC deberían considerar. Los Miembros participan cada vez más en actividades que podrían conducir a la reforma en el Grupo de Ottawa, en una configuración trilateral (Estados Unidos, Japón, UE) y de otros modos. Es probable que este proceso siga creciendo. Podría considerarse la posibilidad de darle un formato más regular, el de un grupo de trabajo, por ejemplo. Algunos aducirían que las posibilidades de cambio serían menores si varias propuestas estuvieran de alguna manera conectadas en lugar de ser tratadas individualmente. Los negociadores comerciales contraargumentan que debe haber lo suficiente sobre la mesa para formar un acuerdo con miras a la adopción formal de cambios. Estos dos enfoques no se excluyen mutuamente del todo. volver al texto
3. Esto no quiere decir que haya un cumplimiento total. Ningún sistema jurídico puede presumir de ello. volver al texto
4. Ahora bien, la Secretaría podría señalar a la atención de los Miembros las esferas de probable incumplimiento. volver al texto
5. https://en.wikipedia.org/wiki/Thucydides_Trap. volver al texto