“El Programa de Doha para el Desarrollo: ¿sueño factible o sueño evanescente?”

Querido Fred,

Señoras y señores,

Es para mí un placer encontrarme de nuevo en los Estados Unidos para compartir con ustedes algunas ideas sobre el curso de las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo. Y qué mejor forma de hacerlo que contar con la presencia de Fred Bergsten, quien recientemente ha sido clasificado como una de las 10 personas que nos pueden cambiar la vida. ¡Así que, Fred, lo que puedas hacer para cambiar mi vida, garantizando que esas negociaciones se realicen a tiempo, será bienvenido!

Cuando llego a Washington no puedo dejar de recordar que el sistema multilateral de comercio, que tanto ha contribuido al extraordinario crecimiento de la economía mundial desde su inicio a fines de la década de los 40, tiene sus raíces en este país.

Fue aquí donde el pueblo de los Estados Unidos confirió al Congreso la autoridad para regular el comercio con los otros países. Y es precisamente un ambicioso tratado para regular el comercio multilateral lo que nos congrega hoy aquí. Es interesante observar que esa misma autoridad está determinando actualmente el calendario de nuestras negociaciones, que deberán concluir antes de fines de 2006 para que la Administración estadounidense pueda actuar por la vía rápida.

Los responsables de la política comercial de los Estados Unidos consideraron entonces que un sistema multilateral de comercio normativo y no discriminatorio, que era indispensable para el crecimiento y el desarrollo sostenibles, la prosperidad, la paz y la seguridad mundiales, había superado la prueba del tiempo. En las dos últimas décadas, el crecimiento del comercio mundial ha superado constantemente el ritmo de la producción mundial, confirmando la interdependencia de los países y la creciente importancia del comercio para países como China, los países europeos, el Japón y los propios Estados Unidos. Actualmente, los Estados Unidos efectúan alrededor de la cuarta parte del comercio mundial y ocupan el primer lugar en el comercio mundial de mercancías y servicios. Por lo tanto, es mucho lo que se juegan en un sistema multilateral de comercio sano.

El sistema multilateral de comercio no podría haber logrado esos resultados tan espectaculares sin el liderazgo de los Estados Unidos. El sistema funciona óptimamente cuando los Estados Unidos participan y toman la iniciativa. Me siento alentado por el compromiso de los Estados Unidos de seguir asumiendo su papel rector en estos momentos críticos.

Dondequiera que vaya sé que tengo que demostrar mi tesis y explicar a los políticos por qué los países deben invertir recursos y capital político en el sistema multilateral de comercio. La OMC se ha convertido en el chivo expiatorio para muchos; en los países industriales, se le culpa del estancamiento de los sueldos y de la pérdida de puestos de trabajo en favor de los países en desarrollo, mientras que en estos últimos se le acusa de promover la liberalización en provecho de las empresas multinacionales. Si una u otra de estas dos afirmaciones fuera cierta, la OMC tendría muy buenos amigos en el mundo desarrollado o en el mundo en desarrollo. Pero no parece que sea así. Como decimos en el mundo de las negociaciones comerciales, cuando un acuerdo concita las críticas de todos los países es señal de que estamos ante un buen acuerdo. Estoy convencido de que ello puede decirse también de la OMC.

Los Estados Unidos se juegan mucho en la OMC. Todos nos jugamos mucho. Nuestra Organización ofrece un entorno claro, transparente y predecible en el que el comercio puede florecer. Su sistema de solución de diferencias internacionales es tal vez el más moderno que existe. La ley de la selva ya no dirime las disputas comerciales internacionales. Para un país como los Estados Unidos, con una enorme interdependencia económica con el resto de los países del mundo, la estabilidad es crucial.

En este momento los países tienen una oportunidad única para adecuar las normas que regulan el sistema multilateral de comercio a las realidades del siglo XXI. Esta es una razón fundamental por la que debemos concluir con éxito el Programa de Doha para el Desarrollo.

Sin embargo, ¿dónde nos encontramos actualmente? ¿Estamos al borde del colapso del sistema multilateral de comercio, como muchos investigadores han escrito recientemente? ¿Estamos asistiendo al final de una era e iniciando un giro brusco hacia el bilateralismo? ¿Estamos acercándonos a una “ronda devaluada”? ¿O simplemente somos testigos de la toma de posiciones que suele preceder a la última vuelta de una carrera?

Estas preguntas habrán desconcertado a muchos de ustedes y sabemos que sus respuestas son objeto de numerosas apuestas. Si tengo que apostar, hoy me inclinaría por la siguiente apuesta triple:

• En primer lugar, queda descartada la posibilidad de una “ronda devaluada”. Aunque sólo mantuviéramos lo que ya tenemos encima de la mesa de negociaciones, habríamos logrado más de lo que se consiguió hace 10 años en la Ronda Uruguay: de hecho, habríamos logrado mucho más. Sólo en agricultura, la eliminación de las subvenciones a la exportación y la reducción de las subvenciones internas supera lo conseguido en todas las rondas anteriores. La técnica para reducir los aranceles aplicados a los productos industriales o agropecuarios dará mejores resultados que los obtenidos en rondas anteriores, y los compromisos contraídos en materia de facilitación del comercio pueden impulsar más el comercio que cualesquier otros compromisos anteriores. Y esto son sólo unos pocos ejemplos de lo que hoy por hoy hemos logrado. Y no estoy diciendo que nos tengamos que conformar con eso. Hemos de aspirar a más y mantener la ambición que nos ha llevado donde estamos hoy.

• En segundo lugar, aunque la ronda no nos dé todo lo que queremos, la OMC es mucho más que la Ronda: abarca un vasto conjunto de leyes y reglamentos que tendremos que seguir aplicando, y dispone de un sistema de solución de diferencias que seguirá garantizando el respeto de las reglas del juego. En realidad, la rama judicial de la OMC está ganando terreno a la legislativa, y esto, para muchos de nosotros, es un problema; pero incumbe al legislador, o sea a todos los Miembros de la OMC, solucionar ese posible problema mediante la actualización del conjunto de normas de la Organización. Además, la OMC continuará cumpliendo su papel de custodio de la legislación comercial multilateral.

• En tercer lugar, existe una gran actividad bilateral en todo el mundo pero, francamente, ustedes están bien situados para saber que muy pocos de los llamados acuerdos de libre comercio se refieren realmente al libre comercio o crean nuevas oportunidades para el comercio. Hasta ahora no he visto un solo acuerdo bilateral que imponga disciplinas a las subvenciones a la pesca o la agricultura. Tampoco son muy alentadoras para el comercio la proliferación y mezcolanza de normas de origen, certificados o reglas.

Así pues, ¿qué canción debemos entonar, “Sweet Dreams” o “Slip Slidin'Away”? Si todos juntos comenzamos por “Walk the Line”, ésta nos hará ver que la que debemos cantar es la primera.

Desde principios de año en Ginebra se está trabajando de nuevo a marchas forzadas. Tomando como punto de partida el modesto éxito cosechado en Hong Kong, los Miembros han reabierto el debate y, por primera vez, hablan de cifras, comparan notas, barajan hipótesis y redactan textos; en suma, trabajan para reducir las diferencias que todavía existen en muchos ámbitos y, en particular, en el de la agricultura y los productos industriales.

Permítanme también ponerles al corriente del secreto más conocido de Ginebra: todos los actores principales saben que tendrán que moverse. La Unión Europea sabe que tendrá que moverse en lo relativo al acceso a los mercados para los productos agrícolas, los Estados Unidos saben que tendrán que hacerlo con respecto a las subvenciones internas a la agricultura y los países emergentes como el Brasil, la India o Sudáfrica saben que tendrán que modificar su posición en cuanto a los aranceles industriales y los servicios. Y la buena noticia es que todos han dicho que se moverán de manera “concertada”. Esto me lleva a creer que pronto veremos el esbozo de un acuerdo final.

Agricultura

Permítanme comenzar con la agricultura. Aunque la agricultura representa menos del 10 por ciento del comercio mundial, es el sector clave para desbloquear y revitalizar las negociaciones y asegurar un progreso sustantivo en todas las esferas de negociación. ¿Por qué? Probablemente porque el 70 por ciento de la población pobre del planeta vive en zonas rurales y los negociadores, cuando iniciaron estos debates, acordaron conferir al desarrollo un papel central. Algo nada fácil, ciertamente, y ello debido en no pequeña medida al hecho de que en la OMC hay dos escuelas de pensamiento sobre cómo abordar el sector de la agricultura. Algunos países consideran que el sector agropecuario no es diferente de los demás sectores del comercio mundial y debe estar sujeto a las mismas disciplinas que se aplican en esos sectores, incluida la prohibición de subvenciones a los agricultores. Otros opinan que la agricultura es un sector singular al que los gobiernos deberían prestar apoyo por diversas razones, especialmente para preservar la agricultura familiar o el medio ambiente. La Unión Europea y los Estados Unidos forman parte del segundo grupo de países. Pero incluso dentro de ese segundo grupo, la sociedad civil y los contribuyentes están cuestionando políticas que mantienen la protección de la agricultura a expensas de otros países, en particular los países pobres en desarrollo. Además, la opinión pública parece decantarse en favor de la preservación de la vida rural y el medio ambiente, o del apoyo a los pequeños agricultores que disfrutan de menos ventajas comparativas, en lugar de despilfarrar la renta pública en beneficio de un puñado de grandes agricultores o empresas agrícolas. En definitiva, lo que el público quiere —tal vez sin ser consciente de ello– es una buena política agrícola que no cause distorsión del comercio.

Esta cuestión constituye el núcleo del debate que, entiendo, está en curso en este país en relación con la nueva Ley de Agricultura. No soy quien, desde luego, para dar consejos sobre la manera en que los Estados Unidos deberían redactar esa Ley. Eso es algo que debe hacer el propio país, en función de sus intereses. No obstante, es comprensible que los agricultores estadounidenses exijan unas condiciones de estabilidad, seguridad y previsibilidad, tanto para sus actividades como para las subvenciones oficiales que reciben; estas últimas han sido objeto recientemente de varios procedimientos de diferencias en la OMC, en particular en el caso del algodón, cuyo fallo aún no se ha aplicado en toda su extensión. Está claro pues que una nueva Ley de Agricultura que sea irrefutable por la OMC y que pase la prueba de compatibilidad con las normas de la Organización proporcionará la estabilidad necesaria a los agricultores y ganaderos estadounidenses. Sin duda alguna, una Ley de Agricultura equilibrada, que sea compatible con las normas de la OMC, redundará en interés de los Estados Unidos. Y, conociendo la experiencia y sagacidad de los negociadores estadounidenses, yo confío plenamente en que tratarán de compensarla con concesiones en éste u otro sector de la OMC.

Un ejemplo lo ofrecen las subvenciones internas. Los Estados Unidos ya han conseguido en la negociación que la reducción de las subvenciones que distorsionan el comercio sea mayor para la Unión Europea que para ellos mismos, con lo que han igualado más las condiciones entre ambos. También se llegó a un acuerdo sobre la eliminación progresiva de todas las formas de subvenciones a la exportación para 2013, con la supresión de una parte importante del total antes de 2010. En relación con el acceso a los mercados, todos los Miembros han reafirmado el objetivo de reducir sustancialmente los aranceles, ofreciendo una protección específica a los países en desarrollo más frágiles.

Ahora podemos construir sobre fundamentos que nos permitan conseguir un resultado ambicioso en el sector de la agricultura, pero el camino sigue siendo accidentado. Persisten las discrepancias entre los Miembros en relación con tres cuestiones fundamentales. En lo referente al acceso a los mercados los Estados Unidos, el Grupo de los 20 y el Grupo de Cairns quieren ver resultados sustanciales. Consideran que la oferta de la Unión Europea de reducir los aranceles entre un 35 y un 60 por ciento es insuficiente. Quieren que los países desarrollados sólo puedan designar un porcentaje limitado de sus líneas arancelarias como productos sensibles, frente al 8 por ciento propuesto por la Unión Europea. Es evidente que la Unión Europea y el G-20 son los principales aludidos al respecto y tendrán que hacer algo. En el ámbito de las subvenciones internas muchos Miembros, aunque acogen con satisfacción la propuesta que los Estados Unidos presentaron en octubre de 2005, han señalado que, en relación con el compartimento azul y la ayuda de minimis, su contenido es modesto y debe mejorarse. Esos Miembros están preocupados por la posibilidad de que los Estados Unidos sigan recurriendo a subvenciones causantes de distorsión del comercio, como los pagos anticíclicos, que ya han sido declarados incompatibles con las normas de la OMC en el caso del algodón, mediante una simple operación de transferencia de éstos a un compartimento diferente. También está claro que, para que las negociaciones progresen, los Estados Unidos tendrán que avanzar en relación con la ayuda interna, en particular el algodón, sector éste en el que algunos países de África han tomado la delantera. En relación con la competencia de las exportaciones, ahora que las subvenciones a la exportación van a ser eliminadas, la atención se centra en las disciplinas relativas a la ayuda alimentaria, esfera en la cual los Estados Unidos han expresado sus reservas acerca de la propuesta de la Unión Europea de que esas ayudas se hagan únicamente en forma de donación, así como en las empresas comerciales del Estado y los créditos a la exportación.

Sería posible, con resolución y empeño, solucionar esas diferencias y allanar el camino para la conclusión de las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo antes de fines de año. Huelga decir que un resultado sustancial en el sector de la agricultura beneficiaría no sólo a los Estados Unidos y la Unión Europea, sino a numerosos países, especialmente países en desarrollo, que por su parte pueden destinar sus mayores ingresos de exportación a importar de los Estados Unidos y otros países desarrollados las mercancías y servicios que necesitan para su propio desarrollo.

Productos industriales

Otro aspecto clave de estas conversaciones es la reducción de los aranceles de los productos industriales, que representan alrededor del 90 por ciento del comercio mundial de mercancías. Por primera vez hemos acordado reducir los aranceles industriales mediante una fórmula con la cual se aplican reducciones mayores a los aranceles más elevados y que, según todos los especialistas, constituye una técnica mucho más eficaz para reducir los derechos de aduana que los promedios o las peticiones y ofertas que se utilizaron en las rondas anteriores. También hemos convenido en que habrá un paralelismo entre el nivel de ambición en el sector de la agricultura y en las negociaciones sobre el acceso a los mercados de los productos no agrícolas.

Los Estados Unidos, en su calidad de segundo exportador mundial, tienen grandes expectativas en las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas, en particular de una considerable mejora del acceso a los mercados de los grandes países en desarrollo emergentes. Quieren un mayor acceso a los mercados para ciertos productos de interés para los exportadores estadounidenses, en particular los 23 mercados principales enumerados por la Asociación Nacional de Industrias Manufactureras.

A los Estados Unidos les beneficiaría un resultado ambicioso en las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas. Mientras que los mercados de los países desarrollados han madurado en cierta medida, los de los países en desarrollo, como China, la India y el Brasil, se están expandiendo a un ritmo acelerado. Así por ejemplo, las exportaciones estadounidenses a China han aumentado extraordinariamente desde 2000, registrándose un incremento del 28 por ciento en 2003 y del 22 por ciento en 2004. Teniendo en cuenta el nivel relativamente alto de los aranceles de los países en desarrollo, una reducción sustancial de esos aranceles permitiría a las empresas estadounidenses incrementar sus exportaciones a los mencionados países.

Ahora tenemos que llegar a un acuerdo sobre el nivel de las reducciones y sobre las limitadas excepciones que podrán acordar los países en desarrollo. Los debates entre los Miembros son necesarios para examinar cifras y realizar simulaciones con el fin de encontrar un terreno de entendimiento.

Servicios

Los Estados Unidos, que son el primer exportador mundial de servicios, podrían obtener beneficios ingentes si los Miembros de la OMC ofrecieran un acceso sustancial a sus mercados. En Hong Kong allanamos el camino para las negociaciones plurilaterales entre los Miembros, en un intento de mejorar la calidad de las ofertas y garantizar nuevas oportunidades de acceso a los mercados para los proveedores extranjeros de servicios, y reafirmamos el derecho de los gobiernos a supervisar y regular la actuación de los proveedores extranjeros de servicios para garantizar que operen de conformidad con los objetivos de las políticas de sus países.

Una serie de países en desarrollo han condicionado el acceso a sus mercados al grado de apertura de los mercados para sus productos agrícolas, así como a la mejora de las ofertas de los países desarrollados relativas al modo 4, o sea, el traslado temporal de profesionales para prestar servicios en otros países. Hago hincapié en la palabra “temporal” porque con frecuencia este concepto se presta a error, también en este país, y se confunde con la inmigración.

Estoy convencido de que los Estados Unidos continuarán llevando la iniciativa en las negociaciones sobre los servicios y conseguirán que los países hagan ofertas importantes. No es preciso insistir en que los compromisos contraídos con arreglo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) pueden ayudar a los países a atraer inversiones extranjeras directas en determinados sectores críticos de sus economías, en particular las telecomunicaciones, los servicios financieros y el sector del turismo.

Normas (antidumping)

En cuanto a las negociaciones sobre las normas, a las que me consta que los Estados Unidos atribuyen gran importancia, cabe señalar que ya se ha establecido un programa detallado de trabajo. Los Estados Unidos tienen gran interés en fomentar una mayor transparencia, y en la aplicación de las debidas garantías procesales en las investigaciones antidumping. Sé también que este país es contrario a que las normas del Acuerdo Antidumping sean demasiado estrictas, porque considera que los cambios no deben restringir excesivamente el derecho de los países a responder a prácticas comerciales desleales. Aunque se trata de una cuestión con profundas imbricaciones políticas, creo que, a medio o largo plazo, redundaría en interés de todos los países aceptar disciplinas que garanticen que no se abuse de los derechos antidumping ni se apliquen indebidamente. Cada vez hay más países que recurren a los instrumentos comerciales correctivos y es importante que los Estados Unidos hagan de modo que la utilización inadecuada de esos instrumentos no impida el acceso a sus mercados. A menudo se olvida que los Estados Unidos se han convertido en uno de los principales objetivos de los derechos antidumping en los mercados a los que exportan. Desde que se creó la OMC se han realizado más de 150 investigaciones antidumping contra productos estadounidenses y se han adoptado más de 80 medidas definitivas contra las exportaciones de ese país. Es evidente que a los Estados Unidos les interese tomar la ofensiva en ese terreno. Asimismo, los Estados Unidos han sido ardientes defensores de la imposición de disciplinas más estrictas sobre subvenciones a la pesca; es importante que en las próximas semanas se logren avances en relación con este objetivo ambiental fundamental.

Desarrollo

Por último, no olvidemos que la Ronda de Doha es una ronda de desarrollo. Esto lo he dicho muchas veces, pero también he insistido en que los mayores beneficios para los países en desarrollo procederán de las negociaciones sobre la agricultura, los productos industriales y los servicios. En Hong Kong, los Estados Unidos y otros países desarrollados acordaron conceder acceso libre de derechos y de contingentes a los productos originarios de los países menos adelantados, correspondientes al 97 por ciento de sus líneas arancelarias. Es importante que ahora trabajemos para determinar cuáles son esos productos. Para dar una nueva prueba de su compromiso con la dimensión del desarrollo, los Miembros prometieron también un importante paquete de ayuda para el comercio, que permitirá a los países en desarrollo reforzar su capacidad de oferta y beneficiarse en mayor medida del sistema multilateral de comercio.

Conclusión

De todo lo anterior se desprende que queda mucho por hacer si se quiere que los Miembros concluyan la Ronda antes de que finalice el año. El volumen de trabajo es ingente, pero factible, siempre y cuando todos los Miembros estén dispuestos a emplear la energía política necesaria. El reto es de carácter tanto técnico como político: tiene que ver con el liderazgo, con los compromisos y con que los países reconozcan su interés común en un resultado exitoso, y el coste colectivo de un fracaso. Como en rondas anteriores, el liderazgo de los Estados Unidos es indispensable.

A fin de cuentas, todos los países —tanto los países desarrollados como los países en desarrollo— pueden beneficiarse de un sistema multilateral de comercio reforzado, porque el comercio no es un juego en el que unos ganan lo que otros pierden. La responsabilidad de lograr que esta Ronda sea un éxito incumbe a todos.

Pudiera parecer que se pide mucho a los Estados Unidos en esta Ronda. Pero es que los Estados Unidos también pueden obtener mucho de ella. Este país posee la economía más rica del mundo y es el principal arquitecto del sistema multilateral de comercio. No puede abandonar lo que ha creado. El poder conlleva responsabilidades, pero también enormes ganancias para la economía estadounidense. Los países en desarrollo están creciendo rápidamente y su integración en la economía mundial brindará nuevas oportunidades de mercado para las empresas estadounidenses y creará puestos de trabajo altamente remunerados en los Estados Unidos, lo que garantizará la persistencia de su prosperidad. La OMC necesita el liderazgo y la participación activa de los Estados Unidos para reforzar el sistema multilateral de comercio en provecho de todos los países.

Por todo ello puedo decir que, tras las conversaciones que he mantenido en los dos últimos días, la mayoría de ellas en el Congreso de los Estados Unidos, estoy seguro de que sus representantes y negociadores están dispuestos a mantener el rumbo hasta el final.

Muchas gracias.