La OMC en el archipiélago de la gobernanza mundial L'OMC dans l'archipel de la gouvernance globale The WTO in the Archipelago of Global Governance

Sr. Director,

Señoras y señores,

Hace seis meses que estoy en Ginebra y sigo aprendiendo muchas cosas sobre la ciudad y sobre la OMC. Uno de mis descubrimientos recientes es que existe en esta ciudad un famoso local “ocupado” llamado “el Rino”, del que se habla en la prensa escrita e incluso en Internet.

Otro descubrimiento reciente es que existe otro famoso local “ocupado” en Ginebra: el de la biblioteca del Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales (IAEI), que “ocupa” parte del Centro William Rappard.

De hecho, el IAEI y la OMC tenemos mucho en común y compartimos muchas cosas: nuestro interés por las relaciones internacionales, la cercanía del Lago de Ginebra y nuestros locales.

Aunque nuestros locales sí me preocupan, es nuestro interés común en las relaciones internacionales el que justifica mi presencia ante ustedes esta noche y da origen al tema que se me ha confiado.

¿Cuál es el lugar de la OMC en la gobernanza mundial?

Las reflexiones, los proyectos -las elucubraciones, dirán algunos- sobre la gobernanza mundial siempre han corrido parejas con las grandes transformaciones económicas, tecnológicas y políticas. Desde Séneca hasta Kant, desde Braudel hasta Habermas, desde la conquista colonial hasta las dos guerras mundiales del siglo pasado, se han ido sucediendo rupturas e ideas sobre la construcción de un nuevo orden mundial. Y si el espíritu del lugar tiene un sentido, Ginebra, la Sociedad de Naciones y la creación de las Naciones Unidas deberían ser fuente de inspiración para nosotros.

Por consiguiente, no es sorprendente que la tendencia actual de la globalización haya vuelto a poner sobre la mesa la reflexión relativa a la gobernanza mundial. Esta tendencia, que coincide con un momento de expansión excepcionalmente dinámica del capitalismo de mercado, presenta, en efecto, ciertos caracteres específicos: es, o podría definirse como, una contracción simultánea del tiempo y el espacio producto de la transformación tecnológica provocada por la revolución de las tecnologías de la información: en el transcurso de un siglo, el tiempo necesario para transmitir información de Londres a Bombay pasó de 24 horas a 5 segundos. En el siglo pasado, hicieron falta 50 años para duplicar el nivel de vida occidental. En China, el mismo fenómeno se ha producido en 10 años.

La globalización no es de por sí un fenómeno nuevo. Es su aceleración, su velocidad actual la que genera nuevos interrogantes y, reconozcámoslo, un cierto vértigo en los pueblos. Como si resurgiese el temor a un capitalismo mundial no regulado, con la consiguiente tendencia a refugiarse en actitudes identitarias o securitarias. El sentimiento de ansiedad que genera una globalización descontrolada es un fenómeno natural. Muchos ciudadanos tienen la sensación de haber sido desposeídos de su propio destino y de no tener ninguna posibilidad de acción capaz de influenciar el curso de los acontecimientos mundiales. Y este sentimiento podría acabar envenenando una democracia basada en la idea de que “mi voto puede cambiar la situación”. Como si el timón del mundo girase a su antojo, sin un piloto que lo maneje. Platón se preguntaba quién sería el cochero capaz de conducir el carro que es la ciudad. Transcurridos más de 2300 años nos vemos ante una pregunta similar, pero ahora la ciudad es el mundo entero, ha cambiado de escala, sin que la gobernanza haya seguido este cambio, ya que continúa basándose esencialmente en el concepto de soberanía de las naciones-estado.

Pero, de hecho, ¿qué debe entenderse por gobernanza? ¿Por qué ha reaparecido esta expresión en el debate público? Y, sobre todo, ¿por qué se la asocia frecuentemente a la globalización?

En Francia esta expresión parece haberse utilizado por primera vez en el siglo XII con un sentido técnico, para designar la dirección de las bailías. La raíz común con la palabra gobierno hace pensar, en francés, en el timón de un navío (“gouvernail”) y, por ende, en la acción de pilotar. Después, la palabra francesa pasa la frontera, cruza el canal de la Mancha y se convierte, para los ingleses, en la forma de organización del poder feudal. El poder feudal se caracteriza por la yuxtaposición de “señoríos” entre los que conviene asegurar la coherencia. No existe un poder central propiamente dicho, sino un órgano, primus inter pares, cuyo objetivo consiste en solucionar pacíficamente las diferencias y conciliar intereses eventualmente contrapuestos en consulta con las partes interesadas, en una palabra, sujetar el timón para que el navío no derive hacia los arrecifes. La gobernanza se basa pues en la unidad de los intereses, no en su unicidad. La sociedad internacional se parece a la medieval en que no posee un poder central organizado, pero necesita gobernanza, es decir, un concepto en el que se pueda basar la organización de poderes, o incluso los elementos de concertación y diálogo apropiados para que prevalezca una mayor armonía.

Si este concepto de gobernanza desapareció en el siglo XVI con la emergencia del Estado, ello es porque las nociones de gobierno y gobernanza son profundamente distintas. En efecto, la gobernanza priva al gobierno de su carácter político. Este último pertenece a los Estados y a sus formas propias de gobierno, de legitimidad y de representatividad. La gobernanza es un mecanismo de decisión que da prioridad a la negociación permanente entre las partes interesadas. A través de la concertación, el diálogo y el intercambio, la gobernanza trata de asegurar la coexistencia y, a veces, la coherencia entre puntos de vista distintos y hasta divergentes. Se trata pues de buscar elementos de acuerdo y de ampliarlos hasta el punto de posibilitar acciones conjuntas.

Hoy día la gobernanza mundial, tal como se ha configurado desde hace casi un siglo, es un archipiélago de organizaciones especializadas en sectores concretos: los derechos humanos, la salud, el comercio, las finanzas, las migraciones o los derechos sociales.

Para situar a la OMC en este archipiélago, comencemos con las críticas de que han sido objeto.

Contra la OMC se formulan habitualmente dos críticas principales. Para algunos, la organización es hegemónica: la OMC y el comercio lo dominan todo e imponen su orden, el orden comercial; para otros, está aislada, y este aislamiento es la prueba de un desorden criticable.

En primer lugar, la OMC domina el sistema de las relaciones internacionales. Las cuestiones comerciales se imponen en cierto modo a otros aspectos más importantes para los pueblos, como la salud, las normas sociales o el medio ambiente.

En lo referente a la salud, la influencia de las sociedades multinacionales en las negociaciones de la OMC sacrifican la salud de la población a una protección desmedida de los derechos de propiedad intelectual. Los precios prohibitivos de las patentes impiden a los países pobres, asolados por numerosas epidemias, acceder a los medicamentos genéricos.

En cuanto al medio ambiente, la crítica ecologista cuestiona la prioridad que parece darse a la productividad de los procesos de producción, en detrimento de una visión a más largo plazo. La OMC, al favorecer la competencia, incita a las empresas a no tomar en consideración las limitaciones ambientales y privilegia, en consecuencia, el desarrollo no sostenible.

En el mundo cultural, la OMC favorece la uniformización del pensamiento lo que da lugar, finalmente, a la pérdida de la verdadera riqueza de las naciones, que es su diversidad cultural.

A estas críticas “sectoriales” se añade una crítica más sistémica, dirigida contra el mecanismo de solución de diferencias que, por su particular eficacia, hace prevalecer sistemáticamente la liberalización de los intercambios sobre valores igualmente importantes, pero que no gozan de la misma protección jurídica.

Por consiguiente, para unos la OMC es demasiado poderosa, para otros es impotente. Se critica así el hecho de que la OMC está aislada en su área de competencia y es impermeable a otros ordenamientos jurídicos internacionales.

Así pues, la yuxtaposición de los actos de las organizaciones internacionales, encerrados en ordenamientos jurídicos distintos, daría lugar al desorden mundial. Cada organización tiene, de hecho, su propia producción normativa y, en ausencia de una jerarquía entre las normas internacionales, las múltiples intercalaciones y contradicciones provocan un caos reglamentario. ¿Cómo compatibilizar la falta de una cláusula social en el corpus jurídico de la OMC, por un lado, y las reglas de la OIT, por el otro? ¿Cómo asegurar la coherencia entre el Convenio sobre la Diversidad Biológica y los acuerdos del GATT/OMC, siendo así que esos textos abarcan distintos grupos de Miembros? ¿En dónde establecer las condiciones de una ayuda alimentaria indispensable para hacer frente a las urgencias humanitarias mundiales? ¿En el marco de la OMC? ¿En la FAO? ¿En el Programa Mundial de Alimentos? Esta crítica pone en primer plano la incapacidad del sistema para determinar un orden entre las distintas normas. Así, la OMC está aislada, encadenada a un ordenamiento jurídico demasiado estrecho.

¿Qué debemos pensar de estas críticas, a fin de cuentas un poco contradictorias? La OMC, ¿es hegemónica o está aislada? ¿o ambas cosas a la vez?

Para responder estas preguntas, veamos cuáles son los hechos, en concreto el derecho positivo. He aquí lo que nos dicen los hechos:

La OMC es sin duda una organización potente y sofisticada, pero no por ello hegemónica. Su competencia sigue estando, desde luego, limitada y hay buenas razones para ello. Sin embargo, el sistema actual es perfectible y ofrece posibilidades de mejora.

A mi modo de ver, la OMC es, en efecto, bastante poderosa y sofisticada: su base legislativa es importante y tiene la capacidad institucional de crear nuevas normas, enmiendas e instrumentos de aplicación; además, posee fuertes mecanismos de observancia –que incluyen mecanismos de vigilancia y de seguimiento– y de resolución judicial. Sin embargo, como explicaré más adelante, la OMC no es hegemónica, sino que toma en consideración otras normas de derecho internacional y la labor de otras organizaciones internacionales.

Veamos en primer lugar estas características de la OMC.

La OMC es un tratado de alrededor de 500 páginas de texto, con más de 2000 páginas de compromisos consignados en Listas. Además, 50 años de práctica y decisiones del GATT (lo que llamamos “el acervo del GATT”) están incluidos ahora en un nuevo Acuerdo sobre la OMC. Pero en la OMC las normas de comercio son siempre objeto de negociación. El Programa de Doha para el Desarrollo (el PDD), es lo que llamamos en nuestra jerga una “Ronda” de negociaciones. En las rondas de negociaciones hay una amplia gama de cuestiones abiertas a la negociación.

Pero formalmente la Carta de la OMC es clara: la OMC es un foro permanente para las negociaciones entre sus Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales. Los Estados necesitan foros permanentes para debatir y negociar y, desde ese punto de vista, la estructura institucional de la OMC está bien desarrollada. Tenemos varios niveles y formas de adopción de decisiones que pueden ser por etapas o sucesivos y que, en conjunto, garantizan que los asuntos planteados en la OMC no puedan simplemente ignorarse.

Un ejemplo de nuestras maratones legislativas es la serie de decisiones escalonadas que nos ha permitido modificar formalmente el Acuerdo sobre los ADPIC, para poder adaptarnos y responder a las necesidades urgentes de los países en desarrollo.

Este proceso comenzó en Doha en noviembre de 2001, cuando los Ministros declararon que es importante que el Acuerdo sobre los ADPIC, que se había negociado 10 años antes, se interprete y aplique de manera que permita apoyar la salud pública promoviendo tanto el acceso a los medicamentos existentes como la creación de nuevos medicamentos. Los Ministros también formularon separadamente una Declaración relativa al Acuerdo sobre los ADPIC y la Salud Pública, encaminada a responder a las preocupaciones sobre las posibles consecuencias del Acuerdo sobre los ADPIC para el acceso a los medicamentos. Esa declaración dejó algunos asuntos pendientes y, en consecuencia, se siguió trabajando. Así pues, en agosto de 2003 el Consejo General adoptó una exención que facilitaba a los países más pobres la obtención de versiones genéricas de medicamentos patentados, menos costosas. Pero la labor no había finalizado; la exención era temporal y era necesario transformarla en una enmienda permanente.

Por último, en diciembre de 2005 los Miembros acordaron un texto en Ginebra que transformaba las disposiciones de la exención en una enmienda permanente. Esta enmienda quedará formalmente incorporada en el Acuerdo sobre los ADPIC cuando dos tercios de los Miembros de la OMC la hayan ratificado.

Como pueden ustedes ver, ante un estímulo de carácter político hemos conseguido proponer soluciones jurídicas que abarcan toda la cadena de adopción de decisiones, para responder y adaptarse a las nuevas realidades con que se enfrentan los Miembros de la OMC.

Pero no es esto todo. Una medida para evaluar el poder y el nivel de sofisticación institucional de una organización internacional es su capacidad de producir material legislativo, de adoptar normas que puedan afectar el comportamiento y las elecciones de los Miembros. Si bien es cierto que la Secretaría de la OMC y sus órganos no están facultados en general para adoptar disposiciones legislativas formalmente vinculantes, existen algunos embriones de mecanismos normativos por parte de los órganos de la OMC, en casos en que éstos son capaces de adoptar decisiones eficaces para ofrecer respuestas pragmáticas a necesidades específicas y, en este sentido, estos órganos crean formas de “droit dérivé” o derecho derivado de los tratados.

Por ejemplo, el Acuerdo de la OMC confiere al Consejo General la facultad constitucional de adoptar enmiendas, exenciones, interpretaciones y protocolos de adhesión, mediante decisiones que no requieren necesariamente nuevas ratificaciones de los Miembros. Estas decisiones constituyen, a mi juicio, un ejercicio legítimo de creación de derecho derivado de los tratados.

Algunos otros órganos de la OMC también parecen estar facultados, en virtud del Acuerdo, para adoptar determinadas decisiones o tener ciertas medidas que podrían tener una influencia directa sobre las obligaciones en el marco de la OMC. Les daré dos ejemplos, pero hay muchos más.

Por un lado, el Acuerdo MSF establece que el Comité correspondiente “[d]esempeñará las funciones necesarias para aplicar las disposiciones del presente Acuerdo”. Sobre esta base, el Comité adoptó una decisión que aplica y complementa las disposiciones del Acuerdo. Esta decisión establece que “con miras a facilitar la aplicación del artículo 4, el Miembro importador (…) deberá explicar el objetivo y la razón de ser de la medida (…) e identificar claramente los riesgos a que está destinada a hacer frente la medida en cuestión. El Miembro importador deberá indicar el nivel adecuado de protección que su medida sanitaria o fitosanitaria pretende lograr.” Como pueden ver ustedes, esta decisión supuso una contribución a la OMC, al adoptar normas más detalladas y específicas en aplicación de las disposiciones amplias del Acuerdo.

Otro ejemplo sería la medida adoptada por el Comité de Subvenciones para eliminar las subvenciones al medio ambiente que no podían impugnarse ante los órganos decisorios de la OMC. El Acuerdo sobre Subvenciones establecía que este Comité podía decidir si debían mantenerse esas subvenciones al medio ambiente. En diciembre de 1999, el Comité de Subvenciones implícitamente decidió no prorrogar dichas disposiciones, y ahí se terminó la cuestión. Esta decisión ha tenido consecuencias importantes, toda vez que eliminó efectivamente varios artículos del Acuerdo sobre Subvenciones. Esta es otra medida jurídica adoptada por un órgano de la OMC que puede ser vista como una forma de creación de derecho.

También hay elementos que demuestran la naturaleza institucional evolutiva de la OMC. Así, la OMC no sólo puede adoptar decisiones normativas mediante la negociación y la adopción de tratados internacionales, sino que existe ya una esfera en la que los órganos de la OMC pueden complementar estos tratados tradicionales a través de la creación de “derecho derivado”.

Y, lo que es tal vez más importante, la OMC ha desarrollado también mecanismos de observancia fuertes. Por mecanismos de observancia quiero decir tanto nuestros mecanismos de seguimiento, vigilancia y transparencia como nuestro sistema vinculante de solución de diferencias. Consideramos primero los mecanismos de vigilancia potencialmente innovadores de que disponemos.

El Acuerdo sobre la OMC prevé múltiples ejercicios de examen de las notificaciones y de las normas por todos los Miembros. Otra característica de la OMC es la oportunidad de efectuar notificaciones cruzadas, con las que un Miembro notifica a la OMC una medida que no notificó el Miembro en que se originó dicha medida. Este procedimiento asegura una mayor transparencia puesto que crea la obligación para el Miembro originario de justificar su posición en relación con la medida que ha sido objeto de la notificación cruzada. Todas las notificaciones y las notificaciones cruzadas son examinadas y comentadas por los Miembros en los comités o consejos pertinentes.

Los acuerdos comerciales regionales ofrecen otro procedimiento colectivo de seguimiento. En 1996, nuestros Miembros crearon un Comité encargado de llevar a cabo el examen de los ACR y servir de foro para el análisis de sus consecuencias sistémicas para el sistema multilateral de comercio, y sus relaciones mutuas. Estos exámenes se realizan sobre la base de la información facilitada por las partes del ACR.

Con la Ronda Uruguay se estableció un nuevo Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales (MEPC), que es un “Procedimiento de Examen entre Pares” que abarca toda la gama de políticas y prácticas comerciales de los distintos Miembros y su repercusión en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio. Su objeto es permitir la realización de una apreciación y evaluación colectivas de esas políticas y prácticas. El informe del MEPC examina también la repercusión de esas políticas y prácticas en el sistema multilateral de comercio. Los exámenes se realizan en el contexto de las necesidades, políticas y objetivos más amplios en materia económica y de desarrollo de cada país, así como de su entorno económico externo.

Muy recientemente, los Estados Miembros han ampliado el alcance de nuestros mecanismos de vigilancia y seguimiento. En Hong Kong, se acordó que al menos el 97 por ciento de las importaciones de los países ricos procedentes de los PMA ingresarían libres de derechos y de contingentes, esto es, exentos de toda restricción comercial, para conseguir después una mayor cobertura. A mi modo de ver este es un logro importante. Para proceder al seguimiento de la situación, hemos establecido un nuevo procedimiento de examen según la decisión adoptada en Hong Kong, el Comité de Comercio y Desarrollo pasará revista anualmente a las medidas adoptadas para otorgar a los PMA acceso a los mercados libre de derechos y de contingentes y rendirá informe al Consejo General para la adopción de disposiciones apropiadas.

Ahora los Miembros están debatiendo dónde y cómo aplicar este nuevo mecanismo de examen. Se trata de otro mecanismo muy innovador que demuestra el nivel de sofisticación jurídica e institucional de la OMC, lo que explica por qué los Estados, tanto débiles como poderosos, recurren con tanta frecuencia a este foro.

Por último, uno de los mecanismos de observancia de la OMC es el relativo a la solución formal de diferencias entre los Miembros. Algunos han escrito que el mecanismo de solución de diferencias de la OMC es “la joya de la corona”.

En efecto, el mecanismo de solución de diferencias de la OMC es único. Puede activarse con facilidad y rapidez, y a menudo se espera que los grupos especiales y el Órgano de Apelación adopten resoluciones con celeridad respecto de cualquier agravio relativo a la OMC. Una alegación en el sentido de que un intercambio comercial efectuado de conformidad con las normas de la OMC ha resultado afectado es en general suficiente para activar formalmente el mecanismo regular de solución de diferencias de la OMC, mediante la simple presentación de una solicitud escrita de celebración de consultas. Los actos procesales se suceden automáticamente, dentro de plazos preestablecidos. Cuando se ha hecho la solicitud debe establecerse un grupo especial, el Órgano de Solución de Diferencias (compuesto por todos los Miembros) ha de adoptar los informes del grupo especial y del Órgano de Apelación y las medidas de retorsión deben ser autorizadas. Una vez adoptada una decisión, todos los Miembros de la OMC vigilan la aplicación de las conclusiones en la diferencia por parte del país perdedor. Y, lo que es importante, si la decisión no se aplica la parte vencedora tiene derecho a que se le permita imponer sanciones comerciales, e incluso medidas de retorsión cruzada.

Otra disposición excepcional del ESD es que excluye todas las medidas unilaterales. Sólo la OMC puede decidir si las medidas o actuaciones de los Miembros son compatibles con las normas de la OMC. La OMC es uno de los pocos sistemas que han conseguido regular satisfactoriamente contramedidas de Estados poderosos al someter su ejercicio a la aprobación previa del conjunto de sus Miembros.

Así que, efectivamente, la OMC es un sofisticado sistema que formula normas y vela por su cumplimiento. Pero ello no significa que su carácter sea hegemónico y que no tenga en cuenta a otras normas u organizaciones internacionales. Por el contrario, la OMC no es más importante que otras organizaciones internacionales ni sus normas tienen por qué sustituir o imponerse a otras normas internacionales.

Como ustedes saben, en derecho internacional todas las normas son iguales con la excepción de: i) las comprendidas entre las llamadas “normas imperativas” o de jus cogens, y ii) las que entrarían en conflicto con la Carta de las Naciones Unidas (Artículo 103).

Creo que no hay nada en la labor que realizamos en la OMC que corresponda a ninguna de estas dos excepciones; de modo que, en general, todos podemos admitir que las normas de la OMC son iguales a otras normas internacionales.

De hecho el GATT, y ahora la OMC, han reconocido que el comercio no es la única política que los Miembros pueden favorecer. La OMC contiene varias disposiciones de excepción que se refieren a objetivos de política distintos del comercio, en los que las cuestiones de política suelen ser competencia de otras organizaciones internacionales. Nuestro Órgano de Apelación ha conseguido hacer operativas estas disposiciones de excepción para proporcionar a los Miembros un espacio político para cuestiones ajenas a la OMC. Veamos unos pocos ejemplos de cómo se ocupa nuestro sistema de las cuestiones no comerciales.

En primer lugar, los Miembros de la OMC tienen derecho a determinar el nivel de protección del medio ambiente, la salud y la moral si lo desean, aunque estas normas nacionales están por encima de las actuales normas internacionales.

En segundo lugar, en la OMC las excepciones relativas a estas cuestiones no comerciales no se han de interpretar en sentido estricto; las excepciones deben interpretarse de conformidad con su significado ordinario en la política no comercial que se invoca. En este contexto, nuestro Órgano de Apelación ha insistido en que las excepciones no pueden interpretarse ni aplicarse de un modo tan estricto que impida su aplicación pertinente o efectiva. Siempre ha de haber un equilibrio entre las obligaciones contraídas en la OMC en lo relativo al acceso a los mercados y el derecho del gobierno a favorecer políticas distintas de las comerciales.

En el marco de la OMC, el Órgano de Apelación ha hecho más disponibles las excepciones relativas a cuestiones ajenas a la OMC que están sujetas a lo que llamamos “la prueba de necesidad”. Para determinar si una medida es “necesaria” para la protección de la salud u otra cuestión no comercial, se ha de utilizar una nueva prueba equilibradora. Esta prueba deberá equilibrar: i) el valor de que se trate (y la importancia de este valor es muy alta y afectará a todo el proceso de evaluación); ii) la elección de la medida; iii) la repercusión comercial de la restricción.

Una vez que una medida se considera “necesaria”, siempre se determina si se aplica realmente de manera no proteccionista.

Con este enfoque, las restricciones de los Miembros que se basan en valores importantes y se aplican de buena fe podrán prevalecer sobre las obligaciones de acceso a los mercados contraídas en la OMC.

Por eso los Estados Unidos, en el caso Estados Unidos - Camarones, consiguieron mantener sus limitaciones a la importación de camarones de Asia alegando la necesidad ambiental de conservar y preservar las tortugas en su condición de recursos naturales. En varias diferencias relacionadas con la salud de los seres humanos y los animales, el Órgano de Apelación enunció repetidamente que los Miembros pueden fijar normas muy estrictas de protección de la salud siempre que sean uniformes y coherentes. Otro ejemplo es el de la diferencia entre el Canadá y las Comunidades Europeas acerca de la importación de material relacionado con el amianto. También en esta ocasión se mantuvo la limitación impuesta por las CE a las importaciones, puesto que se basaba en riesgos auténticos para la salud y no existían otras medidas que pudieran garantizar un riesgo nulo, como lo exigía la reglamentación de las CE. También recientemente, en la diferencia Estados Unidos - Juegos de azar, el Órgano de Apelación confirmó que los Estados Unidos pueden fijar el nivel que deseen de “moral pública”, siempre que la medida no sea proteccionista y sea coherente.

En resumen, la OMC efectivamente tiene en cuenta otras normas del derecho internacional; y, si no hay proteccionismo, toda restricción impuesta por la OMC basada en normas que no son de la Organización prevalecerá sobre las normas de la OMC sobre acceso a los mercados. Además, creo que al dejar a los Miembros el necesario espacio político para favorecer cuestiones ajenas a la OMC, la Organización reconoce también la especialización, la experiencia y la importancia de otras organizaciones internacionales.

Y esto me lleva a la siguiente línea de argumentación. Si bien es cierto que la OMC es una Organización singularmente poderosa, no actúa sola en la esfera internacional y las actuales relaciones entre las organizaciones internacionales ya reflejan una coherencia que es uno de los elementos de la gobernanza.

Permítanme describir de qué manera hemos sido sensibles en la OMC a cuestiones de coherencia internacional con otras organizaciones internacionales y cómo, una vez más, hemos encontrado soluciones pragmáticas para asegurar una cierta gobernanza mundial.

Con el fracaso en 1948 de la Carta de la Habana, que iba a vincular el comercio, el trabajo, las mercancías, el desarrollo y las finanzas, muchos sostendrían que todas las organizaciones internacionales están actuando de manera unilateral y fragmentada sin ninguna dirección colectiva. Por ejemplo, como ya he dicho antes, muchos se quejan de que la OMC ignora las normas del trabajo, los derechos humanos o las necesidades sanitarias específicas de los países en desarrollo. Acerca de esto, mi postura es que ya contamos con un buen material que debería servir de base para nuestra labor colectiva en los meses y años venideros.

Permítanme exponerles unos cuantos ejemplos de cómo trabajamos y colaboramos realmente en la OMC con otras organizaciones internacionales.

Instituciones de Bretton Woods: La Carta de la OMC pide una mejor coherencia entre la OMC, el FMI y el Banco Mundial. En este contexto, el Director General de la OMC tiene el mandato específico de continuar trabajando para reforzar la coherencia entre estas organizaciones internacionales.

Bretton Woods y el sistema de las Naciones Unidas: un programa notable de cooperación interinstitucional en materia de asistencia técnica y creación de capacidad es el Marco Integrado para los PMA, en el que participan la OMC, el FMI, el Banco Mundial, la UNCTAD, el CCI y el PNUD. Esta cooperación interinstitucional se está ampliando con la labor en curso sobre el programa de ayuda para el comercio en la que participan estas organizaciones junto con los bancos de desarrollo regionales.

Tenemos acuerdos formales de cooperación con la UNCTAD en general y juntos hemos establecido el Centro de Comercio Internacional (CCI). En la esfera de la elaboración de normas, en la actualidad tenemos un mecanismo (el Servicio de Elaboración de Normas y Fomento del Comercio) en el que participan la OMC, el Banco Mundial, la FAO, la Organización Mundial de la Salud y la Organización Mundial de Sanidad Animal, cuyo objetivo consiste en ayudar a los países en desarrollo a establecer y aplicar normas sanitarias y fitosanitarias para asegurar la protección de la salud y facilitar la expansión del comercio.

En lo relativo al comercio y el medio ambiente la OMC y el PNUMA han concertado un acuerdo de cooperación.

Mediante la labor de sus Consejos y Comités, la OMC mantiene amplias relaciones institucionales con otras organizaciones internacionales. Hay unas 75 organizaciones internacionales que han obtenido la condición formal o ad hoc de observadoras en los órganos de la OMC. La OMC también participa como observadora en muchas organizaciones internacionales. Aunque el alcance de esa cooperación varía, la coordinación y la coherencia entre los trabajos de la OMC y los de otras organizaciones internacionales siguen evolucionando de manera pragmática.

Por ejemplo, aunque no existe ningún acuerdo formal entre la OMS y la OMC, ésta tiene la condición de observador en la OMS, y la OMS la tiene igualmente en los Comités MSF y OTC. La Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarius, la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y la Organización Mundial de Sanidad Animal gozan de la condición de observador en el Comité MSF, y la OMC participa en calidad de observador en las reuniones de estos organismos.

Éstos no son más que unos pocos ejemplos de nuestros esfuerzos de interacción y de coherencia con otras organizaciones internacionales. Pero, en la práctica tienen lugar muchos más intercambios entre las secretarías de organizaciones internacionales. La coherencia en la formulación de políticas económicas a nivel mundial va mucho más allá de los acuerdos de cooperación formales y específicos de la OMC. En efecto, la Secretaría de la OMC mantiene relaciones de trabajo con casi 200 organizaciones internacionales en actividades diversas como las estadísticas, la investigación, la normalización, la asistencia técnica y la formación.

Efectivamente, hay disposiciones de la OMC que establecen expresamente que se presumen compatibles con la OMC las medidas que se ajusten a las reglas y normas elaboradas en otros organismos internacionales (como por ejemplo el Codex). ¡De modo que a los Miembros de la OMC no les queda más opción que sentirse directamente concernidos por la labor del Codex!

En el contexto de la Ronda de Doha, la Secretaría de la OMC ha venido colaborando estrechamente con las secretarías de algunos acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA), así como con otras organizaciones internacionales como el PNUMA y la UNCTAD, que han asistido regularmente a las reuniones de la OMC.

Por último, en el contexto de la aplicación de los Acuerdos de la OMC y del Programa de Trabajo de Doha, la OMC coopera con carácter ad hoc con un gran número de organizaciones intergubernamentales, así como con múltiples organismos regionales.

Hemos demostrado pues, y espero que de manera convincente, que la OMC no es ni un ogro mercantil ávido de poder ni el gnomo de Ginebra recluido en su madriguera, y que su lugar en este archipiélago de la gobernanza internacional actual es el de un participante abierto, dispuesto al diálogo y desde ya plenamente integrado en una red de solidaridades administrativas, jurídicas y políticas que a menudo se desconocen. Y tiendo a pensar que si a veces la OMC parece estar dotada de una musculatura legislativa o judicial apabullante, ello es debido a que sus Estados Miembros llevan 50 años practicando una gimnasia a la que en otras instancias se han consagrado menos esfuerzos.

Con todo -y con esto concluyo- ¿no puede hacer más la OMC para aumentar su contribución al logro de objetivos acordados y asumidos por la sociedad internacional, como los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas? Mi respuesta a esta pregunta es que sí, esencialmente en la esfera que hoy día ocupa el primer puesto en la gobernanza internacional y que es el desarrollo, y en la cual siguen siendo necesarios esfuerzos de coherencia.

Sigo estando convencido de que el mandato de la OMC de abrir los mercados representa una contribución esencial al desarrollo y a la mejora del bienestar colectivo, aunque no es menos cierto que la apertura a los intercambios comerciales sólo aportará beneficios reales si va unida a otras políticas que permitan conciliar la flexibilidad y la seguridad en el empleo. Estas políticas de acompañamiento tienen su expresión en la política de la educación, la política del empleo o incluso la política de la investigación y la innovación. Algunas de ellas deben ejercerse en el plano nacional, mientras que otras sólo son eficaces si se desarrollan a nivel internacional, gracias a la acción de organismos especializados como la OIT, la UNESCO, la OMS, etc. Es indispensable pues que haya coherencia entre estas diversas políticas públicas internacionales, que son eminentemente complementarias. Lo que debe privilegiarse no es tanto la profundidad de los cambios institucionales como la coherencia de las actuaciones de las organizaciones internacionales.

Efectivamente, la mundialización supone una cooperación internacional equilibrada en todos los ámbitos. La mejor política comercial no puede bastar por sí sola para promover el crecimiento y el desarrollo. Una apertura precoz de los mercados puede incluso desestabilizar la economía nacional si no va acompañada de determinadas políticas. Por eso las políticas macroeconómicas sanas deben completarse con políticas estructurales.

Entre estas últimas, mencionaré en primer lugar las prácticas de buen gobierno a nivel nacional, sin las cuales la corrupción y la falta de transparencia elevan al máximo las desigualdades sociales en lugar de optimizar el bienestar colectivo. En esta dirección trabajan algunas organizaciones internacionales, como el FMI, el Banco Mundial, la OCDE, etc. La OMC también tiene un papel importante que desempeñar en la consolidación de la transparencia mediante la facilitación de los intercambios.

Pero estas actuaciones deben completarse con políticas de inversión, para desarrollar las infraestructuras locales. También en este caso corresponde al Banco Mundial, el FMI y los bancos regionales de desarrollo sostener financiera y técnicamente a los países en desarrollo para que promuevan sus capacidades de producción y de exportación. En cuanto a la OMC, debe aportar su saber hacer específico en materia de infraestructuras comerciales.

Pero, ¿qué es el capital físico sin el capital humano? Las políticas de educación y de formación son indispensables para que todos puedan participar en los sectores más productivos de la economía nacional. Y la formación es tanto más necesaria cuanto que la apertura comercial da lugar a profundas mutaciones económicas y a una mayor especialización del país en los sectores donde es más productivo.

La elaboración de un programa de “ayuda para el comercio”, en el que ya interviene la OMC, puede permitirnos conciliar el comercio y el desarrollo. Dicha elaboración debe ayudar a los países en desarrollo a respetar sus compromisos multilaterales mediante la asistencia técnica, e incluso financiera, a la aplicación concreta de los acuerdos. En términos más generales, la iniciativa de “ayuda para el comercio” debe ofrecer a los países en desarrollo más medios para transformar en crecimiento y en reducción de la pobreza las ventajas que les aporta la apertura de su comercio. Y, como he dicho antes, ello implica nuevas infraestructuras físicas o humanas.

Inscribir las necesidades de desarrollo en la apertura de los intercambios comerciales no es ante todo una cuestión institucional, sino de coherencia política. Es la apuesta esencial de las negociaciones en curso, de las que les agradezco que me hayan distraído unos instantes: es la apuesta consistente en construir un “consenso de Ginebra” que descanse en la idea de que la apertura del comercio, la apertura sin más, es lo que necesitamos para que nuestro mundo sea un poco menos injusto, un poco más deseable. Una condición necesaria, en cierto sentido, para la realización de los objetivos más universales de la sociedad internacional. Una condición entre otras para una OMC entre otras.

Les doy las gracias por su atención.