WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY
Bangalore, India

Acuerdos multilaterales o bilaterales: ¿qué camino se ha de seguir?
Alocución pronunciada en la Cumbre de Colaboración de 2007 de la Confederación de Industrias Indias titulada “La India emergente: Nuevas funciones y responsabilidades”.

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Me llena de satisfacción sumarme a todos ustedes hoy aquí en Bangalore bajo el tema: “La India emergente: Nuevas funciones y responsabilidades”. El hecho de que esta reunión tenga lugar en Bangalore no es una coincidencia. Bangalore, tercera ciudad más grande de la India, a la que corresponden el 35 por ciento de las exportaciones de programas informáticos del país y sede de prestigiosas instituciones universitarias y de investigación en esferas como la tecnología de la información o la biotecnología, es hoy un ejemplo de cómo la mundialización y la apertura pueden ofrecer enormes oportunidades y beneficios a nuestros ciudadanos.

Pero el éxito también acarrea problemas: la contaminación del aire, la congestión del tráfico o las necesidades en materia de infraestructura son sólo algunos de ellos. Estos problemas son igualmente resultado de la mundialización y si queremos que ésta sea aceptable para todos, también debemos abordarlos de frente, como sugiere el título de esta conferencia.

El comercio es una de las manifestaciones de la mundialización, con sus efectos positivos, pero también con sus desventajas. En la actualidad es evidente que las fuerzas del mercado por sí solas no serán suficientes para hacer llegar a todos los beneficios de la mundialización y que tenemos que elaborar instrumentos para encauzar la mundialización, asegurándonos de que tanto los países desarrollados como los países en desarrollo se beneficien de ella por igual y de que se atienda debidamente a quienes en nuestras sociedades se ven afectados por las transformaciones que trae consigo.

Uno de los instrumentos a nuestro alcance para encauzar la mundialización es el sistema multilateral de comercio, la OMC y, por tanto, la Ronda de negociaciones iniciada en 2001 en Doha con el nombre de “Programa de Doha para el Desarrollo”. El propósito de la Ronda es reequilibrar el sistema mundial de comercio en favor de los países en desarrollo, mediante una mayor apertura de los mercados y nuevas normas comerciales adaptadas a las nuevas y cambiantes realidades comerciales del siglo XXI .

Ahora bien, a medida que la OMC y su predecesor el GATT han ido evolucionando, los Miembros de la OMC han concluido innumerables acuerdos comerciales preferenciales. Para 2010 podría haber unos 400 acuerdos de ese tipo en vigor.

Estos acuerdos preferenciales contradicen el principio de no discriminación que es uno de los pilares de la OMC. Si esto es así, ¿por qué hay tantos países dispuestos a aceptar normas y disciplinas a nivel bilateral que no están dispuestos a aceptar a nivel multilateral?

Atractivo de los acuerdos comerciales regionales

A mi juicio, hay varias razones que explican el atractivo de los acuerdos bilaterales en comparación con las negociaciones multilaterales.

En primer lugar, el proceso parece ser más rápido. Los acuerdos comerciales preferenciales pueden concluirse en un plazo más corto gracias al menor número de partes implicadas, lo que en general resulta muy atractivo tanto para los políticos como para los círculos empresariales que buscan resultados rápidos.

En segundo lugar, pueden adentrarse en nuevos campos. Merced a una coincidencia de intereses y, a menudo, a unos valores más comunes, los acuerdos comerciales bilaterales pueden abarcar otras esferas, tales como la inversión, la competencia, las normas laborales o las disposiciones sobre el medio ambiente, en las que no existe un consenso entre los Miembros de la OMC.

En tercer lugar, en muchos de los acuerdos de libre comercio concertados recientemente existen consideraciones de orden político o geopolítico. Por lo general, los países en desarrollo que realizan negociaciones con países desarrollados más poderosos esperan obtener beneficios preferenciales exclusivos, así como asistencia para el desarrollo y otras ventajas no comerciales. Tales negociaciones también se consideran instrumentos para hacer méritos y obtener ventajas sobre otros Miembros de la OMC.

Los acuerdos comerciales bilaterales también enseñan a los participantes a negociar, contribuyendo de este modo a reforzar las instituciones comerciales de los países. Muchos acuerdos comerciales regionales han servido de base para asegurar la paz y una mayor estabilidad política. Por último, se utilizan con frecuencia como instrumentos para realizar reformas internas en ámbitos en los que los sistemas multilaterales son menos eficaces.

¿Por qué los acuerdos comerciales bilaterales no pueden sustituir a las normas multilaterales?

En mi opinión, sin embargo los acuerdos bilaterales no pueden sustituir a las normas comerciales multilaterales. Dejando de lado lo que nos enseñaban los libros de teoría comercial, por ejemplo, que crean una desviación del comercio y desplazan las importaciones de los proveedores mundiales más eficientes, desearía destacar cuatro limitaciones fundamentales de los acuerdos bilaterales.

En primer lugar, la conclusión de acuerdos comerciales regionales también puede generar más discriminación, lo que en último término perjudicará a todos los interlocutores comerciales. Los países que no son parte en un acuerdo, y que no quisieran verse excluidos del mismo, tratarán de concluir acuerdos con alguno de los países que sí son parte en él. A esto se le conoce como el “efecto acumulativo” o el “efecto dominó” y es lo que explica gran parte de la actividad bilateral observada recientemente en Asia. En otras palabras, la consecuencia es que las preferencias obtenidas frente a los competidores mediante la constitución de un acuerdo preferencial suelen ser efímeras. Cuanto mayor sea el número de acuerdos, menos significativas serán las preferencias.

En segundo lugar, los acuerdos bilaterales no pueden resolver cuestiones sistémicas como las normas de origen, las medidas antidumping o las subvenciones a la agricultura y a la pesca. Estas cuestiones simplemente no pueden abordarse a nivel bilateral. Ejemplo de ello son las negociaciones para la eliminación o reducción de las subvenciones a la agricultura o a la pesca que distorsionan el comercio. No tiene sentido hablar de agricultores o pescadores, pollos o peces “bilaterales” o “multilaterales”. Las subvenciones que se otorgan a los agricultores son para la totalidad de su producción de aves de corral. Lo mismo puede decirse de las normas antidumping.

En tercer lugar, la proliferación de acuerdos comerciales regionales podría complicar considerablemente el entorno comercial con la creación de una red de normas incoherentes. En el caso de las normas de origen, un número cada vez mayor de Miembros de la OMC son parte en 10 o más acuerdos comerciales regionales, la mayoría de los cuales contienen, para un determinado Miembro, normas de origen específicas, que son necesarias para asegurar que las preferencias benefician a su interlocutor y no a otros. Esta situación complica el proceso de producción de las empresas, que se ven obligadas a adaptar sus productos a diferentes mercados preferenciales a fin de satisfacer las normas de origen. También complica la labor de los funcionarios de aduanas, los cuales deben evaluar un mismo producto de distinta manera dependiendo de su origen, lo que pone en peligro la transparencia del régimen comercial. Es entonces cuando comenzamos a tener, para usar una expresión del Profesor Bhagwati, una verdadera maraña de normas de origen entremezcladas.

Por último, para muchos países en desarrollo pequeños y débiles, la concertación de un acuerdo bilateral con un país grande y poderoso significa tener menor peso y una posición de negociación más débil que en el marco de unas negociaciones multilaterales. Tal vez no sea el caso de la India, China, el Brasil, los Estados Unidos y las CE, pero sí es cierto en el caso de Mauricio, Sri Lanka, Camboya o Ghana.

La posición de la OMC frente a los acuerdos comerciales regionales

El GATT y ahora la OMC reconocen el derecho condicional de los Miembros a concertar acuerdos comerciales regionales y, en la medida necesaria, a dejar de lado algunas de las obligaciones que les corresponden en el marco de la OMC.

La OMC impone tres tipos de condiciones sustantivas para garantizar que los acuerdos regionales sean compatibles con las normas de la OMC. En primer lugar, las que se refieren a las repercusiones generales de los acuerdos comerciales regionales en otros Miembros: existe la obligación de no crear barreras al comercio con terceros. Esto puede cuantificarse en lo que concierne a los aranceles, pero resulta menos fácil de medir en términos de otras reglamentaciones comerciales como las normas técnicas o las normas de origen. En segundo lugar, las condiciones relacionadas con lo que denominamos el “requisito externo”. Un acuerdo de libre comercio no puede desembocar en derechos de importación más elevados para sus miembros, al tiempo que una unión aduanera tiene que armonizar las políticas de comercio exterior de sus miembros y, en consecuencia, ofrecer compensaciones a los miembros afectados que no sean parte en dicho acuerdo. En tercer lugar, por lo que se refiere a la “dimensión interna” de los acuerdos comerciales regionales, deben eliminarse gradualmente los aranceles y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas con respecto a lo “esencial” de los intercambios comerciales. Aquí también es posible cuantificar lo que concierne a los aranceles, pero resulta mucho más difícil hacerlo en el caso de otras reglamentaciones comerciales restrictivas, ya que no se ha acordado ninguna definición a este respecto.

Por consiguiente, es evidente que la OMC autoriza los acuerdos comerciales regionales cuya aplicación no cree situaciones en las que los Miembros que no sean parte en dicho acuerdo deban “pagar el precio” de las preferencias internas. A fin de garantizar la coherencia, los acuerdos regionales han de notificarse “prontamente” a la OMC y ser sometidos a examen por parte de los Miembros antes de su aplicación.

Perspectivas

Dado que los acuerdos comerciales regionales son una realidad insoslayable y teniendo en cuenta que la OMC no excluye este tipo de acuerdos, en determinadas condiciones, el reto al que nos enfrentamos hoy es el de garantizar que contribuyan al buen funcionamiento del sistema mundial de comercio, reduciendo al mínimo el riesgo de que disminuyan el bienestar global y limiten las economías de escala. Esta es la razón de que los Miembros decidieran incluir la cuestión de los acuerdos regionales en el programa de negociaciones en curso en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo. Se ha dado un primer paso en esta dirección con la adopción por los Miembros de la OMC el pasado mes de diciembre de un mecanismo para mejorar la transparencia de los acuerdos bilaterales concluidos por Miembros de la OMC. El mecanismo requiere la notificación de los nuevos acuerdos comerciales regionales antes de la aplicación del trato preferencial y prevé un papel más importante de la Secretaría de la OMC que, bajo su propia responsabilidad y en plena consulta con las partes, elaborará una presentación fáctica de todos los acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC. Por el momento el proceso tiene un carácter voluntario. La presentación fáctica ofrece una visión sistemática de los aspectos normativos y de liberalización del comercio contenidos en los acuerdos comerciales regionales.

¿Qué más podemos hacer para mejorar la coexistencia de los acuerdos bilaterales con los acuerdos multilaterales? Creo que debemos abordar la cuestión relativa a la multiplicación desmesurada de normas de origen. La armonización de normas de origen simples, de fácil aplicación y de carácter no restrictivo para distintos acuerdos comerciales regionales simplificaría las condiciones del comercio y fomentaría la transparencia. La ardua labor sobre esta cuestión sigue su curso, pero, para serles francos, sin resultados importantes para los Miembros.

En relación con el título de esta reunión, ¿debemos seguir la vía bilateral o la vía multilateral? La respuesta, a mi juicio, es un sistema sólido y moderno de comercio multilateral conjugado con unos acuerdos comerciales regionales que amplifiquen sus beneficios en lugar de disminuirlos. Un sistema multilateral de comercio que se vea complementado, y no sustituido, por una nueva generación de acuerdos comerciales regionales. Si me permiten que haga una analogía con la cocina india, los acuerdos comerciales regionales son como la pimienta en una buena salsa de curry que serían los acuerdos multilaterales. La pimienta añade sabor y da realce a la salsa, aunque por sí sola no es especialmente gustosa; ¡pero una buena pimienta tampoco basta para mejorar una salsa sin cuerpo! ¡¡Si nos equivocamos de receta la cena será un fiasco!!

Por lo que se refiere a la India, este país ha firmado acuerdos de libre comercio con Sri Lanka, Bhután y Singapur, y participa en el Acuerdo de Libre Comercio del Asia Meridional (SAFTA). Además está negociando con los países de la ASEAN, así como con Chile, Mauricio, el MERCOSUR, la SACU y Tailandia. Últimamente se han presentado propuestas de acuerdos de libre comercio con Corea, China, Malasia y algunos otros países. En comparación con los Estados Unidos o las CE, la India no participa en tantos acuerdos de libre comercio, pero me da la impresión de que les está alcanzando rápidamente.

En este contexto, me complace enormemente que en sus recomendaciones al Gobierno de la India la Confederación de Industrias Indias (CII) haya dejado clara su posición de que las negociaciones bilaterales para promover el libre comercio no deben considerarse un sustituto del proceso de negociaciones multilaterales. Deseo aprovechar esta oportunidad para agradecerles su labor y cuento con el apoyo de la comunidad empresarial y los grupos de reflexión de la India para que el país no desvíe su atención del sistema multilateral de comercio y de las negociaciones de la Ronda de Doha.

Nos encontramos en un momento determinante de las negociaciones en curso en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo. En algún momento de este año dejaremos de disponer de la oportunidad que se nos presenta ahora. Precisamente el fin de semana pasado, los dirigentes de Europa, los Estados Unidos o los países de la ASEAN han infundido una gran energía política al proceso. Los Ministros de comercio africanos manifestaron muy claramente ayer en Addis-Abéba sus preocupaciones acerca de la situación actual de las negociaciones, así como su voluntad de concluirlas. Debemos aprovechar este momento para traducir esa energía política en cambios de las posiciones de negociación. No es el momento de andarse con dilaciones ni de reflexionar, sino de actuar. La semana que viene varios Ministros acudirán a la reunión de Davos y tendremos la oportunidad de planificar las siguientes etapas de las negociaciones para las próximas semanas. Confío en que la India dé muestras de su capacidad de liderazgo y haga una contribución constructiva para entrar en la última vuelta de la Ronda de la OMC.

Gracias por su atención.

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