La liberalización del Comercio confirma la necesidad de cooperación ambiental

El Informe sobre Comercio y Medio Ambiente de la Secretaría de la OMC, que se publicará el 14 de octubre de 1999, aborda los aspectos económicos y de política económica de la relación entre el comercio y el medio ambiente. En el informe se aduce que las grandes generalizaciones que a menudo se expresan en los debates públicos, ora en el sentido de que el comercio es bueno para el medio ambiente, ora en el sentido contrario, carecen de todo fundamento. Los vínculos reales tienen algo de ambas cosas, o presentan zonas grises. Mediante la adopción de políticas bien diseñadas tanto en la esfera del comercio como en la del medio ambiente pueden obtenerse resultados que favorezcan a todos.

Como ha dicho Mike Moore, Director General de la OMC, todos los gobiernos Miembros de la OMC apoyan el libre comercio porque contribuye al aumento del nivel de vida de las familias trabajadoras, lo que a su vez conduce a un medio ambiente menos contaminado. En el presente informe se subraya que el comercio y el medio ambiente, lejos de ser conceptos contradictorios, pueden de hecho ser complementarios.

El informe trata de encontrar respuesta, entre otras cosas, a las siguientes preguntas: ¿es la integración económica una amenaza para el medio ambiente? ¿Menoscaba el comercio los esfuerzos normativos de los gobiernos para luchar contra la contaminación y la degradación de los recursos? ¿Cómo podemos asegurarnos de que el crecimiento económico impulsado por el comercio nos ayude a utilizar en forma sostenible los recursos ambientales del planeta?

Entre las principales conclusiones del informe cabe destacar las siguientes:

- la mayoría de los problemas ambientales son consecuencia de procesos de producción contaminantes, de determinadas pautas de consumo, y de la eliminación de productos de desecho; el comercio en sí, si exceptuamos la contaminación derivada del transporte de mercancías, rara vez es la raíz última de la degradación ambiental;

- la degradación ambiental tiene lugar porque no siempre se obliga a los productores y a los consumidores a sufragar el costo de sus actividades;

- la degradación ambiental se ve a veces acentuada por errores de política general, incluidas las subvenciones a actividades que contaminan y degradan los recursos, como las subvenciones a la agricultura, la pesca y la energía;

- si se pusieran en vigor políticas ambientales adecuadas, el comercio contribuiría indudablemente al aumento del bienestar;

- por lo general, los obstáculos al comercio constituyen políticas ambientales deficientes;

- no todas las normas ambientales deben necesariamente armonizarse para todos los países;

- los efectos en la competitividad de las reglamentaciones ambientales son poco importantes en la mayoría de las ramas de producción;

- para las empresas, un cierto prestigio en materia ambiental es a menudo más una ventaja que una desventaja en el mercado internacional, aunque los costos de producción sean algo más altos;

- hay pocas pruebas de que las industrias contaminantes tiendan a emigrar de los países desarrollados a los países en desarrollo para reducir los costos derivados de la observancia de las normas ambientales;

- sin embargo, las medidas ambientales resultan a veces inútiles como consecuencia de la preocupación que suscita la competitividad, lo que pone de manifiesto la necesidad de estrechar la cooperación internacional sobre cuestiones ambientales;

- el crecimiento económico, impulsado por el comercio, puede ser parte de la solución de la degradación ambiental, pero no es en sí mismo suficiente para mejorar la calidad del medio ambiente; el aumento de los ingresos debe traducirse en la adopción de normas ambientales más estrictas;

- no todos los tipos de crecimiento económico son igualmente beneficiosos para el medio ambiente;

- la rendición de cuentas por las autoridades públicas y el buen gobierno son elementos esenciales de una buena política ambiental, incluso a nivel internacional;

- la cooperación internacional efectiva es esencial para proteger el medio ambiente, sobre todo en lo que respecta a los problemas ambientales transfronterizos y mundiales;

- el modelo cooperativo de la OMC, basado en derechos y obligaciones de carácter jurídico, podría servir como modelo para el establecimiento de una nueva estructura mundial de cooperación en la esfera del medio ambiente;

- mientras tanto, e incluso en el marco de su actual mandato, la OMC puede hacer aportaciones importantes a la protección del medio ambiente. La más evidente sería abordar los obstáculos a los intercambios de bienes y servicios ambientales aún existentes con objeto de reducir los costos de la inversión en tecnologías de producción menos contaminante y sistemas de ordenación del medio ambiente. La OMC podría contribuir también tratando de lograr reducciones en las subvenciones públicas perjudiciales para el medio ambiente, incluidas las subvenciones a la energía, la agricultura y la pesca.

En el anexo de este comunicado se analizan brevemente algunos de estos puntos.

Anexo

- Los errores en la adopción de políticas y en el mercado contribuyen a la degradación del medio ambiente. Aunque el comercio en sí mismo puede guardar una cierta relación con problemas ambientales, como la contaminación derivada del transporte de mercancías, la mayoría de los problemas surgen durante la producción, el consumo y/o la eliminación de productos de desecho. La adopción de normas y la aplicación de impuestos adecuados puede lograr que los productores y los consumidores se responsabilicen del impacto ambiental de sus actividades con arreglo al principio “quien contamina paga”. Sin embargo, puede suceder que los Gobiernos no sólo se abstengan de corregir errores en el mercado, sino que también agraven los problemas mediante el otorgamiento de subvenciones.

- Si se pusieran en vigor políticas ambientales adecuadas, el comercio contribuiría indudablemente al aumento del bienestar. A falta de políticas ambientales adecuadas, el comercio puede obrar en perjuicio de la calidad del medio ambiente. Por ejemplo, la demanda del mercado mundial puede fomentar la tala indiscriminada cuando no existe un plan de ordenación adecuado. En otros casos, la liberalización del comercio puede mitigar las distorsiones subyacentes. Por ejemplo, una reducción de las subvenciones a la pesca, que suman unos 54.000 millones de dólares anuales, reduciría la sobrecapitalización de ese sector y con ello la pesca excesiva.

- Los obstáculos al comercio constituyen políticas ambientales deficientes. Es mejor abordar los problemas ambientales en su origen, tanto si son consecuencia de procesos de producción contaminantes como si lo son de la indefinición de los derechos de propiedad sobre recursos naturales. Centrarse en los vínculos indirectos, como las exportaciones o importaciones de mercancías, sólo puede corregir parcialmente los errores de política general y en el mercado, y a un precio más alto para la sociedad. Al mismo tiempo, los gobiernos han descubierto que las medidas comerciales son un mecanismo útil para, en algunos casos, fomentar la participación en acuerdos ambientales multilaterales y el cumplimiento de esos acuerdos, y en otros para tratar de modificar el comportamiento de otros gobiernos. Sin embargo, la utilización de medidas comerciales en ese sentido conlleva muchos riesgos para el sistema multilateral de comercio si no se complementa con normas acordadas por todas las partes.

- No siempre es necesario armonizar las normas ambientales. Esta conclusión se refiere únicamente a problemas de contaminación de carácter local, que en opinión de muchos pueden abordarse mejor recurriendo a normas aplicables a las características concretas del lugar. La fijación de las normas a su nivel medio no favorecería a las comunidades (países) pobres ni a las ricas. No ocurre lo mismo con los problemas transfronterizos y mundiales, con respecto a los cuales la armonización de políticas y la administración colectiva de los recursos comunes es tal vez la única opción política eficaz.

- Las repercusiones ambientales del comercio son en teoría ambiguas, y dependen de tres factores de acción recíproca: i) cambios inducidos por el comercio en la estructura industrial, y por ello en la intensidad de contaminación de la producción nacional, ii) cambios en la escala global de la actividad económica, y iii) cambios en la tecnología de producción. El resultado neto es a priori indeterminado. Por consiguiente, debe rechazarse toda generalización absoluta, tanto positiva como negativa, sobre los vínculos entre el comercio y el medio ambiente.

- Los beneficios derivados del comercio son suficientes para sufragar los costos adicionales de la reducción de la contaminación. El aumento de los ingresos derivado del comercio podría, en principio, sufragar los costos de la reducción de la contaminación e incluso ofrecer un superávit económico. Esto se ha demostrado en varias simulaciones económicas. En otras palabras, combinando reformas comerciales y en materia de medio ambiente, siempre podrán encontrarse métodos que permitan aumentar los ingresos y el consumo sin poner en peligro el medio natural. No hay, al menos en este sentido, un conflicto inherente entre el comercio y el medio ambiente. El conflicto es más bien consecuencia del fracaso de las instituciones políticas en el tratamiento de los problemas ambientales, especialmente los de alcance mundial, cuya solución requiere un esfuerzo concertado.

- Los efectos de la legislación ambiental en la competitividad son de menor importancia. El costo directo de la lucha contra la contaminación en la OCDE es pequeño, ya que sólo representa unos pocos puntos porcentuales de los costos de producción de la mayoría de las industrias. No se dispone de estimaciones equivalentes para los países en desarrollo, pero salvo que el costo derivado de las reglamentaciones sea nulo, los ahorros que ofrece el desplazamiento al extranjero son menores de lo que arriba se sugiere. Además, algunos observadores han señalado que esas cifras son en cualquier caso exageradas. Según la “hipótesis Porter”, la presión reglamentaria, igual que la presión basada en la competitividad, fomenta innovaciones industriales que hacen que la producción sea más sobria (menos exigente en materia de energía y recursos) y al mismo tiempo más limpia, compensando así los costos directos de la observancia de las normas. Los datos disponibles apoyan en parte esta hipótesis, aunque sería erróneo concluir que las reglamentaciones ambientales no cuestan nada. Sí cuestan, pero también aportan importantes beneficios a la sociedad y a la calidad de la vida.

- Las empresas conscientes de los problemas ambientales no obtienen menos beneficios. Algunos estudios que han comparado los beneficios de empresas de la misma rama de producción no han encontrado muchas pruebas de que las empresas conscientes de los problemas ambientales tengan que pagar un precio en forma de disminución de beneficios. Por diversas razones, esas empresas pueden a menudo recuperar sus costos en el mercado. En primer lugar, un número cada vez mayor de consumidores está dispuesto a pagar una prima por las "etiquetas verdes". En segundo lugar, las empresas que cumplen las normas sobre ordenación ambiental promulgadas por la Organización Internacional de Normalización (ISO 14000) disfrutan al parecer de ciertas ventajas competitivas, entre ellas seguros de responsabilidad más baratos, menos supervisión reglamentaria, y mejor acceso a los clientes (incluido el sector público) que se preocupan por su propia reputación ambiental.

- Las industrias contaminantes no están emigrando de los países desarrollados a los países en desarrollo para reducir el costo de la observancia de las normas ambientales, aunque evidentemente hay excepciones. No cabe duda de que los países en desarrollo son receptores netos de inversiones extranjeras directas, pero la composición de las inversiones que reciben no apunta a las industrias contaminantes, sino más bien a industrias de gran densidad de mano de obra que por lo general son menos contaminantes. Lo que los datos indican es que cuando los países desarrollados exportan sus industrias contaminantes, lo hacen a otros países desarrollados, y no a economías menos desarrolladas. Esto sugiere que las reglamentaciones ambientales tienen como mucho importancia secundaria en las decisiones sobre inversiones a nivel internacional.

- Las empresas transnacionales cada vez adoptan con más frecuencia una política de normalización de tecnologías para todas sus fábricas. La razón es sencilla. Es menos costoso duplicar la tecnología matriz que modificar el proceso en cada país. Es más, la elección de tecnología no se basa exclusivamente en las circunstancias actuales, sino también en lo que se espera para el futuro. Es comercialmente más sensato instalar la tecnología más avanzada cuando se hace una inversión que renovar el equipo de reducción de la contaminación más adelante y con muchos más gastos. Por último, las empresas transnacionales, o al menos las empresas transnacionales cuya sede central se encuentra en un país con una comunidad activa en cuestiones ambientales, atribuyen cada vez más importancia a su reputación en el mercado. Las fuerzas del mercado a menudo recompensan mejor el buen rendimiento ambiental que el ahorro en los costos a cualquier precio, y algunos mercados financieros reaccionan desfavorablemente ante errores ambientales. No siempre ha sido así, pero la tendencia ha cambiado en los últimos años. En buena parte, este progreso se debe al incansable esfuerzo de organizaciones no gubernamentales de todo el mundo que han sensibilizado a los consumidores sobre los aspectos ambientales de los productos y la política ambiental de los productores. En otras palabras, lo que importa a los consumidores importa a los productores.

- Sin embargo, las medidas ambientales son a veces inútiles debido a la inquietud que suscita la competitividad. No se puede pretender que las fuerzas del mercado resuelvan ellas mismas todos los problemas. Los gobiernos tienen que poner algo de su parte reglamentando adecuadamente las actividades que contaminan y degradan los recursos. Esto crea un difícil dilema político. Si los encargados de formular políticas y los votantes  creen que la industria nacional se derrumba bajo el peso de las reglamentaciones ambientales a expensas de las inversiones y los puestos de trabajo en el país, puede ser difícil lograr el apoyo político necesario para la adopción de nuevas medidas reglamentarias. Y este problema puede incluso agravarse cuando se eliminan obstáculos al comercio y las inversiones, ya que las industrias se hacen entonces más móviles y son más difíciles de regular. Además, algunos indicios sugieren que a menudo las empresas aducen problemas de competitividad cuando presionan para que no se adopten reglamentaciones ambientales, cosa que a veces consiguen.

- ¿Hasta qué punto es grave este problema? Sería claramente un problema grave si la preocupación por la competitividad impidiera establecer normas ambientales al nivel adecuado, o si los gobiernos se vieran obligados a integrar elementos proteccionistas en las reglamentaciones ambientales para “compensar” a las empresas de los supuestos efectos perjudiciales para la competitividad. Sin embargo, la preocupación por la competitividad podría también ser una fuerza positiva si los gobiernos que tropiezan con dificultades para tomar individualmente medidas por razones políticas buscan soluciones cooperativas a los problemas ambientales. El número creciente de acuerdos ambientales multilaterales (actualmente unos 216) puede ser indicio de la tendencia hacia ello. En ese caso, el efecto a largo plazo del “enfriamiento reglamentario” se manifestará más en cuestiones de procedimiento que en asuntos sustanciales. En efecto, la iniciativa tendría tal vez que desplazarse del nivel nacional al supranacional, como ocurrió en el decenio de 1970 en los Estados federales, donde se produjo un desplazamiento del nivel local al nivel central para superar resistencias a la adopción de políticas ambientales a nivel local. Hay que reconocer, sin embargo, que la cooperación internacional en esta esfera no será fácil si los gobiernos no se convencen de su urgencia.

- ¿Es el crecimiento económico impulsado por el comercio parte del problema o parte de la solución? Una de las razones por las que la protección del medio ambiente es insuficiente en muchos países es el bajo nivel de ingresos. Los países que viven al límite de sus posibilidades no pueden a veces permitirse el lujo de asignar recursos a la reducción de la contaminación, y pueden pensar que nada justifica que sacrifiquen sus perspectivas de crecimiento para contribuir a la solución de problemas de contaminación de alcance mundial que en gran parte son consecuencia de las pautas de consumo que prevalecen en países más ricos. Si la pobreza es un elemento crucial del problema, el crecimiento económico será parte de la solución, en la medida en que permitirá a los países dejar de lado preocupaciones más inmediatas para tratar de dar solución a problemas de sostenibilidad a largo plazo. De hecho, al menos algunos datos sugieren que la contaminación aumenta en las primeras fases de desarrollo, pero disminuye cuando se ha llegado a un cierto nivel de renta, observación que en los círculos académicos recibe el nombre de Curva Ambiental de Kuznets (EKC).

- ¿Qué papel representa el comercio en el debate sobre crecimiento y medio ambiente? El comercio es un elemento de este debate por varias razones. La más directa es que el comercio es uno de los cilindros que mueven el motor del crecimiento. Otra razón es que el comercio puede afectar a la configuración y la pertinencia de la EKC. Cabe al menos suponer que en los países desarrollados el punto de inflexión por lo que respecta a determinados contaminantes se produce en parte como consecuencia de la migración de las industrias contaminantes a países en desarrollo, aunque no parece que los datos de que disponemos sustenten esta posición. Una tercera razón reside en los aspectos de política económica de la formulación de políticas ambientales. La presión por motivos de competitividad puede evitar que se adopten normas ambientales más estrictas para poner coto al aumento de la contaminación. En ese caso, el crecimiento impulsado por la liberalización de la economía mundial podría contrarrestar los mecanismos que en principio generarían una Curva Ambiental Kuznets. Como ya se ha señalado, hay algunos indicios de la existencia de un "enfriamiento reglamentario" que podría requerir una mayor coordinación de las políticas entre los gobiernos.

- El crecimiento económico puede ser parte de la solución, pero sobre todo en lo que respecta a los problemas de contaminación de carácter local. Los datos que se aportan en apoyo de la hipótesis EKC apuntan en direcciones contrarias. Las pruebas sugieren que la hipótesis EKC puede ser válida para algunos tipos de indicadores ambientales, pero al mismo tiempo inválida para otros indicadores importantes. Los indicadores que parecen demostrar algunas características de la evolución de la contaminación en forma de U invertida son ciertos tipos de contaminación local, principalmente la contaminación del aire urbano y en menor medida algunas formas de contaminación del agua dulce. En contraste, no parece que los contaminantes con efectos mundiales, como las emisiones de dióxido de carbono, confirmen la hipótesis EKC. Por lo general, los países parecen más proclives a tomar medidas de lucha contra los contaminantes que los afectan más de cerca que contra los contaminantes que degradan el medio mundial, aunque hay también algunas novedades alentadoras con respecto a esto último, como la reducción de sustancias destructoras del ozono como consecuencia de la cooperación internacional en el marco del Protocolo de Montreal.

- El crecimiento económico no es de por sí suficiente para invertir la tendencia a la degradación ambiental. También debe hacerse hincapié en que no hay en los estudios sobre la hipótesis EKC nada que sugiera que la tendencia a la degradación del medio ambiente se invertirá necesariamente al aumentar las rentas. Si los incentivos económicos para los productores y los consumidores no cambian cuando sus ingresos aumentan, la contaminación seguirá creciendo sin cesar a medida que crece la actividad económica. En otras palabras, el aumento de los ingresos, aunque pueda ser condición necesaria para que los países presten más atención a la sostenibilidad a largo plazo que a sus problemas económicos y sociales más inmediatos, no es condición suficiente para invertir la tendencia a la degradación ambiental. Es imprescindible poner en marcha políticas ambientales.

- La rendición de cuentas y el buen gobierno son elementos críticos. A ese respecto no cabe subestimar la importancia que tiene un proceso político democrático. Los gobiernos que no están obligados a responder de sus acciones, o más bien, en este caso, de sus omisiones, pueden no contribuir al necesario mejoramiento de las políticas ambientales. Si se comparan países con el mismo nivel de renta, se observa que la contaminación suele ser peor en aquéllos donde la distribución de la renta es desigual y donde hay una alta tasa de analfabetismo y pocas libertades políticas y civiles. Por lo demás, estas variables de “acceso político” restan considerable importancia a la relación establecida entre la renta por habitante y la calidad del medio ambiente. Ello sugiere que la relación EKC no depende tanto de los niveles de renta en sí mismos como de las reformas institucionales y democráticas que habitualmente acompañan al aumento de los ingresos, y que son necesarias para que los ciudadanos puedan expresar su preferencia por la calidad del medio ambiente e influir en el proceso de formulación de decisiones políticas.

- También se requiere buen gobierno a nivel internacional. Una de las conclusiones inquietantes que se deducen de los datos disponibles es que se estima que los puntos de inflexión de los problemas ambientales mundiales, como el calentamiento atmosférico derivado de las emisiones de CO₂ y otros gases de efecto invernadero, se producen a niveles de renta considerablemente más altos que cuando se trata de problemas de carácter local. Una forma de interpretarlo es que a la gente no le importan mucho el calentamiento atmosférico y el cambio climático. Antes que sufragar el costo de la reducción de las emisiones, prefiere aceptar sus consecuencias (para sus hijos y los hijos de sus hijos). Otra posible razón de la morosidad política es que los gobiernos tratan de obtener ventajas, sin ofrecer compensaciones, de la debilidad de las instituciones políticas a nivel internacional, y sobre todo de la debilidad de los mecanismos de aplicación. De hecho, una de las razones por las que la OMC se ha convertido en el foco de tantas diferencias en la esfera del medio ambiente es que la OMC dispone de un mecanismo integrado de solución de diferencias respaldado por sanciones comerciales como instrumento de aplicación de última instancia.

- El proceso de degradación del medio ambiente se invertirá cuando maduren las condiciones políticas. No hay que exagerar los obstáculos políticos que se oponen a la adopción de una política ambiental adecuada. Las estimaciones sobre los puntos de inflexión de distintos tipos de contaminantes los sitúan por lo general dentro de la gama de rentas de los países más ricos en el momento en que los problemas concretos suscitan un debate público intenso. Por ejemplo, puede no haber nada especial en un punto de inflexión para las emisiones de CFC en un tramo de 12.000 a 18.000 dólares EE.UU., que precisamente era el tramo de ingresos de los países más ricos (que también han contraído los compromisos de eliminación gradual más rápida) en el momento de la firma, en 1987, del Protocolo de Montreal. Aunque con respecto a las emisiones de CO₂ encontramos estimaciones de un punto de inflexión de hasta varios cientos de miles de dólares de renta por habitante, el hecho de que el calentamiento atmosférico sea hoy objeto preferente de la atención del público podría resultar en una reducción de las emisiones en fecha anterior a la prevista. Para ello será necesario, sin embargo, que los países pasen de la palabra a la acción y cumplan los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de Kyoto. En definitiva, la curva ambiental de Kuznets tal vez no tenga un punto de inflexión “natural”; variará cuando las condiciones políticas estén lo bastante maduras para la adopción de las medidas necesarias para luchar eficazmente contra la degradación ambiental, entre otras cosas mediante transferencias de recursos y tecnologías que permitan a los países en desarrollo modernizar su producción.

- No todos los tipos de crecimiento son igualmente provechosos para el medio ambiente. Evidentemente, un crecimiento económico que requiera cada vez más insumos de recursos naturales afectará al medio ambiente más que un crecimiento económico impulsado por avances tecnológicos que ahorran insumos y reducen las emisiones por unidad de producción. Este tipo de crecimiento no siempre emerge espontáneamente, por lo que puede ser necesario ofrecer incentivos económicos que orienten el desarrollo en una dirección sostenible.

- El comercio podría desempeñar un papel positivo. El comercio podría desempeñar un papel positivo en este proceso facilitando la difusión mundial de tecnologías no perjudiciales para el medio ambiente. Naturalmente, esto requeriría que los países se mostraran dispuestos a eliminar obstáculos a los intercambios de tecnologías modernas, y que los proveedores de servicios ambientales redujeran el costo de la inversión en tecnologías no contaminantes y en sistemas de ordenación ambiental. A ello podría contribuir una nueva ronda de negociaciones sobre liberalización del comercio. Esa ronda también podría contribuir abordando la cuestión de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, incluidas las subvenciones a la energía, la agricultura y la pesca. Esto duplicaría el dividendo, obrando simultáneamente en beneficio del medio ambiente y de la economía mundial.

- El camino a tomar es la cooperación multilateral en la esfera del medio ambiente. Concluyamos con una observación citada por Long (1995), que resume lo que constituye el núcleo del debate sobre comercio y medio ambiente. En el curso de una reunión de Ministros de medio ambiente de la OCDE, uno de ellos observó que su país, como la mayoría de los demás, “se había comprometido en la Cumbre para la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992 a tratar de conseguir un desarrollo sostenible. Sin embargo, cada vez que intenta promover los cambios tecnológicos y de comportamiento necesarios para avanzar en esa dirección, es decir, cuando intenta integrar los costos de la contaminación ambiental y la degradación de los recursos, fuera de su país lo tachan de 'proteccionista verde', y en casa lo acusan de destruir la competitividad nacional”. En resumen, la verdadera cuestión no es el comercio, ni tampoco el crecimiento económico. La cuestión es cómo reinventar las políticas ambientales en una economía mundial cada vez más integrada para asegurarnos de que vivimos dentro de los límites ecológicos. Para ello, a nuestro entender, es preciso fortalecer los mecanismos e instituciones de cooperación ambiental multilateral, en la misma forma en que los países, hace 50 años, decidieron que la cooperación en materia comercial obraba en beneficio de todos ellos.