Gracias, François, y buenos días a todos.

Muchas gracias por invitarme hoy a debatir sobre el comercio y sus repercusiones en la gestión de la seguridad mundial hoy en día.

El vínculo entre el comercio y la seguridad no es nuevo. En el siglo XVIII, Montesquieu escribió lo siguiente en su famosa obra “Del espíritu de las leyes”: “El efecto natural del comercio es propender a la paz. Dos naciones que comercian entre sí dependen recíprocamente la una de la otra: si la una tiene interés en comprar, la otra lo tiene en vender. Toda unión está fundamentada en necesidades mutuas.”

Al final de la Segunda Guerra Mundial, la delegación de los Estados Unidos que participó en las negociaciones de la Carta de la Habana retomó esa misma idea al alentar a los países a sumarse a las negociaciones: “Si las mercancías no cruzan las fronteras, lo harán los soldados.” Al final, la Carta de la Habana para una Organización Internacional del Comercio no entró en vigor, pero sus principales elementos, incluido su espíritu, pervivieron en lo que se convirtió en el GATT, predecesor de la Organización Mundial del Comercio.

Como muestra la Historia, el comercio puede ayudar a consolidar la seguridad y la estabilidad. Sin embargo, la Historia ofrece también muchos ejemplos del comercio como factor de tensión, o incluso de contienda. Y creo que esta relación con dos caras sigue existiendo hoy. El comercio mundial puede ser uno de los principales pilares de la seguridad mundial, pero sólo en las condiciones adecuadas. Estas condiciones tienen que ver con las normas, las políticas y las instituciones. De ello tratará esta mañana mi discurso.

 

Dos sentidos

La expansión del comercio puede operar en los dos sentidos. Si partimos de un supuesto simple — simplista tal vez — según el cual la inseguridad se deriva de la necesidad o del temor; en el mundo actual la expansión del comercio puede funcionar en un sentido o en otro.

Un incremento de las corrientes comerciales puede contribuir a mejorar la seguridad. Para muchos países en desarrollo, el comercio ha sido un instrumento vital para reducir la pobreza y elevar los niveles de desarrollo. No hay más que ver el caso de Corea, Malasia o Singapur, para entender la forma en que el comercio puede ayudar a elevar los niveles de vida. Dos países en desarrollo de gran población, la India y China, han obtenido impresionantes tasas de crecimiento en los últimos años. Durante ese mismo período, ambos países llevaron adelante políticas que han permitido a su economía integrarse cada vez más en la economía mundial. China, en concreto, se adhirió a la OMC en 2001, y desde entonces su PIB se ha multiplicado casi por dos. Ejemplos como estos quizá expliquen que se haya elogiado la globalización diciendo que es “la fuerza más poderosa de la Tierra, y la que más incide en la mejora de la calidad de vida”.

Un incremento de las corrientes comerciales crea una interdependencia económica entre los países que conduce a un mejor conocimiento recíproco. En el origen de muchos de los conflictos actuales hay una falta de comprensión de las diferencias entre unos y otros. No cabe duda de que, mirado desde esta perspectiva, el comercio acerca a los países y, por consiguiente, puede ayudar a anclar las relaciones.

También ha quedado patente la importancia del comercio en los períodos posteriores a los conflictos. Los Balcanes son un buen ejemplo de ello. La creación de una red de acuerdos comerciales entre los países que habían formado parte de Yugoslavia ayudó a unirlos. Por el contrario, la desastrosa situación del comercio sigue avivando la pobreza y el resentimiento en los territorios palestinos.

La globalización actual ha llevado a la apertura, e incluso a la desaparición de muchos obstáculos y muros, y abre posibilidades para extender la libertad, la democracia, la innovación y el intercambio social y cultural, abriendo al mismo tiempo excelentes oportunidades para dialogar y entenderse.

Sin embargo, la otra cara de la moneda sigue ahí: el alcance mundial de un número cada vez mayor de fenómenos inquietantes: la escasez de los recursos de energía, la degradación del medio ambiente y la proliferación de los desastres naturales, la propagación de pandemias, la creciente interdependencia de las economías y los mercados financieros — como demuestran los recientes acontecimientos — y los desplazamientos migratorios causados por la falta de seguridad, la pobreza o la inestabilidad política son también producto de la globalización, de la que forma parte la apertura del comercio.

Aunque la apertura de los mercados puede beneficiar a muchos, también tiene costos y capacidad para generar ansiedad o temor. Los desequilibrios que crea la apertura del comercio entre ganadores y perdedores son más peligrosos cuanto más frágiles son las economías, las sociedades o los países. La mayor competencia de los productores extranjeros repercute en el tejido socioeconómico de nuestras sociedades y produce turbulencias que el debate público puede magnificar, como es el caso de cuestiones como la contratación externa o la deslocalización, que se han convertido en clichés en las campañas políticas.

Como consecuencia de ello, la opinión pública se ha vuelto mucho más recelosa de los efectos de la globalización. En la actualidad, el comercio se percibe como la cara más visible de la globalización. Ante los efectos negativos de la apertura del comercio, en nuestras sociedades comienzan a producirse movimientos hacia el proteccionismo. Hemos visto en el decenio de 1930 la casi inexorable cadena de acontecimientos que condujeron de la expansión del proteccionismo a la guerra y la función que desempeñaron el malestar y la inestabilidad sociales en este proceso de efecto dominó.

Si el comercio puede avivar tanto la seguridad como la inseguridad, ¿cómo asegurarse de que funcione en el buen sentido y no en el sentido equivocado? Mi respuesta a esta pregunta es la siguiente: se puede hacer mediante el establecimiento de normas y un mercado institucional, y esto es de lo que trata en gran medida la OMC. No obstante, ha de ir acompañado de las políticas nacionales e internacionales adecuadas, la mayoría de las cuales quedan fuera del ámbito de la OMC.

 

Normas

La OMC comprende un conjunto de normas y procedimientos para consolidar la apertura del comercio. Lo mismo ocurría con el GATT, que aplicaba tres normas básicas: 1) la no discriminación entre interlocutores comerciales (norma de la nación más favorecida); 2) la no discriminación entre productos nacionales e importados una vez que las mercancías pasan la aduana; y 3) la consolidación de los aranceles de importación — y sólo de importación — o la “seguridad de las concesiones”, es decir, la obligación de respetar los aranceles máximos aplicables a las mercancías, que se suelen acordar con otros países durante una ronda multilateral de negociaciones comerciales. Esas normas se han extendido al comercio de servicios, aunque mediante mecanismos diferentes, porque los servicios no cruzan las fronteras del mismo modo que las mercancías.

El objetivo de los padres fundadores del GATT era por tanto asegurar la transparencia, la previsibilidad y la igualdad de condiciones con objeto de evitar el retorno a las catastróficas políticas proteccionistas que he mencionado anteriormente.

Estos tres principios fundamentales se desarrollaron en los Acuerdos de la OMC en un conjunto de normas, de 500 páginas, que ha pasado a ser la piedra angular en que reposan el comercio mundial de mercancías y servicios y los derechos de propiedad intelectual, y todo esto dando prioridad a los acuerdos multilaterales sobre los bilaterales.

Ahora bien, para ser efectivas, las normas tienen que ser equitativas, lo que implica su actualización cuando sea necesario. Esta cuestión de la equidad de las normas del comercio mundial ocupa un lugar prioritario en el actual programa de la OMC. Los países en desarrollo estiman que algunas de las normas sustantivas de la OMC perpetúan cierto sesgo contra ellos. Estos países sostienen que durante 50 años la elaboración de normas en la OMC ha estado dominada por los países desarrollados — la antigua Cuadrilateral (integrada por los Estados Unidos, el Japón, la Unión Europea y el Canadá) — en detrimento de los países en desarrollo.

Para comprender por qué, es útil considerar la evolución del acceso a los mercados en dos sectores donde, por lo general, se suele esperar que los países en desarrollo gocen de una ventaja comparativa: el de los textiles y el de los productos agrícolas.

En cuanto al primero, los resultados de la Ronda Uruguay en 1995 permitieron que los contingentes para textiles se prorrogaran otros 10 años, hasta 2004, pese a la prohibición general de las restricciones cuantitativas establecida en los Acuerdos del GATT/OMC. Sin embargo, los países desarrollados todavía mantienen lo que denominamos crestas arancelarias en esos sectores.

Encontramos una situación semejante si examinamos las normas que regulan las subvenciones a la agricultura que, contrariamente a las normas generales sobre las subvenciones, permiten varias formas de ayuda a la agricultura. Ambas excepciones tienden a beneficiar a los productores de los países ricos, en detrimento de los de los países en desarrollo.

Las actuales normas comerciales también dan la impresión de estar sesgadas cuando se las analiza desde un punto de vista más amplio. En su camino hacia el desarrollo, los países suelen diversificarse y pasar de la producción y exportación de materias primas a la de productos elaborados y finales. Las actuales estructuras arancelarias de los países desarrollados dificultan ese proceso, pues los niveles de los aranceles son menores para las materias primas que para los productos elaborados o finales. En efecto, en el sector de los textiles y el vestido y en el del cuero y los productos de cuero pueden observarse niveles significativos de progresividad arancelaria. Lo mismo sucede en el caso de productos agrícolas tales como el cacao, el café, el algodón o la soja.

En suma, aunque la descolonización política tuvo lugar hace más de 50 años, no hemos terminado aún la descolonización económica. Una de las metas de las actuales negociaciones multilaterales iniciadas en Doha en 2001 — la Ronda de Doha para el Desarrollo — es, pues, seguir corrigiendo el desequilibrio de nuestras normas atendiendo a los intereses de los países en desarrollo.

¿Cuál es la situación actual a este respecto? Tras más de cinco años de negociaciones, estamos entrando en la recta final. El pasado mes de julio logramos elaborar proyectos de textos de transacción en dos esferas clave de la Ronda: la agricultura y los productos industriales. Las muchas horas que dedicamos a las deliberaciones, negociaciones y propuestas se han materializado ahora en la columna vertebral de un acuerdo final sobre los principales capítulos del programa de negociaciones acordado. No obstante, esos proyectos de textos de transacción siguen reflejando las diferencias, que es preciso salvar, entre las posiciones de los Miembros. Esta semana hemos reanudado las negociaciones en forma de un proceso intensivo que se desarrollará durante las próximas semanas.

El acuerdo es factible, pero necesitamos un último empujón para concluir la Ronda. Antes de ayer sin ir más lejos, en Sydney, pedí a los líderes y ministros del APEC que hiciesen de la conclusión de esta ronda comercial su prioridad política. No concluiremos la Ronda sin voluntad política y energía. Ahora estoy de vuelta en Ginebra con la voluntad y el compromiso que deberían ayudar a generar el impulso necesario.

 

Políticas

Es indispensable acordar la actualización necesaria de las normas de comercio multilateral para que el comercio propicie el desarrollo y, por ende, la seguridad mundial. Pero eso no basta. Para que el comercio contribuya al crecimiento, la mitigación de la pobreza y, por tanto, a la seguridad mundial en vez de engendrar recelos, se precisan también políticas nacionales adecuadas. Las políticas educativas, el gasto en innovación y en I+D, la política de competencia, las políticas de redistribución y la modernización de las infraestructuras son elementos fundamentales.

Se trata de retos a los que se enfrentan todos los países por igual. No obstante, los países en desarrollo suelen caracterizarse por tener redes de asistencia social insuficientes, o incluso por carecer absolutamente de ellas. En esos países, perder el empleo como consecuencia de una reforma del comercio puede acarrear graves dificultades a los desfavorecidos. Una cosa es perder el trabajo cuando se tiene derecho a prestaciones de desempleo o a ayudas especiales por ajuste al comercio, pero otra muy diferente es quedar desempleado cuando ello significa perder por completo toda fuente de ingresos.

Este es el motivo por el que el sistema internacional decidió intervenir: para asegurar que la apertura de los mercados se tradujera en beneficios tangibles para la población de los países en desarrollo. En los más vulnerables de los países Miembros de la OMC, y en especial en los países menos adelantados, los costos del ajuste, junto con las limitaciones de capacidad relacionadas con las respuestas de la oferta a la globalización no pueden dejarse a cargo de los presupuestos nacionales o el sector privado. Por ello, tenemos que formular una respuesta internacional eficaz que complemente las iniciativas de apertura del comercio de esos países. Gestionar el apoyo público a la expansión del comercio en esos países significa ayudar a la población a beneficiarse directamente de esa expansión, es decir: impartir formación a los funcionarios, fortalecer las instituciones y crear infraestructuras que favorezcan la expansión empresarial, crear empleo y permitir que esos países amplíen y diversifiquen su comercio.

Teniendo en cuenta esos problemas adicionales, he propugnado que se incluya el debate sobre la Ayuda para el Comercio en el programa de la OMC y que se incremente sustancialmente la financiación de dicha ayuda, ya sea multilateral (a través del Banco Mundial, los organismos de las Naciones Unidas), regional (a través de los bancos regionales de desarrollo) o bilateral (a través del Fondo Europeo de Desarrollo, USAID o la Cuenta del Milenio, por ejemplo). La Ayuda para el Comercio tiene una importante función política como complemento de las negociaciones comerciales. El incremento de la Ayuda para el Comercio no está supeditado a la evolución de la Ronda, pero su valor e importancia serán mucho mayores si la ayuda se combina con nuevas oportunidades de acceso efectivo a los mercados y nuevas normas que faciliten el comercio de esos países.

Es evidente que considero que los Gobiernos nacionales y las instituciones internacionales, como la OMC, desempeñan una función importante en la garantía de la estabilidad de la economía mundial en general y del sistema multilateral de comercio en particular. Estoy convencido de que los mercados funcionan tanto mejor cuanto más favorable es el entorno institucional en el que operan. Los mercados son eficaces para crear riqueza, pero son indiferentes a su distribución una vez creada. Por ello, creo firmemente en la función positiva de los Gobiernos y coincido con quienes consideran que los días del Consenso de Washington han pasado. Ha llegado la hora de lo que yo denomino el “Consenso de Ginebra”.

Suponiendo que tenemos el conjunto de normas adecuado, y que las políticas colaterales nacionales e internacionales ayudan a que los beneficios de la apertura del comercio se traduzcan en bienestar, la contribución del comercio mundial a la seguridad mundial depende también de que haya un marco institucional adecuado, lo que, como sabemos, es mucho más difícil de lograr a nivel internacional que a nivel nacional.

 

Instituciones

¿Cuáles son los problemas concretos de la gobernanza mundial en contraposición a los sistemas clásicos de gobernanza nacional?

A mi juicio, los elementos de legitimidad deben basarse en instituciones y en procedimientos. La legitimidad clásica significa que los ciudadanos eligen a sus representantes en forma colectiva votando por ellos. Sin embargo, depende también de la capacidad política del sistema para inspirar un discurso público, así como propuestas que produzcan mayorías coherentes y den a los ciudadanos la sensación de que pueden debatir los problemas. En otras palabras, el sistema político debe representar a la sociedad y hacer posible que se vea como un todo, en el que todos los integrantes hablan el mismo idioma y sienten lo mismo.

Habida cuenta de que la legitimidad depende de la proximidad entre la persona y el proceso de adopción de decisiones, la distancia constituye un problema para la legitimidad de las instituciones mundiales. De ahí los denominados déficit democrático o déficit de responsabilidad , que se plantean cuando el individuo no tiene un medio de impugnar la adopción de decisiones a nivel internacional.

El problema concreto de legitimidad que hay que resolver en la gobernanza mundial es, por lo tanto, el de la adopción de decisiones a nivel internacional, que se percibe como demasiado distante, exento de responsabilidad y libre de impugnación directa.

El segundo elemento para validar el poder es la eficiencia. Los ciudadanos esperan que los gobiernos puedan identificar los problemas y esperan que las instituciones que tienen responsabilidades políticas logren resultados. Sin embargo, no es fácil cuantificar la eficiencia en términos concretos y ello es aún más complicado cuando el poder está distante y hay múltiples niveles de gobierno.

El problema de eficiencia de un sistema de gobernanza mundial obedece a que el orden clásico de Westfalia se basa en que los Estados-nación tienen el monopolio absoluto de la soberanía. Tenemos que encontrar la forma de abordar la oposición de Estados-nación soberanos que se resisten con mayor o menor intensidad, según el Estado y según la materia, a traspasar a instituciones internacionales su jurisdicción respecto de ciertos asuntos o a compartirla con ellas.

Otro problema concreto es el de la falta de coherencia entre las instituciones internacionales. Incluso cuando se transfiere (en parte) a una institución internacional el poder tradicional del Estado, ello ocurre únicamente en el caso de instituciones internacionales muy especializadas con un mandato limitado y cuyas instrucciones proceden exclusivamente de las autoridades de los Estados-nación. La coherencia, como la caridad, debería empezar en casa. Corresponde en primer lugar y primordialmente a los Estados. Sin embargo, todos sabemos que los Estados en muchos casos no son coherentes ni actúan con coherencia y cabe preguntarse entonces cómo puede ser coherente la acción de sus instituciones. El problema concreto y general para la eficiencia de la gobernanza mundial reside en que la eficiencia es parcial y carece de coherencia.

¿Cuál es la posición de la OMC en relación con estas dos cuestiones importantes para las organizaciones internacionales?

En primer lugar, con respecto a la legitimidad: la OMC es una organización internacional clásica cuyos Miembros son los gobiernos. Muchos dicen que la OMC tiene problemas de responsabilización. A mi juicio, la medida en que se rinde cuentas a los Miembros es considerable. El viejo club del GATT ha sido ahora reemplazado por nuevas agrupaciones de Estados y coaliciones: un nuevo G-6 (Australia, el Brasil, los Estados Unidos de América, la India, el Japón y la Unión Europea) ha sustituido a la vieja Cuadrilateral (el Canadá, los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea). Las propuestas del Grupo de los Veinte, una alianza de países en desarrollo centrada en la agricultura, son ahora los parámetros en muchos ámbitos de las negociaciones en curso. Hay también nuevos actores de importancia como el Grupo de los 33 países en desarrollo o el Grupo Africano. En la actualidad hay unos 150 Miembros y las decisiones que tomen en su conjunto tienen que ser preparadas primero en reuniones más pequeñas, como ocurre con los comités parlamentarios. El consenso de todos los Miembros para la adopción de decisiones asegura la legitimidad de cara a los Miembros. En muchos sentidos la OMC se ha ajustado a los retos geopolíticos mucho más deprisa y mucho mejor que otras organizaciones intergubernamentales, como las instituciones de Bretton Woods, o incluso el Consejo de Seguridad.

No obstante, debo reconocer que esto sigue siendo poco convincente para muchos de los críticos de la legitimidad de la OMC, que no aceptan la noción westfaliana de que la legitimidad es “transitiva”, es decir, que la legitimidad de una organización internacional no es ni más ni menos que la legitimidad de sus miembros.

 

¿Qué lugar ocupa la OMC en la escala de eficiencia?

Con respecto a la eficiencia, no hay duda de que el historial de la OMC supera con creces la media. En lo que se refiere a los resultados, el GATT/OMC ha dotado al mundo de normas estables para el comercio internacional durante los últimos 60 años. Lo que es más importante, ha establecido un sistema en el que hay que respetar las normas internacionales. En la OMC, el incumplimiento de las normas puede dar lugar a litigios y los litigantes están obligados a aceptar la decisión del mecanismo de solución de diferencias, ya sea de los grupos especiales en primera instancia o del Órgano de Apelación en última instancia. De lo contrario se pueden imponer sanciones.

Por lo que respecta a la coherencia, el historial también es razonablemente bueno: contrariamente a un mantra que se escucha a menudo, las normas comerciales no tienen precedencia respecto de otros ámbitos de la gobernanza internacional, como la salud o el medio ambiente. Estas preocupaciones están debidamente reconocidas en los códigos de la OMC que nuestros Miembros han negociado en el seno de la Organización, lo que se ve confirmado por los 10 años de experiencia del sistema de solución de diferencias. El sistema de litigación de la OMC ha tenido en cuenta la necesidad de mantener un equilibrio entre los valores del comercio y los demás valores.

 

Conclusión

Espero que ahora tengan claro por qué y cómo están vinculados el comercio y la seguridad. Señoras y señores, los 60 años del sistema multilateral de comercio representan hoy un enorme acervo y una importante contribución a la seguridad y la estabilidad. Sin embargo, este acervo no puede darse por sentado. Por este motivo, la conclusión de la Roda de Doha para el Desarrollo reviste una importancia estratégica para la seguridad.

El éxito de la Ronda de Doha daría una clara señal de que la globalización puede encauzarse mediante los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, lo que sería un buen augurio para consolidar más la gobernanza mundial en ámbitos como el cambio climático o para abordar futuros obstáculos al comercio que están más basados en el valor, como los relacionados con la seguridad alimentaria o las normas alimentarias.

El fracaso de la Ronda de Doha llevaría al resentimiento y la frustración, en particular de los países en desarrollo, que han invertido mucho en estas negociaciones para tratar de reequilibrar el sistema mundial a su favor. Significaría también una pérdida de credibilidad para el multilateralismo. El comercio debería ser el ámbito más fácil para la gobernanza mundial, dada su importancia para el capitalismo de mercado, y la capacidad relativamente más simple de los Estados nación para regularlo; ¡sin duda más fácil que lograr acuerdos sobre los flujos de capital, sobre cuestiones relativas a la migración o sobre los límites de las emisiones de CO²!

Y si se quiere una prueba más del vínculo existente entre el comercio multilateral y la seguridad, recuerden que tras el fracaso de Seattle en 1999, sólo dos meses después del 11 de septiembre los países dieron su visto bueno al inicio de la Ronda de Doha. La justificación de este cambio fue, y en mi opinión sigue siendo, sencilla: el objetivo del terrorismo es aumentar la inestabilidad mientras que el objetivo de las normas del comercio mundial es fomentar la estabilidad.

Mirando más a largo plazo y con una perspectiva de conjunto, creo que habrá presión para que se encuentre un equilibrio adecuado entre una mayor apertura multilateral para las mercancías, los servicios y el capital, y la apertura relacionada con la libre circulación de personas que, en comparación, sigue estando esencialmente sujeta a reglamentos y limitaciones nacionales estrictos.

Ustedes saben mejor que yo que la seguridad y la estabilidad mundiales van a la par, y cualquiera que sea la contribución que pueda aportar un sistema multilateral de comercio abierto basado en normas, ésta no contrarrestará por sí sola las tensiones derivadas de las restricciones impuestas a las personas.

De ahí la necesidad de considerar esos elementos juntos. ¿Quién puede hacerlo? Por el momento ésta sigue siendo una pregunta abierta, y un tema interesante para el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS).