Sr. Presidente de la Universidad de Economía y Comercio Internacional, Dr. Shi;
distinguidos invitados;
profesores y alumnos;

señoras y señores:

Deseo agradecer al Dr. Shi su amable invitación para dirigirme a ustedes en la UIBE, distinguida institución de enseñanza superior fundada en 1951.  Es para mí un gran honor estar hoy aquí y tener la oportunidad de hablar con ustedes y tratar algunas cuestiones comerciales de actualidad.  Sé por experiencia que en ocasiones como ésta no se trata de “los que enseñan” y “los que aprenden”.  Todos aprendemos.

También es un honor estar aquí con ocasión de la inauguración del International Centre for Research Networking and Collaboration.  Las prioridades del nuevo Centro en materia de investigación parecen especialmente pertinentes, ya que se centran en la inversión y en la mejora de la calidad de las exportaciones.

Multilateralismo y regionalismo

Esta mañana hablaré del sistema multilateral de comercio y la cooperación económica regional.  El título está bien elegido, en el sentido de que “multilateral” se aplica al comercio, mientras que “regional” se refiere a la cooperación económica.  Lo que esto quiere decir es que no se trata exactamente de comparar enfoques alternativos que persiguen objetivos idénticos.  Con frecuencia, las iniciativas regionales son más amplias y tienen un mayor alcance que las preocupaciones más específicas de la OMC.  Y eso es completamente natural, porque en una región los vecinos pueden compartir preocupaciones e intereses que no necesariamente afectan de manera directa a quienes no pertenecen a ella.  Por lo tanto, puede ser deseable contar con más de un foro para la cooperación en esferas de actividad política o económica que son similares y a veces parcialmente coincidentes.

No estoy diciendo que la cooperación multilateral y la regional estén siempre sincronizadas y se complementen perfectamente.  No es ése el caso.  Además, muchos de los acuerdos de cooperación denominados regionales no lo son en modo alguno, puesto que abarcan varias regiones.  De hecho, aproximadamente la mitad de los acuerdos comerciales preferenciales que existen no son regionales en sentido estricto.  Por consiguiente, es indudable que en ocasiones esos acuerdos se consideran en cierta medida sustitutos de un enfoque multilateral, y de eso, entre otras cosas, hablaremos hoy.

Sin embargo, del mismo modo que la OMC no puede abordar todas las necesidades que se atienden a nivel regional, tampoco los acuerdos regionales pueden suplir funciones en las que la OMC es indispensable.  Me refiero, por ejemplo, a aspectos de coordinación fundamentales, sin los que nos amenazaría la división generada por las divergencias entre las políticas.  Me refiero también a determinas esferas de las políticas, como las subvenciones.

El auge del regionalismo

En 1948, cuando nació el GATT, los acuerdos regionales se consideraban excepcionales.  De hecho, no llegó a ser preferencial una parte significativa del comercio internacional hasta los inicios del proceso de integración europeo, en el decenio de 1950.  En los años siguientes se establecieron algunos otros acuerdos preferenciales, pero hubo que esperar hasta el decenio de 1980 para que dichos acuerdos empezaran a constituir el significativo componente del comercio mundial que hoy representan.  El gran incremento del número de acuerdos llegó en el decenio de 1990.  Actualmente contabilizamos casi 400 acuerdos comerciales preferenciales en vigor, y cada Miembro de la OMC es parte en 13 acuerdos diferentes como promedio.

Hay varias razones que pueden aducirse para explicar que estos acuerdos aumenten en número y se mantengan en vigor.  Son acuerdos que pueden servir para fines políticos o estratégicos.  O es posible que los países deseen una integración económica mayor y más rápida que la alcanzada en la OMC.  También pueden estar motivados por el temor a la exclusión, cuando países competidores obtienen un mejor acceso a mercados que les interesan.  Puede tratarse de una póliza de seguro contra un posible proteccionismo futuro.  Los acuerdos también pueden servir como faro para atraer la inversión extranjera.  O pueden ser un vehículo para la consolidación de las políticas a nivel nacional, al utilizarse una obligación internacional para hacer que resulte más difícil a los sectores interesados nacionales ejercer una influencia en la política comercial.

Aranceles y acuerdos comerciales preferenciales

Datos recientes sugieren que no es posible afirmar que los acuerdos comerciales preferenciales se suscriben principalmente para obtener preferencias arancelarias.  En parte, porque más de la mitad del comercio mundial ya está libre de derechos sobre la base del trato de la nación más favorecida (NMF).  En el Informe sobre el Comercio Mundial de 2011 elaborado por la OMC se calcula que en 2008 sólo en torno al 15 por ciento del comercio mundial de mercancías disfrutaba de trato arancelario preferencial.  Lo que explica esta cifra, un tanto sorprendente, no es sólo la magnitud del comercio libre de derechos en régimen NMF, sino también el hecho de que con frecuencia los acuerdos preferenciales no se han desviado de los tipos arancelarios NMF cuando éstos son superiores al promedio.  De las partidas arancelarias con aranceles NMF superiores al 15 por ciento, aproximadamente dos tercios no han sido objeto de reducción en virtud de los regímenes preferenciales previstos en los ACP.  De hecho, menos del 2 por ciento del comercio mundial reúne las condiciones para obtener márgenes de preferencia superiores a 10 puntos porcentuales.

También hay que tener presente que los aranceles NMF no preferenciales son bajos.  En promedio, ascendían al 4 por ciento en 2009.  Estas cifras nos llevan a concluir, por lo tanto, que la importancia de los aranceles como instrumento de política comercial ha disminuido a lo largo de los años, y que los aranceles no son en absoluto un motivo significativo para concluir acuerdos comerciales preferenciales.  Ello no significa que los aranceles hayan dejado de ser relevantes.  Los tipos altos en algunos sectores — lo que en nuestra jerga llamamos crestas arancelarias — , y los aranceles de puro estorbo en otros, siguen mereciendo ser contemplados en las políticas.

Integración profunda, cadenas de valor mundiales y medidas no arancelarias

El análisis del contenido de los acuerdos comerciales preferenciales de más amplio alcance surgidos en los últimos años indica que hay una marcada tendencia a que estos acuerdos traten con más profundidad esferas de política que en la OMC se han tratado menos profundamente, o no se han tratado.  Me refiero a toda una gama de medidas no arancelarias, como las normas para productos, así como a otras esferas, como la inversión y la política de competencia.

Una de las razones de la integración profunda ha sido la aparición de las cadenas de valor mundiales.  No hace aún mucho tiempo, dábamos por supuesto que los productos procedían de un solo país, y decíamos que estaban “fabricados en China” o “fabricados en Alemania”.  Tras la expansión de las cadenas de valor mundiales a lo largo de los dos últimos decenios, poco más o menos, la mayoría de los productos se monta con insumos procedentes de muchos países.  En otras palabras, ahora los productos están “fabricados en el mundo”.  El comercio de bienes intermedios — que puede servir de indicador de la producción de las cadenas de valor mundiales — representa actualmente casi el 60 por ciento del comercio total de mercancías, y sigue siendo un sector del comercio internacional caracterizado por su dinamismo.

Una consecuencia importante de la evolución de las redes de producción es que las importaciones tienen la misma importancia que las exportaciones, y que ambas contribuyen a la creación de empleo y al crecimiento.  Este juego de relaciones es reflejo de una forma nueva y más intensa de interdependencia comercial.

Características y motivaciones de las medidas no arancelarias

Si entendemos que los acuerdos comerciales preferenciales surgen, al menos en cierta medida, del deseo de apoyar y facilitar las cadenas de valor mundiales, y que los aranceles no son su verdadera motivación, debemos examinar las medidas no arancelarias para analizar las consecuencias de la relación entre los enfoques multilateral y preferencial de la cooperación comercial.

Las medidas no arancelarias abarcan una gama muy amplia de políticas:  sencillamente, toda medida que no sea un arancel.  Para nuestros fines, podemos distinguir a grandes rasgos entre las medidas no arancelarias que podrían ser aranceles y las que persiguen objetivos de política pública específicos, como la salud, la seguridad o la calidad del medio ambiente.  Por lo general, la OMC desaprueba las medidas no arancelarias que son meros sustitutos de los aranceles, ya que con frecuencia tienen una finalidad proteccionista y pueden considerarse en gran medida como una cuestión de acceso a los mercados.

Las consideraciones que suscitan las medidas no arancelarias que tienen por objeto asuntos de política pública son completamente diferentes.  Es evidente que los gobiernos no van a eliminar esas medidas en aras del fomento de la competencia internacional.  Al contrario, atribuirán a la consecución de los objetivos de política pública la máxima importancia.  La cuestión es, por lo tanto, cómo se diseñan esas medidas y cómo se aplican.  En efecto, el peligro, desde la perspectiva de la política comercial, es que pueden diseñarse o aplicarse de formas que restrinjan injustificadamente el comercio.  Cuando las medidas no arancelarias se convierten así en instrumentos con un doble objetivo, nos vemos forzados a volver a la clásica preocupación por las intervenciones de política comercial que influyen en las condiciones de competencia de un mercado.

En los debates sobre política comercial, distinguir entre medidas no arancelarias que son legítimas y otras que lo son menos es sumamente complejo y difícil.  A ello se suma el hecho de que no todas las naciones tienen las mismas prioridades, ya sea por sus distintas perspectivas sociales y culturales, o porque las diferencias entre sus niveles de ingresos y desarrollo afectan a su capacidad de perseguir determinados objetivos.  Sea cual sea la razón, vivimos en un mundo en el que la diversidad es una realidad, y tenemos que encontrar un equilibrio entre respetar esa diversidad y tratar de eliminarla.

No creo que sea exagerado decir que la correcta gestión de las medidas no arancelarias es uno de los mayores retos que afrontamos en la cooperación internacional.  Y establecer reglas de juego equitativas en esta esfera plantea dificultades de naturaleza distinta de las que surgen en relación con los aranceles.  Si me lo permiten, añadiré otro elemento que puede hacer la tarea aún más compleja.  Es posible que haya más de una vía para llegar a un mismo destino.  Si una política pública se persigue con un método en un acuerdo comercial preferencial, y con otro en un acuerdo distinto, puede entorpecerse el comercio entre las partes en los dos acuerdos, incluso cuando no haya intención de que así sea.  La posibilidad de que se dé esa divergencia incidental es un argumento más a favor de la coherencia multilateral.

Enfoques multilaterales para lograr la coherencia entre los ACP

Por consiguiente, es importante que estudiemos cómo gestionar la relación entre los acuerdos comerciales preferenciales y el sistema multilateral de comercio de una forma que favorezca el comercio mundial.  Debemos partir del hecho de que los acuerdos comerciales preferenciales no van a desaparecer próximamente.

Una posibilidad es seguir negociando y construyendo un marco multilateral que dé respuesta a las necesidades puestas de manifiesto en los acuerdos preferenciales que puedan satisfacerse con un enfoque multilateral.  Para ello podría ser necesario reexaminar las normas vigentes sobre los acuerdos comerciales preferenciales, por ejemplo las que figuran en el artículo XXIV del GATT.

Se ha abogado también por un proceso que conduzca gradualmente a los Miembros de la OMC a comprender mejor los acuerdos comerciales preferenciales como, por ejemplo, qué los motiva y en qué se parecen y se diferencian.  No se trataría en primera instancia de una negociación, sino de una conversación, similar a la que podría tener lugar en el marco del mecanismo de transparencia recientemente establecido como foro para la notificación y el examen de los ACP.  El objetivo último de esta actividad sería tomar como base los elementos comunes de los acuerdos comerciales preferenciales que puedan multilateralizarse sin dar lugar a discriminación.  Como se indicaba en nuestra publicación “Informe sobre el Comercio Mundial 2011”, se trata de “coherencia” y no sólo de “coexistencia”.

Mi última reflexión es ésta:  como comunidad internacional, hemos de seguir luchando contra el proteccionismo, pero en la OMC en particular debemos combatir también la fragmentación de las políticas.

Muchas gracias.