Estimado Profesor Keitel, Distinguidas(os) señoras y señores,

Muchas gracias por haberme invitado a participar en el Tercer Congreso sobre Materias Primas de la Federación de la Industria Alemana (BDI).  La OMC se interesa profundamente por las cuestiones que se han de examinar en la reunión de hoy.  Este año, nuestros economistas dedicaron mucho tiempo y esfuerzo a analizar las complejidades del comercio de recursos naturales en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010, publicado el pasado mes de julio.  Tengo gran confianza en que ese análisis les será muy útil para los debates que van a celebrar.

Con frecuencia, el consumo y el comercio de materias primas han planteado una disyuntiva entre el conflicto y la cooperación.  Todos recordamos que la opción de una Europa unida nació con la Comunidad del Acero y del Carbón, que estableció las normas y creó el marco institucional para un mercado común en lugar del cual, durante mucho tiempo, había habido confrontaciones acerca de la disponibilidad de recursos.

Con el paso del tiempo, el contexto histórico, los países participantes y la naturaleza de lo que podríamos llamar materias primas “estratégicas” han cambiado, en parte como respuesta a los avances tecnológicos.  Pero la alternativa básica entre conflicto y cooperación sigue vigente.

Esta mañana quiero hablar sobre la evolución reciente de los mercados de materias primas, la complejidad del comercio y la política comercial en esos sectores, y las dificultades de la reglamentación internacional del comercio de materias primas.
  

Breve descripción del comercio de materias primas

Las materias primas constituyen una amplia categoría de sustancias que incluye el petróleo crudo, los minerales y los productos forestales, utilizados como insumos primarios en la producción de prácticamente todos los demás bienes o servicios.

Entre 2000 y 2008, el comercio de materias primas se incrementó de manera drástica, sobre todo como resultado del aumento de los precios de los productos básicos.  Las cifras disponibles más recientes muestran que las exportaciones mundiales totales de materias primas en la actualidad alcanzan un valor de 2,4 billones de dólares EE.UU., equivalentes al 19 por ciento del comercio mundial, del que aproximadamente el 15 por ciento son combustibles y el 4 por ciento otros productos.

En 2009, el principal importador de materias primas fue la Unión Europea, con el 20 por ciento del total mundial, seguida por los Estados Unidos con el 15 por ciento.  Pero el rápido incremento de la demanda de importaciones en las economías emergentes está cambiando la composición del comercio mundial.  En particular, la participación de China y la India en las importaciones mundiales de materias primas ha aumentado aceleradamente.  En el caso de China, esa participación se duplicó con creces, del 5 por ciento en 2000 al 12 por ciento en 2009, en tanto que la de la India pasó del 3 al 5 por ciento.

El comercio internacional de materias primas brinda oportunidades para la mejora recíproca del bienestar, pero también plantea enormes dificultades.  Muchas materias primas están muy concentradas en unos pocos lugares.  Esta desigual distribución entre países puede ser fuente de tensiones internacionales, pero es también la principal razón por la que los países se benefician del comercio.  El comercio abierto permite a todos los participantes incrementar su nivel de bienestar al trasladar recursos de las regiones en las que son relativamente abundantes a otras en las que son relativamente escasos.

Sin embargo, la teoría y la experiencia económicas también apuntan a varios problemas propios de los sectores de los recursos naturales.  El hecho de que las materias primas sean agotables y de que su extracción y consumo puedan tener efectos significativos en el medio ambiente hacen más compleja su explotación.  La gran inestabilidad de los precios de las materias primas en los mercados internacionales crea dificultades tanto para los países importadores como para los exportadores.  El predominio de las industrias extractivas en las pequeñas economías puede generar dependencia de un único sector, lo que es un motivo de preocupación desde el punto de vista de la política de desarrollo.

Estas características excepcionales nos obligan a pensar seriamente en la formulación y aplicación de políticas nacionales y comerciales y la naturaleza adecuada de las normas e instituciones internacionales en las que están incorporadas esas políticas.
  

Política comercial y materias primas:  medidas clave y sus efectos

Para empezar, quiero referirme a la política comercial.  El elemento predominante en el comercio de materias primas es la política de exportación, más que las restricciones a la importación.  En general, la incidencia de los aranceles es menor en los sectores de los recursos naturales que en el comercio global de mercancías.  Por ejemplo, el promedio de los aranceles en las economías avanzadas es del 1,4 por ciento.  En cambio, la probabilidad de que se apliquen restricciones cuantitativas a la exportación e impuestos de exportación es dos veces mayor en esos sectores que en los demás.

Además, en el comercio de materias primas influyen otras políticas.  En primer lugar, está muy generalizado el uso de algunas medidas nacionales, tales como las subvenciones ‑a los combustibles, por ejemplo‑ y los mecanismos de control de los precios, incluidos los sistemas de doble precio.  En segundo lugar, los aranceles, aunque son bajos para las materias primas, tienden a aumentar en función del grado de elaboración.  Por ejemplo, en las industrias extractivas, los aranceles aplicados a los productos transformados son, como promedio, tres veces más elevados que los aplicados a las materias primas.  Ese fenómeno —conocido en la jerga de la OMC como “progresividad arancelaria”— es especialmente evidente en las economías avanzadas.

Con frecuencia, los gobiernos utilizan restricciones comerciales para abordar la especificidad de los sectores de las materias primas.  Sin embargo, las restricciones pueden tener efectos inevitables de distorsión que debemos comprender con claridad.

Los Miembros de la OMC tratan de justificar la intervención normativa en el comercio de materias primas con varias razones relacionadas con el bienestar, incluida la naturaleza agotable de esos recursos, el impacto ambiental de su extracción, los objetivos de desarrollo de los países ricos en recursos o la necesidad de diversificar su base exportadora.  Esos Miembros opinan que las normas de la OMC reconocen esa especificidad y brindan a los Miembros de la Organización la necesaria flexibilidad en materia de políticas.  Sin embargo, otros Miembros desean que los países tengan en cuenta la tensión existente entre los legítimos objetivos nacionales que procuran alcanzar y el hecho de que las medidas comerciales pueden imponer costos injustificados tanto a los países que las aplican como a sus interlocutores comerciales.

Permítanme dar un ejemplo práctico.  Supongamos que un gobierno decide utilizar un impuesto a la exportación para reducir las tasas de extracción por motivos ambientales o preservar los recursos para generaciones futuras.  Otros gobiernos consideran que ese no es un enfoque adecuado y sostienen que los impuestos a la exportación abren una brecha entre el precio interno de la materia prima y su precio en los mercados internacionales.  En opinión de esos gobiernos, esa dispersión de precios tiene dos consecuencias negativas.  En primer lugar, el precio interno del recurso, al ser más bajo, puede fomentar un consumo nacional excesivo.  El resultado es una medida comercial que afecta a una política de conservación ineficaz.  En segundo lugar, los que se oponen al impuesto a la exportación afirman que el incremento del precio internacional del recurso reduce el nivel de bienestar de los países extranjeros que necesitan adquirir materias primas en los mercados mundiales.

Reglamentación del comercio de materias primas:  situación actual

¿Cuál es el alcance de la reglamentación del comercio internacional en ese contexto?  La OMC no tiene un acuerdo que reglamente específicamente el comercio de materias primas, pero varias de las normas existentes son aplicables a las características especiales de los sectores de los recursos naturales.

El principio de no discriminación, las limitaciones impuestas por los compromisos arancelarios y la libertad de tránsito ‑por poner algunos ejemplos‑ tienen por objeto el mantenimiento de un sistema de comercio abierto y previsible.  La existencia de tal sistema es esencial para asegurar el intercambio mutuamente beneficioso de recursos concentrados geográficamente.

Las normas de la OMC prevén también algunas excepciones en materia de política pública, como las relacionadas con la conservación de los recursos naturales agotables y las destinadas a proteger la salud y la vida de las personas y los animales y preservar los vegetales.

Ni que decir tiene que la OMC no es una isla, sino parte integrante de un marco mucho más amplio de cooperación internacional.  Muchas cuestiones relacionadas con las materias primas se reglamentan fuera de la OMC.  Aspectos tales como la propiedad de los recursos naturales, las políticas de inversión, la protección del medio ambiente o la lucha contra la corrupción en las transacciones comerciales internacionales están sujetos a un vasto corpus de derecho de los tratados fuera del campo de actividad de la OMC.
 

Reglamentación del comercio de materias primas:  la Ronda de Doha

En esta esfera son notables las diferencias de interés entre los distintos países, pero hay varios ámbitos en los que es posible establecer relaciones de compensación mutuamente beneficiosas;  algunos de ellos son actualmente objeto de negociación en la Ronda de Doha de la OMC.  Veamos algunos ejemplos:

Un primer aspecto es el relativo al tránsito.  La obligación de la libertad de tránsito prevista en el artículo V del GATT es indispensable para facilitar el abastecimiento internacional de materias primas.  Sin embargo, otras opiniones sobre el alcance del artículo V en lo que respecta al transporte mediante infraestructuras fijas, como los oleoductos, crean inseguridad jurídica.  Esa inseguridad tiene un costo económico.  La Ronda de Doha trata de dar solución a esa cuestión no resuelta en el marco de las negociaciones sobre la facilitación del comercio.

Un segundo aspecto es la explotación sostenible de las materias primas.  El uso irresponsable de esos valiosos bienes por la sociedad actual puede tener graves consecuencias para la sociedad en el futuro.  La apertura de los mercados de recursos energéticos renovables y productos de uso eficiente de la energía en el contexto de la Ronda de Doha contribuirá a reducir la presión ejercida sobre materias primas cuya oferta es limitada.  De modo similar, la mejora de las disciplinas sobre subvenciones reducirá los incentivos que fomentan un consumo excesivo de recursos escasos o cuya explotación tiene efectos negativos para el medio ambiente.

Una tercera cuestión que se plantea actualmente en las negociaciones de la Ronda de Doha es la reducción de la progresividad arancelaria.  En realidad esta cuestión tiene que ver con el desarrollo, ya que la aplicación de aranceles más altos a los productos de más valor añadido repercute sobre todo en los países con una base exportadora poco diversificada.

Aunque no siempre es fácil reconocer correctamente esas relaciones de compensación, la conclusión satisfactoria de la Ronda de Doha constituirá un paso adelante en la mejora de las normas comerciales internacionales aplicables en los sectores de los recursos naturales.
  

Reglamentación del comercio de materias primas:  desafíos para el futuro

Dicho esto, la comunidad internacional tendrá que hacer frente a varios desafíos en el futuro.  Me referiré brevemente a algunos de ellos.

Una primera cuestión es la política comercial.  Es posible que algunos Miembros de la OMC hayan asumido compromisos vinculantes sobre la aplicación de impuestos de exportación, tal como han hecho con respecto a los aranceles de importación, pero la mayoría de ellos no han asumido tales compromisos.  Antes me referí a los diversos factores que pueden justificar la necesidad de cierta flexibilidad en materia de políticas, aunque la falta de compromisos en materia de impuestos a la exportación también tiene su costo.

Un segundo aspecto es el de la política interna.  Cuando las materias primas están muy concentradas en algunos países, la frontera entre el comercio y ciertas políticas nacionales suele ser borrosa, de forma que las medidas comerciales y las medidas internas pueden ser casi la misma cosa.  Se ha afirmado que un impuesto sobre el consumo o un reglamento interno pueden tener efectos similares a los aranceles en los países que importan recursos naturales.  Análogamente, algunos piensan que los contingentes de producción o la falta de acción para hacer cumplir la política de competencia en los países ricos en recursos pueden tener consecuencias similares a las restricciones de la exportación de materias primas.  Por no mencionar el hecho de que no existe un marco normativo internacional sobre la competencia.  Por consiguiente, es posible que no baste con centrarse sólo en una de esas medidas equivalentes para lograr un comercio sin distorsiones.

Un tercer aspecto es el relativo a la estructura de instituciones supranacionales.  Muchas cuestiones relacionadas con las materias primas se rigen por normas internacionales ajenas a la OMC.  En ese contexto, la coherencia es importante, ya que es inevitable que muchos debates sobre cuestiones internacionales relacionadas con las materias primas avancen en varios frentes multilaterales.  Algunos problemas sólo pueden resolverse eficazmente mediante una mejor gobernanza mundial.
  

Conclusión

Con mis comentarios de hoy, espero haberles convencido de dos ideas principales.

La primera es que las causas profundas de las tensiones internacionales que con frecuencia caracterizan el comercio de materias primas están relacionadas con las complejidades propias de esos sectores.  Debemos calibrar nuestro enfoque y tener presentes esas realidades.

La segunda idea es que una cooperación cuidadosamente estructurada con miras a acordar normas sobre el comercio de recursos naturales es lo único que puede reemplazar los nacionalismos y los conflictos económicos.  Esas normas deben ser percibidas como justas y eficaces y ser aplicadas por instituciones supranacionales sólidas y bien coordinadas que tengan el prestigio de la legitimidad.

La finalización de la Ronda de Doha contribuirá a encauzar mejor el comercio de recursos naturales.  El resultado de la Ronda está al alcance de la mano y puede dar respuesta a algunas de sus preocupaciones.  Por eso merece la pena que ejerzan su influencia para propiciar un acuerdo.

Gracias por su atención.