Señoras y señores:

Al estar con ustedes en “bilim kenti”, la ciudad del estudio y la ciencia, me siento honrado y conmovido.

“Honrado” porque no hay nada que pueda hacerme sentir más humilde que estar hoy aquí ante ustedes, en esta morada del conocimiento, para hablarles del lugar que ocupa la Organización Mundial del Comercio en la estructura de la gobernanza mundial. Son investigadores, científicos y académicos como ustedes quienes permiten que el mundo emprenda una reflexión más profunda sobre adónde se encamina. Son bastiones de la ciencia como la Universidad de Bilkent los que nos permiten mirar nuestro planeta desde la distancia —deteniendo el reloj en nuestras tareas cotidianas— para evaluar dónde estamos realmente y adónde deberíamos estar yendo.

“Conmovido” porque aún recuerdo al fundador de esta institución, Ihsan Doğramaci, que contribuyó al establecimiento de numerosas instituciones públicas de enseñanza superior, ocupó el puesto de rector de la Universidad de Ankara y fue fundador y primer rector de la Universidad de Hacettepe. Fue una figura prominente en el mundo del conocimiento y la educación, y un amigo entrañable de mi difunto suegro. Rindo tributo a los miembros de su familia que se encuentran entre la audiencia.

Señoras y señores, hablar sobre la gobernanza mundial no es tarea fácil, en particular en un mundo con tantas dificultades económicas y tanto retos políticos como el mundo en que hoy vivimos. Desde 2008 estamos inmersos en la crisis económica más profunda que ha conocido el mundo desde la Gran Depresión. Hemos presenciado turbulencias políticas —como la cercana Primavera Árabe— de proporciones que pocos hubieran pensado imaginables. Se han producido como consecuencia daños sociales y un desempleo generalizado. Entretanto, el cambio climático no ha dado tregua y ante nuestros propios ojos han tenido lugar tsunamis y otros desastres naturales que creíamos confinados al mundo de la ciencia ficción.

Ante tantas calamidades, sería fácil encogerse de hombros, desalentados. Sería fácil sentirnos impotentes y abatidos. Sin embargo, lo que la historia nos enseña es que nuestra mayor fuerza nace de nuestros momentos de mayor debilidad. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio —acuerdo decisivo en materia de cooperación económica y comercial a nivel mundial— nació de las cenizas de la segunda guerra mundial.

De hecho, la catástrofe de la segunda guerra mundial tuvo como consecuencia una asociación sin precedentes, a nivel mundial, entre estadistas y políticos visionarios que querían hacer del mundo un lugar mejor. Inmediatamente después de la guerra, se creó un gran número de instituciones internacionales; fue la obra de una humanidad traumatizada por la guerra y la destrucción que quería construir un futuro basado en normas éticas más elevadas, conocimientos científicos más profundos y una estructura de gobernanza mundial considerablemente mejor. Y yo diría que, en general, lo hizo. Pero aún queda más por hacer, porque la historia no termina aquí. Es sólo el principio de otro capítulo de nuestra historia colectiva.

Mientras seguimos escribiendo nuestra historia, el mundo ha presenciado un nivel de globalización sin precedentes. Sin embargo, no cabe duda de que nuestra capacidad para aprovechar esa globalización mediante la debida gobernanza se ha quedado atrás. A mi juicio, ese “déficit de gobernanza” pone en peligro al mundo.

¿Sólido, líquido y gaseoso?

Señoras y señores, a menudo he comparado los sistemas de gobernanza con los tres estados de la materia. El nivel nacional, en mi opinión, representa el estado sólido. El nivel internacional, el estado gaseoso. Y, entre ambos, se situarían las iniciativas encaminadas a una mayor integración económica y política a nivel regional —como la Unión Europea, a la que Turquía se inclina a adherirse—, que yo diría están en estado líquido.

Lo que quiero decir con esto es que, actualmente, nuestra cadena de gobernanza cuanto más se extiende más se debilita, ya que se deja más atrás a los ciudadanos. Nuestro objetivo final debe ser lograr que nuestras estructuras de gobernanza sean más sólidas, tanto horizontal como verticalmente. Para que eso ocurra, debemos fortalecer los vínculos entre los niveles de gobernanza más altos y más bajos. En esta aldea mundial, los ciudadanos tienen que involucrarse no sólo en la gobernanza local sino también en la gobernanza regional y mundial.

Sea cual fuere el estado de la materia, lo que se necesita para que un sistema de gobernanza funcione es una combinación de voluntad política, capacidad para decidir colectivamente y rendición de cuentas. Permítanme ahora que les exponga los cuatro principios de gobernanza mundial, tal como yo los veo.

El imperio de la ley y su respeto

Lo primero que yo subrayaría en la creación de sistemas de gobernanza efectivos es la importancia del estado de derecho y de los compromisos de obligado cumplimiento. La gobernanza mundial debe basarse en normas, en compromisos internacionales, que fomenten y promuevan su respeto. Es algo que ocupa un lugar central en el sistema multilateral de comercio, con su experiencia de más de 60 años en la reglamentación de las relaciones comerciales entre naciones y con su sistema vinculante de solución de diferencias, que garantiza su cumplimiento. Ocupa también un lugar central en lo que la comunidad internacional se esfuerza por lograr con respecto al cambio climático: un pacto multilateral en el que las naciones se comprometan a reducir las emisiones de carbono, acompañado de medidas encaminadas a reforzar la capacidad de adaptación. Y ocupa asimismo un lugar central en lo que la comunidad internacional trata de conseguir en la esfera de la no proliferación nuclear: compromisos anclados en un contexto multilateral, que puedan vigilarse y estén sujetos a sistemas efectivos de solución de diferencias, y que vayan unidos a la debida creación de capacidad.

Subsidiariedad

El segundo principio que subrayaría es que la gobernanza mundial tiene que respetar el principio de subsidiariedad. Se trata de adoptar decisiones al nivel al que sea más eficaz. El sistema internacional no debe sobrecargarse con cuestiones que se resuelvan mejor a nivel local, regional o nacional.

Coherencia interna

El tercer principio que subrayaría es que “la coherencia empieza en casa”. La coherencia radica, ante todo, en los miembros de las organizaciones internacionales. Pongamos como ejemplo las Naciones Unidas. Podemos y debemos actuar “unidos en la acción”, pero para que eso ocurra los miembros de las Naciones Unidas deben también tener “unidad de comportamiento” en las diferentes organizaciones de la familia de las Naciones Unidas a las que pertenecen.

Debate interno sobre cuestiones internacionales

El último principio que les sugeriría es que, como la circunscripción política sigue siendo esencialmente nacional, la legitimidad aumentaría en gran medida si las cuestiones internacionales pasaran a constituir una parte mayor del debate político nacional. El ejercicio de la democracia necesita actualmente una dimensión internacional. El hecho de que los ciudadanos elijan a los gobiernos que les representan en las instituciones mundiales no basta por sí solo para garantizar la legitimidad de las organizaciones internacionales. El hecho de que en una organización como la Organización Mundial del Comercio las decisiones se adopten por consenso y se basen en el principio “un país un voto” tal vez no baste para garantizar su legitimidad a los ojos de nuestra ciudadanía mundial. Se necesita más. Los actores nacionales —partidos políticos, parlamentos, sociedad civil, sindicatos y ciudadanos— tienen que asegurarse de que las cuestiones debatidas y decididas “a nivel mundial” se hayan estudiado antes detenidamente “a nivel nacional”.

El triángulo de la coherencia

La mala noticia es que la gobernanza mundial dista mucho de esa estructura ideal. La buena noticia es que gran parte de lo que he descrito está ya en marcha; se va haciendo gradualmente, no es resultado de un “big bang”. La crisis económica mundial que presenciamos ha acelerado el movimiento hacia una nueva estructura de la gobernanza mundial, en lo que he llamado un “triángulo de coherencia”.

En un lado del triángulo está el G-20 —del que Turquía forma parte como importante economía emergente, y que sustituyó al anterior G-8—, cuya finalidad es proporcionar liderazgo político y orientación en materia de políticas. En otro de los lados están las organizaciones internacionales dirigidas por sus miembros, que aportan conocimientos especializados, ya sea en forma de normas, políticas o programas. El tercer lado del triángulo es el G-192, las Naciones Unidas, que aportan un foro para la rendición de cuentas.

A más largo plazo, tengo la esperanza de que tanto el G-20 como las organizaciones internacionales rindan informe a un posible “parlamento” de las Naciones Unidas. A este respecto, una revitalización del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas podría prestar apoyo a la resolución recientemente adoptada sobre coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas. Con el tiempo, el G-20 podría incluso constituir una respuesta a la necesaria reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Una estructura de ese tipo tiene que sustentarse en un conjunto de principios y valores básicos. Y eso es precisamente lo que ha propuesto la Canciller alemana Angela Merkel con la creación de una Carta para una Actividad Económica Sostenible, que representa un encomiable esfuerzo por proporcionar un “nuevo contrato económico mundial” para anclar la globalización económica en una sólida base de principios y valores éticos. Se renovaría así la confianza de los ciudadanos en sus autoridades encargadas de la formulación de políticas, que es vital para hacer que la globalización funcione.

Ahora bien, reconozcamos que ese “nuevo soporte” de valores tiene aún que crearse y no puede ser un conjunto de valores exclusivamente occidentales. Se tendrán que tener en cuenta también sistemas de valores africanos, asiáticos y de otras latitudes. Me parece que algunos países, como Turquía, están bien situados para contribuir a ese “nuevo soporte”, cuyo propósito es superar divisiones culturales muy arraigadas y crear una visión común basada en la dignidad humana.

Marcador de resultados de la OMC

Permítanme que vuelva a la Organización Mundial del Comercio y a su puntuación en el marcador de la gobernanza mundial. ¿Qué representa la Organización Mundial del Comercio en el panorama de la gobernanza? La principal misión de la OMC es regular la apertura del comercio en beneficio de todos los pueblos. Para desempeñar nuestra tarea, utilizamos cuatro principales conductos. En primer lugar, ofrecemos un foro en el que nuestros Miembros negocian acuerdos internacionales que después se adoptan. En segundo lugar, tenemos mecanismos de control y vigilancia —que incluyen exámenes por homólogos— de las acciones de los Estados Miembros. En tercer lugar, tenemos un sólido mecanismo para decidir si nuestros Miembros cumplen sus obligaciones y, de no ser así, hacer que las cumplan. Por último, tenemos el mandato de asegurar que haya coherencia con otras organizaciones internacionales, concretamente en la esfera de la creación de capacidad para los países en desarrollo.

Soporte ideológico de la OMC

El valor fundamental en el que se apoya la OMC es que la apertura de los mercados aumenta el bienestar mundial. El sistema multilateral de comercio contribuye a aumentar la eficiencia económica y puede también contribuir a reducir la corrupción y el mal gobierno. Al mismo tiempo, la OMC reconoce la importancia de otros valores además de la eficiencia del comercio a través de la competencia. Aunque dista mucho de ser un modelo perfecto, la OMC es en todo caso un laboratorio para aprovechar la globalización y contribuir al establecimiento de un sistema de gobernanza mundial.

En el Preámbulo del Acuerdo sobre la OMC se reconoce que uno de sus objetivos es el desarrollo sostenible. Ello incluye la consideración de valores fundamentales además de la apertura del comercio: por ejemplo, la protección del medio ambiente, el desarrollo y también valores sociales. Los Miembros de la OMC pueden desviarse de sus obligaciones de apertura de los mercados para defender determinados valores, como la protección de la moral pública, la protección de la salud de las personas o de los animales, o la conservación de los recursos naturales. Además, con arreglo al Acuerdo sobre la OMC, cada Miembro tiene libertad para determinar a qué valores da prioridad y qué nivel de protección estima adecuado para alcanzarlos.

Hay esferas de la OMC en las que, en mi opinión, la Organización puntúa tanto como otras en lo que se refiere a gobernanza mundial; en otras palabras, esferas en las que obtiene un signo de “igual a”. Pero hay otras esferas en las que obtiene un signo de “mayor que” o “menor que”. Permítanme que desarrolle esta idea.

Esferas en las que la OMC alcanza una puntuación “igual a” la de otras organizaciones

La OMC es igual a otras instituciones de gobernanza mundial en que es una Organización casi universal y dirigida por sus Miembros. Es también igual a otras en que es una Organización intergubernamental, aunque trata —como otras— de llegar también a actores no gubernamentales. Es una Organización que es también igual a otras en que tiene una Secretaría, y su Director General, con poderes ejecutivos muy limitados, que deben permanecer neutrales, y que sólo actúan como facilitadores o probos intermediarios en las relaciones comerciales internacionales entre Estados soberanos. Y, para ser franco, viene a ser igual que otras en su imprecisa definición de la función del Director General.

Debo confesarles que en ningún lugar del Acuerdo sobre la OMC se puede encontrar la descripción de mi puesto de trabajo ni del de mis predecesores ¡ni tampoco la encontrarán mis sucesores! ¡He definido mis propios deberes y responsabilidades a medida que avanzaba!

Ahora bien, el decir que la Organización es “igual a otras” en esos aspectos no es, en modo alguno, una crítica. En lo que se refiere a los actores, la OMC es una Organización internacional clásica cuyos Miembros son gobiernos. Muchos aducen que la OMC tiene problemas de rendición de cuentas. Yo creo que el nivel de rendición de cuentas con nuestros Miembros es elevado.

El antiguo club del GATT ha dado ahora paso a nuevas agrupaciones de Estados y coaliciones. Un nuevo G-7 (compuesto por China, el Brasil, la India, la UE, el Japón, Australia y los Estados Unidos) ha sustituido a la antigua Cuadrilateral (el Canadá, la UE, el Japón y los Estados Unidos) con respecto a las cuestiones comerciales.

Las propuestas del G-20 (¡otra agrupación!) —alianza de países en desarrollo en la esfera de la agricultura en la OMC— son actualmente el punto de referencia en muchas esferas de las negociaciones de la OMC. Hay también importantes actores nuevos, como el grupo de países de la ASEAN o el Grupo Africano.

Quienes critican las reuniones en pequeños grupos —llamadas reuniones de la “sala verde” en nuestra jerga— ignoran el hecho de que, al haber actualmente unos 160 miembros, las decisiones que éstos han de adoptar en su conjunto tienen que prepararse antes en grupos más pequeños, como los comités en un parlamento.

En cierta medida, la OMC incorpora también a actores no estatales, por complicada que pueda ser la interacción con esas partes interesadas legítimas del sistema multilateral de comercio. En realidad, no tenemos un mandato de nuestros Miembros para incorporar a la familia de la OMC entidades que no representen a gobiernos. Sin embargo, hemos hecho intentos dentro de nuestro sistema actual. Existen ahora foros públicos anuales abiertos a todos los participantes, sean o no Estados, y se celebran reuniones periódicas de información destinadas a la sociedad civil y los parlamentarios.

Los miembros de la sociedad civil pueden enviar sus opiniones, en forma de escritos de amicus curiae, a órganos decisorios de la OMC (los Grupos Especiales y el Órgano de Apelación) durante los procedimientos de solución de diferencias. Se han abierto al público algunas audiencias de procedimientos en curso.

Creo que en sus relaciones con actores no gubernamentales la OMC tiene una puntuación igual a la del promedio de las organizaciones internacionales. Les ofrece la posibilidad de expresar sus opiniones y acoge con agrado toda interacción, incluso si hay margen para ir más lejos.

Esferas en las que la OMC alcanza una puntuación “mayor que” la de otras organizaciones

En mi opinión, la puntuación de la OMC es mayor que la de otras organizaciones en numerosas esferas. En primer lugar, la OMC tiene un acervo de lo que yo llamaría “normas rigurosas”: disciplinas y compromisos. Su normativa abarca cuestiones que van desde la agricultura al comercio de ideas y derechos de propiedad intelectual, pasando por los bienes industriales y los servicios. A menudo comparo las disciplinas de la OMC con una “red de pesca”. Algunas de nuestras redes son de malla fina —incluso demasiado fina, según algunos— pero otras son de malla más amplia y no atrapan todo el conjunto de prácticas comerciales anticompetitivas o distorsiones del comercio existentes. Para apretar la malla de la red nuestros Miembros se valen de constantes intercambios de información, debates y negociaciones.

La OMC constituye un foro permanente para las negociaciones entre sus Miembros con respecto a sus relaciones comerciales multilaterales. La gobernanza mundial exige intensos debates y negociaciones y, desde ese punto de vista, la estructura institucional de la OMC está bien desarrollada. Tenemos diversos niveles y formas de adopción de decisiones que pueden tener lugar en múltiples etapas y en secuencia. En última instancia, todo ello asegura que la OMC no pueda simplemente desentenderse de las cuestiones que se le plantean.

Yo diría que el acervo de normas rigurosas de la OMC, su red de pesca, es objeto de envidia por parte de muchas otras organizaciones en esferas —como la del medio ambiente, por ejemplo— en las que el logro de una disciplina y un control mucho mayores a nivel internacional es aún un sueño. Pensemos a ese respecto en el FMI y su continua búsqueda de nuevas disciplinas monetarias.

También corresponde a la OMC mejor puntuación que a otras organizaciones internacionales en lo que se refiere a sus mecanismos de seguimiento/vigilancia y cumplimiento de las normas. La OMC tiene numerosos comités y consejos en los que la legislación de los distintos Miembros es objeto de examen por homólogos. El Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC permite una evaluación colectiva periódica de las políticas y prácticas comerciales de los Miembros de la Organización y de sus efectos en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio. De hecho, en la Cumbre sobre el Clima celebrada en Copenhague hace unos años, el Presidente Obama propuso que se imitara el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC en un contexto de gobernanza del clima.

La construcción de una gobernanza mundial es un proceso gradual que entraña cambios en prácticas inveteradas, intereses arraigados, hábitos culturales y normas y valores sociales. Al aumentar la transparencia y la comprensión de las políticas comerciales, el Mecanismo de Examen de la OMC contribuye a que todos los Miembros de la Organización respeten en mayor medida sus normas y disciplinas y cumplan los compromisos contraídos en su marco.

Las negociaciones actualmente en curso en la OMC han reforzado esa vigilancia en la esfera, de crucial importancia, de los acuerdos comerciales regionales. La OMC alberga también un foro de vigilancia con respecto a la Ayuda para el Comercio que se presta —bilateral, regional y multilateralmente— a los países en desarrollo para ayudarles a crear capacidad de comercio.

En la OMC el incumplimiento de las normas puede dar lugar a litigios, y los litigantes están obligados a aceptar la decisión de los Grupos Especiales o del Órgano de Apelación. Y no cabe duda de que es en esa esfera en la que la OMC supera en gran medida a otras organizaciones internacionales.

La solidez del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, su carácter vinculante y las graves consecuencias que conlleva su incumplimiento no sólo hacen que sea la “joya de la corona” de la Organización, como algunos la han llamado, sino también la “joya de la corona” del sistema internacional. Cuando hablo con mi amigo y colega Achim Steiner, jefe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, me dice que el establecimiento de un sistema similar en la esfera del medio ambiente sigue siendo, lamentablemente, un sueño remoto.

Esferas en las que la OMC alcanza una puntuación “menor que” la de otras organizaciones

Así pues, ¿en qué esferas es la puntuación de la OMC menor que la de otras organizaciones? Como muchos de ustedes saben, la OMC es una Organización basada en el “consenso”. Con un total de 159 Miembros, la OMC decide cuando todos los Miembros acuerdan decidir ¡esencialmente! La idea que inspira ese principio es tratar de equilibrar los intereses de grandes y pequeños, de ricos y pobres. Ahora bien, ese carácter inclusivo de la adopción de decisiones tiene un coste; cuesta a la Organización tiempo y esfuerzos, y a menudo impide finalmente que se llegue a decidir con respecto a las muchas cuestiones objeto de debate.

Debemos también recordar que las normas de la OMC, y las modificaciones que se introducen en esas normas mediante rondas de negociaciones comerciales, deben ser ratificadas por los distintos Parlamentos, proceso que también lleva tiempo. Por otra parte, no cabe duda de que el consenso da legitimidad, como la da también el minucioso examen parlamentario.

La norma basada en el consenso establecida en la OMC, cuando va acompañada de enfoques de “acumulación progresiva” de la adopción de decisiones y facultades limitadas de la Secretaría y el Director General, incapacita a veces a la Organización. En varias otras organizaciones internacionales la Secretaría desempeña una mayor función al hacer valer su experiencia aun permaneciendo neutral. Tiene un “derecho de iniciativa”: en otras palabras, la capacidad de presentar propuestas para facilitar las negociaciones, y mediar para lograr transacciones. En la OMC esa función es prácticamente inexistente y, cuando ello va unido a la necesidad de consenso, puede hacer que sea mucho más difícil dar soluciones de expertos a los problemas. En ese sentido, la OMC está por debajo del nivel de referencia internacional.

Un estudio de las funciones y facultades de las diversas Secretarías y de los jefes de las organizaciones internacionales sería realmente muy revelador, por lo que yo animaría firmemente a la realización de un estudio de esa naturaleza a nivel internacional con miras a promover debates y reformas.

Yo mismo he examinado la cuestión, en particular el “derecho de iniciativa”, que he mencionado antes, de las Secretarías y sus jefes. La situación difiere considerablemente de una organización internacional a otra. Por ejemplo, el Secretario General de las Naciones Unidas y el jefe de la Organización Internacional del Trabajo gozan de ese derecho, con diversas condiciones. En la OMC no se establece un derecho de ese tipo en su constitución y si el jefe de la Organización o su Secretaría expresa sus opiniones se expone a enormes riesgos. Los países prefieren ejercer un firme control sobre las facultades que confieren por preocupaciones de soberanía, pero al hacerlo ponen en peligro el funcionamiento e incluso la supervivencia de las mismas instituciones para cuya creación trabajaron con tanto tesón. En mi opinión, es una cuestión que está pidiendo a gritos atención y reforma.

Conclusión

Señoras y señores, para terminar, diré que la globalización representa actualmente un serio desafío para nuestras democracias, y nuestros sistemas de gobernanza deben hacer frente a ese desafío. Si nuestros ciudadanos consideran que los problemas mundiales son insolubles, si creen que están fuera de su alcance, corremos el riesgo de que nuestras democracias pierdan todo su vigor.

Lo mismo cabe decir si nuestros ciudadanos ven que los problemas mundiales pueden abordarse pero que ellos no tienen influencia alguna en el resultado.

Hoy más que nunca, nuestros sistemas de gobernanza, sea cual fuere su nivel, deben ofrecer a los ciudadanos vías para configurar el mundo del mañana, el mundo que desean hereden sus hijos y sus nietos.

¿Hacia dónde se encamina el mundo? Hacia más globalización, no menos. La tecnología, motor de la globalización, no retrocede. Nos dirigimos hacia una mayor integración, una mayor cooperación y un reparto aún mayor de responsabilidades e intereses.

Gobernar este mundo globalizado puede ser complicado y frustrante. Pero la ficción de que existe una alternativa es ingenua y peligrosa. Ingenua porque no tiene en cuenta que dependemos cada vez más —no menos— los unos de los otros. Peligrosa porque puede sumergirnos de nuevo en las divisiones del pasado, con todos sus conflictos y tragedias.

Debemos trabajar para lograr una estructura de gobernanza mundial que permita que diferentes organizaciones internacionales tomen unas de otras sistemas de gobernanza que funcionen; que se enseñen entre sí qué peligros hay que evitar. La OMC tiene algo que enseñar y también mucho que aprender.

Debemos trabajar para llegar a establecer un sistema de gobernanza mundial que incorpore el concepto de legislación rigurosa y de obligado cumplimiento, que respete el principio de subsidiariedad, que promueva una mayor coherencia y que lleve las cuestiones internacionales, en la mayor medida posible, al nivel nacional, para conocimiento de todos y cada uno de los ciudadanos. Debe basarse en valores que puedan compartir diversas civilizaciones, culturas y religiones. En suma, necesitamos más sistemas de gobernanza sólidos y menos sistemas de gobernanza líquidos y gaseosos.

Les agradezco su atención y les deseo un fructífero curso académico.