Por invitación del Consejo Internacional de Cereales (CIC), el Director General Adjunto Paugam participó en una mesa redonda sobre criterios de sostenibilidad y política comercial. Representantes de grupos como Bunge-Africa, Cargill, Bioline InVivo France, la Cámara de Comercio de los Estados Unidos y el Consejo de Exportación de Soja de los Estados Unidos examinaron los desafíos y oportunidades que generan las normas de sostenibilidad en las cadenas mundiales de suministro de productos básicos y agroalimentarios.

Tras señalar la creciente prevalencia de las normas privadas en el comercio agroalimentario, los participantes destacaron la necesidad de contar con sistemas eficientes para fomentar la adopción de prácticas sostenibles por todos los participantes en la cadena de suministro, en particular mediante programas de certificación. Al mismo tiempo, para evitar la fragmentación del mercado y el proteccionismo comercial, los agentes públicos y privados deben desarrollar modelos de negocio viables y reforzar los marcos reglamentarios nacionales e internacionales.

Observaciones del DGA Paugam

Buenos días a todos los asociados del CIG. Su interés y su compromiso con la OMC son esenciales. Es un gran placer tener esta oportunidad de interactuar con todos ustedes hoy.

Quiero darles las gracias por haberme invitado a participar en esta mesa redonda tan oportuna y pertinente sobre criterios de sostenibilidad y política comercial.  Permítanme plantear tres cuestiones.

En primer lugar, ¿cómo se refleja actualmente la cuestión de la sostenibilidad en el comercio mundial?  La respuesta es muy sencilla: la vemos en todas partes. Ya no es pertinente afirmar que la sostenibilidad es el futuro del comercio; el futuro ya está aquí.

El camino hacia la sostenibilidad es ante todo una transformación social impulsada por la sociedad civil, los consumidores y el sector privado. Y me complace enormemente sumarme a un grupo de agentes privados que ha compartido sus experiencias en la gestión de esta importante cuestión. Saben mejor que yo lo que ha llevado al sector privado a movilizarse en los últimos años. El motivo es que ustedes están respondiendo a las fuerzas del mercado, tanto si se derivan de la demanda de los consumidores, como de la sociedad civil o de nuevas reglamentaciones del mercado promulgadas por los Gobiernos.

Actualmente observamos un movimiento masivo de empresas que se orientan hacia estrategias de reducción de las emisiones netas de dióxido de carbono a cero, se adhieren a la descarbonización de las cadenas de valor, introducen códigos de conducta de responsabilidad social de las empresas y adoptan sistemas de trazabilidad para todos los procesos de abastecimiento y producción. Esta tendencia puede apreciarse en todas las categorías de actividades empresariales que intervienen en las cadenas de suministro internacionales, como por ejemplo la logística y el transporte a través de los esfuerzos de descarbonización de las compañías navieras y las autoridades portuarias.

Las políticas comerciales de los Gobiernos, impulsadas por las exigencias políticas, también se están adaptando a las mismas poderosas fuerzas. Esto se refleja en la forma en que se están debatiendo en la OMC las cuestiones de sostenibilidad relacionadas con el comercio. Insisto, el futuro ya está aquí: las cuestiones de sostenibilidad que afectan a los mercados de cereales y semillas oleaginosas se desarrollan en múltiples puntos de entrada de la OMC, en particular la agricultura, las MSF, los OTC y el medio ambiente.

— El primer ejemplo son las notificaciones de medidas comerciales relacionadas con objetivos ambientales. Nuestra Base de Datos sobre Medio Ambiente muestra que estas medidas se han disparado en el último decenio, con una fuerte aceleración en los últimos cinco años. Consisten en subvenciones públicas, reglamentaciones y especificaciones técnicas, normas de sostenibilidad, procedimientos de evaluación de la conformidad y vigilancia, instrumentos de acceso a los mercados como los impuestos, y regímenes de comercio de derechos de emisión. El alcance de estas medidas abarca una gran variedad de objetivos declarados, como la transición energética, la lucha contra la deforestación y la conservación de los recursos naturales.

— El segundo ejemplo lo ofrecen las notificaciones de acuerdos comerciales bilaterales y regionales presentadas por nuestros Miembros.  En la gran mayoría de estos acuerdos se incluye ahora un capítulo dedicado al comercio sostenible, en particular a la política en materia de cambio climático. Actualmente, más de 270 de estos acuerdos contienen disposiciones relacionadas con la sostenibilidad.

¿Cuáles son los resultados de todas estas tendencias y dinámicas? De algún modo, la proliferación de políticas y normas de sostenibilidad.

Para el mundo, una atención más centrada en el medio ambiente es una muy buena noticia: necesitamos a todas luces hacer más y más rápido. Desde la perspectiva del comercio mundial, el panorama es desigual: algunos estudios muestran que, lejos de obstaculizar el comercio, las normas de sostenibilidad tienden a apoyarlo al mejorar la productividad. 

Pero también existe el riesgo de fragmentar el sistema de comercio y aumentar los costos de transacción derivados del cumplimiento de una amplia gama de normas de sostenibilidad. Asimismo, se corre el riesgo de marginar a los países en desarrollo más vulnerables y las pymes en el comercio mundial.

Mi segunda cuestión es la siguiente: ¿cómo aborda la OMC esta dinámica?  La respuesta es doble:

1) disponemos de un dispositivo jurídico sólido para tratar las cuestiones relativas a la sostenibilidad y evitar la fragmentación, aunque dista mucho de estar completo o ser perfecto;

2) todavía no estamos abordando esta dinámica de manera sistemática ni holística.

El funcionamiento de nuestro dispositivo es el siguiente:

— En primer lugar, hay que recordar que las normas de la OMC reconocen plenamente los objetivos de desarrollo sostenible,  que ocupan un lugar central en nuestro documento fundacional, es decir, el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC.  Nuestras normas confieren a los Miembros de la OMC un amplio margen para perseguir objetivos legítimos de política ambiental o de otro tipo, pero manteniendo la discriminación y el proteccionismo bajo control.

— En segundo lugar, tenemos un sistema de reglamentación bastante adecuado para tratar las normas públicas de sostenibilidad.

Nuestro Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y nuestro Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias abordan la aplicación de las normas ambientales, sanitarias y de inocuidad de los alimentos.  La OMC también reconoce explícitamente el papel que desempeñan las normas internacionales elaboradas por los organismos de normalización, por ejemplo las normas sobre inocuidad de los alimentos del Codex Alimentarius o sobre sanidad animal de la Organización Mundial de Sanidad Animal.

Pero aquí puede plantearse un problema: todavía no existe un organismo central de normalización dedicado específicamente a cuestiones como el contenido de carbono y la trazabilidad de los productos. En consecuencia, la convergencia necesaria en torno a las normas internacionales que puedan servir de base a algunas políticas climáticas tal vez no se alcance lo suficientemente pronto. Y la propia OMC no puede subsanar esta deficiencia porque no es una organización de normalización.

— En tercer lugar, nos enfrentamos a una zona gris, o a una laguna legal, en lo que respecta a las normas privadas. Nuestros Miembros han debatido durante mucho tiempo si deberíamos examinar este tipo de normas en primer lugar, y ha habido una gran división al respecto en la OMC. 

Las razones son muchas. Algunos Miembros han expresado su preocupación por la rápida proliferación de las normas de sostenibilidad y la diversidad de agentes que participan en su establecimiento, lo que genera una falta de claridad y una multiplicidad de sistemas que incrementan el costo del cumplimiento y las dificultades para acceder a los mercados de exportación. Otros han manifestado que los Gobiernos deberían centrarse en la reglamentación y dejar de lado las normas de sostenibilidad.

Por consiguiente, no existe actualmente una definición consensuada de las normas de sostenibilidad ni en el marco de la OMC ni al margen de la Organización, lo que dificulta el logro de una acción concertada.

Permítanme citar el ejemplo del banano. En 2005, San Vicente y las Granadinas expresó su preocupación por el creciente número de normas de sostenibilidad que afectaban no solo al sector bananero, sino también a otras ramas de actividad. Esas normas suponían un verdadero obstáculo para los pequeños agricultores y las economías pequeñas y vulnerables, debido a la “confusión, desigualdad y falta de transparencia” que generaban. Las deliberaciones y los argumentos sobre la aplicación de las normas de la OMC a las normas de sostenibilidad cobraron fuerza en el Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC en el marco de un debate específico sobre las normas relacionadas con MSF. Al final, los Miembros tuvieron dificultades para ponerse de acuerdo sobre la definición de “normas privadas relacionadas con cuestiones sanitarias y fitosanitarias”.  Aunque en 2011 el Comité MSF pudo recomendar varias “Medidas acerca de las normas privadas relacionadas con cuestiones sanitarias y fitosanitarias”, finalmente el debate se abandonó en 2015.⁽¹⁾

Pero las dificultades para definir “normas de sostenibilidad” no solo surgen en el marco de la OMC, sino también fuera de ella, dado que actualmente no existe una definición reconocida internacionalmente.

Esto constituye un problema: si no encontramos un terreno común para las normas de sostenibilidad, corremos el riesgo de generar fricciones comerciales e imprevisibilidad para la agricultura y las empresas agroalimentarias, ya debilitadas por las crisis recientes. 

Según el Centro de Comercio Internacional, en los dos últimos decenios aproximadamente el 20% de las nuevas normas de sostenibilidad están relacionadas con la agricultura. En la actualidad el sector cuenta con más de 100 normas de sostenibilidad, y esas normas afectan al comercio.

— En cuarto y último lugar, nuestro sistema de negociación no aborda realmente esta dinámica de sostenibilidad de manera holística. No obstante, tenemos nuevos debates en el Comité de Comercio y Medio Ambiente, así como en tres iniciativas ministeriales que están ampliando las fronteras para poner el comercio al servicio del medio ambiente, las personas y la prosperidad.  En este diálogo, la atención se centra en cuestiones fundamentales de sostenibilidad ambiental, desde la contaminación producida por los plásticos y la economía circular hasta la reforma de las subvenciones a los combustibles fósiles. También hemos realizado esfuerzos para negociar sobre los obstáculos al comercio de bienes y servicios ambientales, y en ocasiones, en las negociaciones sobre la agricultura, sobre las subvenciones internas a productores agrícolas. Pero se trata de negociaciones sectoriales, y aún no hemos establecido un marco general.

El debate sobre los aspectos de sostenibilidad ambiental de las subvenciones a la agricultura se está desarrollando gradualmente en la OMC y, como saben, el tema de las subvenciones ocupa actualmente un lugar destacado en nuestro programa de reformas.

Así pues, ¿cuál es el camino a seguir?

A medio plazo, los círculos empresariales podrían aunar esfuerzos con los agentes públicos, los organismos internacionales de normalización y la OMC a fin de contribuir a elaborar un enfoque común para abordar las normas de sostenibilidad del sector agrícola.

Por ejemplo, el Acuerdo OTC contiene un Código de Buena Conducta para los organismos de normalización, y el Comité OTC ha definido un conjunto de principios para la elaboración de normas internacionales. Es algo en lo que hay que basarse.

Tenemos que seguir promoviendo el papel de los organismos internacionales de normalización y alentarlos a que continúen su labor con normas públicas y privadas.

A corto plazo, también debemos mejorar los mecanismos de transparencia y facilitación del comercio de la OMC, especialmente para las pymes que han de cumplir políticas de descarbonización del sector privado y normas de sostenibilidad.  En este contexto, me complace informarles de que tenemos previsto organizar un primer evento sobre este tema en verano.

1. Más recientemente, el Comité MSF examinó los “programas voluntarios de garantía a cargo de terceros en el marco de los sistemas nacionales de control sanitario y fitosanitario” y celebró una sesión temática para abordar la dependencia de los Gobiernos de la certificación de los sistemas de normas privadas. Vuelta al texto