“El próximo desafío: Desarrollo mundial sostenible para el siglo XXI”

Permítanme en primer lugar agradecer a Rubens Ricupero, Secretario General de la UNCTAD, Klaus Topfer, nuevo Director Ejecutivo del PNUMA y Eimi Watanabe, Administrador Auxiliar del PNUD su presencia en este Simposio. Una de las lecciones que cabe extraer del debate sobre las relaciones entre comercio y medio ambiente es que, debido a su carácter multidisciplinario, también debe abarcar la labor de otras instituciones -y su presencia aquí en el día de hoy es un signo tangible de ese compromiso común.

Agradezco igualmente a los Países Bajos, la Unión Europea, Noruega, Dinamarca, el Japón, el Canadá y Australia su contribución financiera a este Simposio. Mi agradecimiento va también al Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible por el apoyo financiero y administrativo prestado. Hemos sido extremadamente afortunados a la hora de atraer expertos de las organizaciones especializadas en cuestiones de desarrollo, medio ambiente y economía y me complace que sean tantas las figuras destacadas, tanto de los países en desarrollo como de los países desarrollados, que han acudido aquí, a Ginebra para intercambiar sus puntos de vista sobre esta cuestión.

Parece particularmente apropiado que nuestra reunión tenga lugar en esta sala, la nueva sala del Consejo General de la OMC, porque aquí es donde el programa comercial del futuro empezará a tomar forma. La relación entre el comercio y el medio ambiente constituirá un importante telón de fondo de este proceso y por esta razón espero que durante los próximos dos días se dé un diálogo abierto y constructivo. Sé que se manifestarán diferencias de opinión, pero también estoy persuadido de que hoy nos hemos reunido aquí porque compartimos la misma convicción: la de que trabajando juntos podremos alcanzar mejor el objetivo que compartimos en materia de desarrollo sostenible.

Señoras y señores. A medida que nos acercamos al final del presente siglo, uno de los principales desafíos del próximo es ya evidente: cómo compaginar las necesidades del planeta con la necesidad de incluir a miles de millones de personas en la economía mundial. Hace sólo un decenio, muchos habrían considerado que ambos objetivos eran incompatibles. El debate ambiental estaba fuertemente influenciado por las teorías de los “límites del crecimiento” y eran muchos los que consideraban que la mundialización del comercio y la inversión serían una de las principales amenazas para el planeta. Al mismo tiempo muchos empresarios y funcionarios gubernamentales consideraron que el programa ambiental era freno del desarrollo económico y un obstáculo para un desarrollo mayor a escala mundial. Sin embargo en los años recientes ha habido signos positivos de que afortunadamente esta fractura ideológica se está cerrando. En su lugar está emergiendo un nuevo consenso, en el sentido de que la liberalización comercial y la protección ambiental no sólo constituyen dos metas compatibles sino que deben ser las dos facetas de la misma estrategia para lograr un desarrollo sostenible a escala mundial.

Hoy deseo formular tres afirmaciones generales acerca del camino que se abre ante nosotros. En primer lugar, la liberalización del comercio es una aliada poderosa del desarrollo sostenible y la sinergia de ambos debería renovarse y revitalizarse en el Comité de Comercio Medio Ambiente. En segundo lugar, el medio ambiente sostenible es igualmente fundamental para el futuro de la economía internacional y la solución de los desafíos ambientales mundiales estriba en lograr acuerdos en materia de medio ambiente a escala mundial. Nada hay en la OMC que se oponga a dichos acuerdos. Por el contrario, la OMC tiene interés en tender un puente efectivo hacia el programa ambiental, cuando menos porque la falta de una estrategia coherente afectará tanto al sistema de comercio mundial como al medio ambiente mundial. Lo cual me conduce a la tercera afirmación: la mundialización nos está impulsando a todos a desarrollar una arquitectura internacional que gestione los vínculos no sólo entre comercio y medio ambiente, sino también entre las demás políticas que actualmente rebasan fronteras y jurisdicciones. La forma en que configuremos esa arquitectura determinará en gran medida el modo en que haremos frente a los desafíos y a las oportunidades de esta nueva era mundial.

La relación entre el comercio abierto y el desarrollo sostenible se reflejó por primera vez en la labor pionera de la Comisión Brundtland y más tarde en la Declaración de Río de 1992. En ambos casos se llegó a la conclusión esencial de que la liberalización del comercio es un poderoso motor de crecimiento económico y de que el crecimiento es vital para establecer las condiciones que propician los progresos en la protección ambiental y la realización de un desarrollo sostenible. Por ejemplo, se ha estimado que la conclusión de la Ronda Uruguay está aportando 500.000 millones de dólares EE.UU. por año a la economía mundial, unos recursos que resultan indispensables para reducir la pobreza y el subdesarrollo a escala mundial, que durante mucho tiempo se han considerado como los factores que por sí solos son responsables de la mayor degradación ambiental.

La liberalización del comercio también tiene un papel importante que desempeñar en el ajuste de los mecanismos mundiales de fijación de los precios, como condición previa para el ajuste de las políticas mundiales. Los fracasos en materia de fijación de precios constituyen una causa implícita esencial de la degradación ambiental. Estudios sucesivos han mostrado el grado en que las restricciones de acceso a los mercados, las políticas nacionales de apoyo y las subvenciones a la exportación, no sólo han suprimido el potencial de desarrollo de muchos países, sino que también han dado lugar a precios distorsionados y a graves efectos secundarios en materia de medio ambiente, hasta el punto de que los recursos escasos no sólo están explotados en exceso, sino que en algunos casos están literalmente agotados.

Con la Ronda Uruguay avanzamos, pero nos queda mucho más por hacer. Debemos asegurarnos de que nuestros compromisos en el marco de la Ronda Uruguay se aplican plenamente. Debemos seguir centrándonos en la progresividad arancelaria y en las numerosas crestas arancelarias que subsisten, especialmente si queremos aliviar la presión que se ejerce sobre los países en desarrollo para que se especialicen únicamente en la explotación de recursos naturales o en las actividades ambientalmente sensibles. También podemos aspirar a negociar unas disciplinas más estrictas en materia de subvenciones. La agricultura, la pesca y la energía son sectores en los que una mayor disciplina de mercado podría tener un efecto positivo en el medio ambiente. Todas esas cuestiones han sido objeto de amplios debates y trabajos en el Comité de Comercio y Desarrollo pero es evidente que aún queda mucho más por hacer.

Existe otra dimensión igualmente importante del desarrollo sostenible, a saber, la representada por la idea de que tanto el crecimiento como el desarrollo económico continuados dependen más que nunca en nuestro mundo interconectado de la vitalidad y del carácter sostenible del ecosistema mundial. Ninguno de nosotros puede dejar de verse afectado por la realidad del cambio climático, la deforestación, los agujeros en la capa de ozono o la contaminación de las aguas. Ninguno de nosotros puede seguir permitiéndose el lujo de hacer caso omiso de la amenaza, económica pero también ambiental, que constituye un ecosistema en rápido deterioro para nuestro frágil planeta. Tanto entre las empresas como entre los gobiernos la noción de que no podemos permitirnos el coste de proteger el medio ambiente está dando paso a la convicción de que lo que no podemos permitirnos es no protegerlo.

La liberalización comercial puede y debe ser un aliado fundamental del desarrollo sostenible. Pero unos mercados más libres no resolverán por sí solos todas las cuestiones ambientales y sociales complejas con que debemos enfrentarnos en el mundo interdependiente de hoy. Una mayor liberalización de la inversión no es una receta para regenerar el ozono de la estratosfera. Por sí solos unos aranceles más bajos no detendrán la destrucción de nuestros recursos marinos. La solución más amplia de los desafíos ambientales y de otro tipo reside en el logro de un consenso mundial en cada una de esas esferas. Se trata de alcanzar acuerdos y normas globales que puedan aplicarse, y también de construir el tipo de instituciones mundiales necesarias para gestionarlos unos y otras. En otras palabras, se trata de elaborar normas mundiales para subvenir a necesidades mundiales, como lo hemos hecho durante más de 50 años con el sistema del comercio.

Se debería hacer valer la influencia de la OMC cuando sea posible para apoyar la labor de otros foros multilaterales. Permítanme citar dos ejemplos: el Comité de Comercio y Desarrollo, en su informe a la primera Conferencia Ministerial de la OMC, en Singapur, señaló que las formas más apropiadas de hacer frente a los problemas ambientales compartidos es mediante soluciones compartidas. Los cerca de 185 acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente -o AMUMA- representan la mejor forma de abordar los problemas ambientales mundiales. Y los resultados lo demuestran. En los últimos años, ha habido signos alentadores de que el deterioro de la capa de ozono está retrocediendo, gracias a los considerables logros del Protocolo de Montreal. Este acuerdo, y otros varios, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y el Convenio de Basilea, están funcionando porque los gobiernos han llegado a la conclusión de que trabajar con los demás aporta más resultados que trabajar solo. Algunos de estos acuerdos también contienen medidas sobre el comercio y, a pesar de las inquietudes de algunos miembros de la comunidad medioambiental, nunca ha surgido una diferencia jurídica entre la OMC y un AMUMA a este respecto.

Otro ejemplo es el consenso alcanzado en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur sobre la espinosa cuestión de las normas de trabajo. Las posiciones tanto en un sentido como en el otro sobre esta cuestión se mantuvieron muy enérgicamente. Sin embargo, después de meses de cuidadosa preparación en Ginebra y de cinco días de intenso debate en Singapur, salimos de la Conferencia con un consenso claro y fuerte, un consenso por el cual los Miembros se comprometieron en primer lugar a la observancia de normas del trabajo fundamentales, internacionalmente reconocidas; en segundo lugar declararon que la OIT era el órgano competente para tratar la cuestión de las normas del trabajo; en tercer lugar, admitieron que tales normas se promueven mediante el crecimiento y el desarrollo, fomentados por la liberalización comercial; y en cuarto lugar convinieron en que las normas del trabajo en modo alguno deban utilizarse para fines proteccionistas o para poner en entredicho la ventaja comparativa de los países. El hecho de que la OIT esté actualmente dando pasos importantes en esos sectores muestra, que el consenso sobre las cuestiones más difíciles no sólo es posible sino absolutamente esencial para un progreso real y duradero.

Cito estos ejemplos para poner de relieve dos cuestiones: que los enfoques multilaterales en los campos ambiental y social están funcionando y que nada en la OMC se opone a que la comunidad internacional persiga metas comunes en otros acuerdos internacionales. Sin perjuicio del requisito básico de la no discriminación, las normas de la OMC no plantean ninguna limitación de las opciones políticas de que dispone un país para proteger su medio ambiente o sus normas de salud contra el perjuicio bien de la producción nacional o bien del consumo de productos de producción nacional o de importación. Los gobiernos pueden utilizar cualquier tipo de restricción del comercio, incluidos los contingentes de importación y exportación y las prohibiciones, con imposición de impuestos u otras cargas en la frontera, para los fines de la protección ambiental o de la conservación de recursos dentro de su jurisdicción. A título de ejemplo, durante los últimos cinco años un 10 por ciento o más de todas las normas de productos notificadas con arreglo al Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio tienen que ver con el medio ambiente. Ello es buena prueba de la importancia que presentan las normas y reglamentos nacionales sobre el medio ambiente. Ni una sola de esas medidas se ha puesto nunca en cuestión en la OMC.

Por supuesto, existen cuestiones más arduas que surgen en el debate sobre comercio y medio ambiente, cuestiones que gravitan en torno al derecho soberano de los gobiernos a establecer procesos de producción, normas o métodos de carácter nacional. Pero una vez más ese debate lleva implícita la necesidad apremiante de alcanzar soluciones multilaterales precisas de esas cuestiones específicas. En este caso las normas de la OMC tampoco deben constituir un obstáculo. Esas soluciones, por ejemplo, podrían comportar transferencias financieras o incentivos a compartir las cargas, a los que se ha recurrido con éxito en el marco del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal o del presupuesto trienal del Fondo para la Protección del Medio Ambiente. Podrían también incluir disposiciones para vigilar la observancia y otras medidas complementarias. En la medida en que el acuerdo en cuestión sea verdaderamente multilateral por basarse en el consenso entre un amplio grupo de países, la OMC poco puede decir acerca de la utilización de dichas medidas.

Lo repito, hasta la fecha no ha surgido ningún conflicto entre las normas de un AMUMA y las de la OMC. No obstante debemos permanecer alertas y otear el futuro, no sólo para evitar los conflictos potenciales que se puedan encontrar más adelante en el camino, sino para refutar los argumentos de aquellos que afirman -sin fundamento hasta la fecha- que en última instancia los programas del comercio mundial y del medio ambiente no pueden menos que entrar en conflicto. El punto clave es que los AMUMA y la OMC representan diferentes cuerpos legales. Hemos de establecer un marco para definir las relaciones entre los AMUMA y la OMC, sin dejar de garantizar que los programas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente. La coordinación política entre los funcionarios comerciales y ambientales en los planos nacional e internacional, desempeñará un papel importante a la hora de garantizar que los Miembros de la OMC pueden respetar las obligaciones que han contraído tanto en la OMC como en los AMUMA, así como para reducir la posibilidad de que surjan incoherencias jurídicas. En el contexto de la oportunidad de incluir en los AMUMA disposiciones comerciales sobre las que se haya llegado a un acuerdo específico, deberían respetarse mutuamente la pericia técnica y la política tanto en la esfera comercial como en la ambiental.

Pero existe otro corolario importante de este argumento. Si el problema es el medio ambiente, entonces nuestro objetivo debe consistir en desarrollar políticas mundiales que se planteen el medio ambiente y no el comercio. Pedirle a la OMC que resuelva problemas ajenos a su labor fundamental, especialmente cuando se trata de problemas que los gobiernos no han podido abordar satisfactoriamente en otros contextos, no es simplemente una receta para el fracaso sino que puede causar un perjuicio incalculable al propio sistema del comercio con todos los efectos colaterales que ello tendría sobre una economía sostenible mundial.

La hipótesis de que los mismos países que en los foros de medio ambiente no pueden alcanzar un consenso acerca de objetivos ambientales podrían de algún modo lograrlo con menos esfuerzos en la OMC entraña un error fundamental. La OMC es una organización basada en el consenso y todas las decisiones esenciales se logran sobre la base del acuerdo mutuo. Difícilmente puede esperarse que un país al que no se ha persuadido de sumarse a un consenso para resolver un problema ambiental mediante un AMUMA se sume a un consenso en la OMC para cambiar las normas del comercio de modo que éstas permitan que se le sancione. En la realidad probablemente ocurra precisamente lo contrario.

Existe otra importante consideración. La OMC no es un órgano supranacional con facultades extraterritoriales ni tiene la intención de convertirse en ello. No es un policía mundial que pueda obligar al cumplimiento de las normas a gobiernos que no estén deseosos de hacerlo. Las normas de la OMC son el resultado de una negociación libre entre gobiernos soberanos y dentro de un sistema basado en el consenso. Igualmente importante es el hecho de que las normas de la OMC sean no discriminatorias, lo que equivale a que se garanticen derechos iguales a todos los países dentro del sistema, independientemente de su tamaño y poder. Permítaseme decir las cosas muy claras. No se puede obligar a país alguno a aceptar normas y disciplinas para las que no haya dado explícitamente su acuerdo. Ningún país está obligado a aceptar las resoluciones de la OMC en materia de diferencias aunque, si un país es incapaz de aplicar una resolución de la OMC, puede tener que otorgar ventajas a sus interlocutores comerciales en otros sectores.

La ironía estriba en que algunos socavarían ahora estos principios básicos de la cooperación internacional invocando objetivos mundiales de mayor generalidad. De hecho un resultado paradójico de la actual búsqueda de soluciones mundiales a los problemas ambientales, sociales y de otra índole es la presión creciente que en algunos sectores se ejerce en favor de medidas comerciales unilaterales. Pero ¿quién puede decir que sus normas ambientales, sus tradiciones culturales, sus sistemas políticos representan una norma universal? ¿Cuáles de esos valores y normas deberían imponerse a otros países? ¿Deseamos realmente que la OMC desempeñe el papel de juez, jurado y policía de nuestros valores ambientales, sociales y éticos? No sólo estamos pidiendo al sistema del comercio que desempeñe una función para la que nunca estuvo previsto sino que, lo que es peor, esa es la forma más segura de adulterar el espíritu de consenso y cooperación internacionales que tan desesperadamente necesitamos para comenzar a abordar los más amplios desafíos del próximo siglo.

Al hacer hincapié en la necesidad de acuerdos multilaterales sobre las cuestiones ambientales y de otra índole no sólo estoy aduciendo que éste es un problema ajeno, y que esas cuestiones no presentan interés ni pertinencia a los ojos de la OMC. Lo que estoy defendiendo es que la mejor manera de solucionar los problemas del medio ambiente a escala mundial es mediante políticas e instituciones de ámbito mundial en materia de medio ambiente, que iniciativas fundamentales como el Protocolo de Kyoto o el acuerdo de Singapur en lo relativo a las normas del trabajo demuestran que el multilateralismo puede funcionar y que pueden concluirse, y de hecho ya se están concluyendo, AMUMA que se planteen la reforma de las actividades económicas básicas como las emisiones de gas causantes del efecto invernadero.

También estoy sugiriendo que cometeríamos un grave error si pretendiésemos que la OMC ofrece algún tipo de atajo para la política mundial ambiental o social. El unilateralismo no convencerá a ningún país de la validez de los valores que otro país afirma. Y las sanciones comerciales no servirán como señal de alarma a la opinión pública de todo el mundo. Este enfoque de hecho puede verse como un síntoma de debilidad y no de fuerza. Podría reflejar una falta de confianza esencial en la posibilidad de que los derechos o valores propios puedan ser libremente compartidos con los demás.

Al conmemorar el quincuagésimo aniversario del sistema multilateral en el presente año hemos de mirar hacia el futuro y también hacia el pasado. La guerra fría ha acabado. Las divisiones entre el Norte y el Sur se han difuminado. Hoy en día tenemos la oportunidad de completar la construcción de un sistema universal del comercio que reúna a las economías industriales, a las economías en desarrollo y a las economías en transición en una comunidad de normas y disciplinas. Aprovechar esta oportunidad será una contribución esencial no sólo a un futuro próspero sino también a un futuro sostenible y seguro. Pero ni por un momento podemos pensar que los logros de ayer constituyen una garantía suficiente de los éxitos de mañana. Los millones de personas que en nuestra aldea global todavía viven en condiciones de pobreza, el deterioro de la estratosfera de nuestro planeta, la regresión de los bosques y la contaminación de los ríos, que constituyen otras tantas cicatrices en nuestros paisajes - esos desafíos eclipsan nuestros éxitos al final del siglo, contribuyendo a una imagen que combina las luces y las sombras.

Tampoco trabaja el tiempo a nuestro favor. La mundialización de nuestra economía se está desplazando literalmente con la velocidad del Internet, pero los desafíos mundiales en materia de medio ambiente a que hacemos frente se están desvelando de forma no menos rápida y tendrán cuando menos una repercusión igualmente profunda en nuestro futuro colectivo. Necesitamos soluciones ahora y no en un futuro hipotético y las soluciones comienzan con el reconocimiento de que los problemas comunes, tanto si se trata de la estabilidad monetaria como de la perspectiva de un cambio climático, son demasiado amplios para ser resueltos con enfoques únicos o por gobiernos que actúen por su cuenta. Una mayor coherencia mundial en la concepción de políticas es un paso no sólo lógico sino también necesario en esta era de interdependencia. El que las políticas, como las fronteras, se vuelvan cada vez más difusas pone de relieve con claridad la necesidad de un avance en el frente más amplio posible y no de modo fragmentario o aislado, dicho de otra forma, subraya la necesidad de una arquitectura mundial que conforme un nuevo tipo de sistema mundial.

Recientemente escuché en Wáshington los comentarios de Bob Strauss, el antiguo Representante de los Estados Unidos para Cuestiones Comerciales, sobre la forma en que el programa comercial se ha ampliado hasta rebasar lo que parecía posible en el momento de la Ronda de Tokio. De forma análoga, yo les instaría a no creer que las normas e instituciones en materia de medio ambiente a escala mundial son inasequibles. La realidad de la economía mundial y de la interdependencia económica de hoy exige que ampliemos, en lugar de contraer, los horizontes de la cooperación internacional mediante los instrumentos apropiados para cada problema y no únicamente en la arena ambiental sino en muchos otros sectores también. La progresión de la OMC durante el último medio siglo es prueba de lo que se ha conseguido a escala internacional durante los últimos 50 años mediante la cooperación y el consenso y también de lo que se puede lograr en el futuro. Esa es la razón de que el diálogo de hoy tenga tan vital importancia. Esa es también la razón por la que valoro tanto sus contribuciones como sus consejos. Esta es igualmente la razón por la que necesitamos acción y cooperación colectivas, promovidas no sólo por los gobiernos nacionales, sino también por las muchas organizaciones internacionales y ONG hoy representadas en esta sala. Por esta razón hago votos por el éxito del presente Simposio y espero que resulte extremadamente productivo.