Para empezar, quisiera dar las gracias a la Escuela Rajaratnam de Estudios Internacionales, y en particular a su Decano, el Sr. Barry Desker, por haberme invitado a participar en este Diálogo Mundial de Singapur.

En mi intervención hablaré sobre lo que considero que es la cuestión más importante de la época en que vivimos:  la correcta gobernanza de la casa común de la humanidad.  En mi opinión, la cuestión de la gobernanza es indisociable de los profundos cambios que han tenido lugar recientemente en el sistema mundial y de los desafíos que plantea el futuro próximo, y no tan próximo.  Permítanme por tanto que este sea mi punto de partida.

Cambios radicales

En los últimos 20 años, hemos presenciado dos cambios radicales, a los que no hemos sabido del todo adaptarnos.  El primero es el auge de las economías emergentes, y el segundo el aumento de las interdependencias.

En 2011, por vigésimo año consecutivo, las exportaciones de los países en desarrollo crecieron más deprisa que las de los países desarrollados.  La participación de las economías avanzadas en el comercio mundial se ha reducido del 75 por ciento en 1990 a algo más del 50 por ciento en la actualidad.  Tan solo en el último decenio, las entradas de inversión extranjera directa en los países en desarrollo han pasado del 20 al 50 por ciento.

El desplazamiento de las ventajas comparativas y el peso económico con que se enfrenta hoy la economía mundial recuerda experiencias pasadas de los siglos XIX y XX.  Pero lo que tiene de singular la actual transformación es la rapidez con que se está produciendo y el enorme número de personas a las que afecta.  La economía de China, por ejemplo, representaba menos del 2 por ciento de la economía mundial hace 20 años.  Actualmente representa el 10 por ciento (en dólares corrientes) y, según algunas proyecciones, esta cifra se habrá duplicado con creces dentro de 20 años.

El auge de las economías emergentes estuvo impulsado por cambios en la tecnología, los costos del transporte y el entorno reglamentario.  Esta reorientación del poder económico tiene profundas consecuencias geopolíticas, que difícilmente se invertirán en un futuro previsible.

El segundo gran cambio de los últimos decenios ha sido el espectacular aumento de las interdependencias.  Utilizo el plural porque este aumento no es solo un fenómeno económico, sino que también afecta a las relaciones en los ámbitos social, ambiental y tecnológico.

En el ámbito económico, el aumento de la interdependencia ha sido sin duda el resultado del reforzamiento de los vínculos comerciales y financieros.  La globalización desnacionalizó en primer lugar el consumo, al permitir que los consumidores compraran bienes y servicios procedentes de los lugares en que se producen de manera más eficiente.  Más recientemente, hemos sido también testigos de un nuevo fenómeno:  la desnacionalización de la producción.  La aparición de nuevas tecnologías y la reducción de los costos del comercio han hecho posible una separación geográfica de las etapas de producción y han dado lugar a la formación de cadenas de valor que traspasan las fronteras.  El comercio mundial de partes y componentes de productos manufacturados, que es un indicador aproximado de la importancia de las cadenas de valor transfronterizas, se ha duplicado entre 2000 y 2010 y ha pasado de 1,4 billones a 2,7 billones de dólares.  Pero la economía no es la única esfera en que ha aumentado la interdependencia entre los países.

Las migraciones son un poderoso elemento de interacción social entre diferentes culturas.  En los 10 últimos años, el número total de migrantes internacionales ha crecido más de un 40 por ciento, hasta llegar a 214 millones de personas en todo el mundo.  Esto significa que actualmente los migrantes constituirían el quinto país más poblado del mundo.

La revolución de la tecnología de la información y las comunicaciones ha hecho que los conocimientos técnicos y en materia de gestión sean cada vez más competencia de las empresas y menos de los países.  Esto ha dado lugar a un incremento sin precedentes de la movilidad internacional de los conocimientos técnicos, cuyos efectos positivos tal vez aún no apreciemos plenamente.  Pero las sociedades son también más interdependientes debido a su “participación en los riesgos” en esferas como la salud y el medio ambiente.  Es evidente que la contaminación y las enfermedades transmisibles no saben de fronteras nacionales, como se puso de manifiesto en los casos del síndrome respiratorio agudo severo (SRAS) o el virus H1N1.  El desplazamiento del poder económico de Occidente al resto del mundo está remodelando también la geografía de la degradación ambiental y la emisión de gases.

Retos e instituciones

No cabe duda de que, debido a estos profundos cambios socioeconómicos y tecnológicos, los retos con que nos enfrentamos en las esferas de la política y la gobernanza son hoy más complejos de lo que eran antes.

Conocemos bien los problemas que habrán de afrontar nuestras sociedades en los próximos decenios.  Hay cinco esferas generales en las que es necesario actuar:

En primer lugar, los principales retos en el ámbito social son, entre otros, el crecimiento demográfico en el Sur y el envejecimiento de la población en el Norte, la gestión de las crecientes corrientes migratorias, el rápido ritmo de urbanización en los países en desarrollo y la incidencia cada vez mayor de las enfermedades no transmisibles e infecciosas.

La segunda esfera está relacionada con las tareas a las que hemos de hacer frente en el ámbito económico:  lograr un crecimiento económico sostenible y equilibrado, corregir la desigualdad y el desempleo crecientes, que ponen en peligro la inclusión social tanto en los países en desarrollo como en los avanzados, y gestionar una economía mundial cada vez más interdependiente.

En tercer lugar, como la historia nos enseña, los problemas ambientales pueden conducir al hundimiento de una civilización.  El cambio climático y la pérdida de diversidad, la escasez de alimentos y agua, la seguridad energética y las desigualdades en la distribución de los recursos pondrán a prueba la coexistencia pacífica de nuestras sociedades, e incluso su propia existencia.

En cuarto lugar, los avances en materia de democracia, enseñanza y derechos humanos, pero también el aumento del individualismo, los derechos adquiridos y los intereses creados, han dificultado la convergencia de opiniones y la gestión del cambio.  Las lealtades se han diversificado, y es más fácil obtener beneficios sin contrapartida y más difícil encontrar solidaridad.

Por último, la ciencia y la tecnología pueden ofrecer soluciones a muchos de los problemas actuales a nivel mundial.  Pero también llevan consigo nuevos riesgos, como las amenazas que plantean la proliferación de armas nucleares, el bioterrorismo o los delitos informáticos, y una compleja gama de cuestiones éticas y jurídicas, como las relacionadas con la investigación genética.  Muchas de estas cuestiones no son nuevas.  El cambio climático, por ejemplo, es objeto de debate mundial desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972.  Las negociaciones sobre el desarme se han prolongado durante decenios.  Lo que hay que preguntarse es por qué se ha dedicado tan poca energía política a resolver esos problemas cruciales que se ciernen sobre nuestro futuro.

Una primera respuesta se desprende de una pregunta que plantea Dante en su Divina Comedia:

Mas ¿quién eres tú que sientas cátedra para juzgar desde lejos a mil millas con la vista de un palmo corta?

El “cortoplacismo”, como denominaríamos hoy el concepto de Dante, es ante todo un problema antropológico.  El cortoplacismo actúa como un enorme freno al ejercicio del liderazgo.  Ahora bien, en mi opinión, el cometido de un gobierno es orientar, reglamentar y educar.  En suma, corregir la miopía colectiva que afecta a nuestras sociedades.  La inacción es, al menos en parte, un fallo de nuestras instituciones.

El cortoplacismo no es sin embargo la única causa de la inacción.  Hay otros tres problemas que limitan nuestra capacidad colectiva para hacer frente a los retos que actualmente se nos plantean.

En primer lugar, la estructura política que hemos heredado, el orden westfaliano, se basa en el concepto de plena soberanía de los Estados nacionales.  La incompatibilidad entre la magnitud de las interdependencias, por un lado, y la fragmentación de la estructura política, por otro, suele dar lugar a unas políticas ineficientes.  Lo trágico de esta discrepancia es que los gobiernos nacionales, por separado, consideran racional optar por políticas que, al intentar aumentar el bienestar de sus destinatarios, puede en realidad reducirlo.  La tentación del proteccionismo no es sino uno de los muchos ejemplos de este comportamiento autodestructivo.

El segundo problema es lo que yo llamo una “falta de coherencia”.  Un aspecto de la interdependencia que con frecuencia se pasa por alto es la interdependencia entre las distintas cuestiones.  El aumento de la producción de biocombustibles para responder a las preocupaciones relacionadas con la seguridad energética fue uno de los principales motivos de la subida de los precios de los productos alimenticios en 2008, porque los biocombustibles y los alimentos competían por unos recursos escasos de tierras y agua.  De manera similar, el cambio climático tendrá enormes efectos en las corrientes migratorias, mientras que la incapacidad para subsanar las desigualdades en los países en desarrollo continuará afectando a los desequilibrios mundiales.  Necesitamos una visión global, pero esta visión choca a menudo con la naturaleza puramente sectorial de nuestras instituciones internacionales.

El tercer problema es que, mientras que han surgido nuevas tendencias económicas y políticas, las normas y las instituciones que rigen la cooperación multilateral no se han modificado al mismo ritmo.  De hecho, seguimos aplicando en gran medida normas mundiales elaboradas en el decenio de 1990, último período en que mejoró la gobernanza mundial.  Desde el cambio climático hasta las negociaciones sobre el comercio, es indudable que la dificultad para encontrar un nuevo equilibrio entre las economías avanzadas y las emergentes en un contexto transformado ha contribuido a obstaculizar todo progreso significativo.

Conclusión:  un nuevo modelo de gobernanza

Para concluir mi intervención, permítanme que formule la siguiente pregunta.  ¿Cuáles son, desde un punto de vista práctico, los principios esenciales de la reforma de la gobernanza mundial?  Quisiera señalar a su atención seis elementos:

En primer lugar, las acciones a escala mundial requieren voluntad política, proyectos claros e instituciones comunes.  Pero sólo es posible aunar estos tres pilares mediante un sistema de valores compartido, es decir, un sentimiento de perseguir un objetivo común.

El segundo principio es el multilateralismo.  Un sistema basado en la preeminencia de una única potencia económica y política, o en alguna forma de dirección constituida por dos o tres países, está en contradicción con la estructura emergente del poder económico y la naturaleza de las interdependencias.

En tercer lugar, las instituciones públicas solo pueden ser eficaces si se articulan con arreglo al principio básico de la subsidiariedad, que es el fundamento ideológico del federalismo.  La formulación de las políticas, con todos sus costos y beneficios, debería encomendarse a los niveles más bajos de gobierno (nacional, regional o mundial).

El cuarto elemento es la coherencia de las políticas.  Esto significa asegurar que las instituciones internacionales no funcionen como elementos verticales totalmente aislados unos de otros.

En quinto lugar, es necesario que los compromisos sean exigibles.  La gobernanza mundial debe fundamentarse en leyes y reglamentos acompañados de mecanismos que aseguren su cumplimiento, incluidos sistemas vinculantes de solución de diferencias.

El último elemento es la legitimidad.  Esto significa que debemos encontrar medios para que los ciudadanos se identifiquen en mayor medida con las instituciones comunes e intervengan más en su dirección.  También significa que hemos de fomentar la solidaridad alimentando un sentimiento de pertenencia mundial basado en un conjunto de valores.  Esto solo puede lograrse si se actúa de abajo arriba, partiendo de la base;  de ahí la importancia de una sociedad civil activa.

Valores comunes, multilateralismo, subsidiariedad, coherencia, exigibilidad, legitimidad:  nuestra tarea en los años venideros es reinventar un sistema de gobernanza mundial basado en estos elementos.

Gracias por su atención.