Me complace participar en estas conferencias sobre la gobernanza mundial y continuar así nuestra cooperación con el University College Oxford y el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo.

El sistema multilateral de comercio ya tiene 60 años, justo la misma edad que yo. Por tanto, hablo por experiencia propia cuando digo que ésta es una edad a la que suele ser útil escudriñar el futuro examinando las enseñanzas del pasado.

Eso es lo que hemos hecho en nuestro Informe sobre el Comercio Mundial 2007, en el que hemos llevado a cabo un examen a fondo del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y de la OMC que le sucedió: los orígenes, los logros obtenidos, los desafíos que han tenido que enfrentar y lo que depara el futuro.

Es la historia de la notable evolución y adaptación de un sistema que ha contribuido enormemente a la estabilidad de la posguerra. Pero también es la historia de un sistema que no ha hecho realidad todo lo que podría ofrecer y al que todavía se plantean formidables desafíos. El sistema mundial de comercio ha sido fuente de prosperidad, estabilidad y previsibilidad durante seis décadas. Ha sustentado un período de crecimiento económico y desarrollo sin precedentes, durante el cual hemos asistido a una reducción sorprendente de la pobreza.

A pesar de algunos dirían gracias a que su marco institucional inicial fue más débil que el de las instituciones de Bretton Woods, el sistema del GATT cosechó un éxito notable. Con el tiempo, el GATT celebró sucesivas rondas de negociaciones, acogió a nuevos Miembros y asumió nuevas responsabilidades. Obtuvo excelentes resultados en la apertura del comercio, al procurar una expansión del mismo y una seguridad que superaron hasta las previsiones más optimistas.

Cierto, en la época de la posguerra el comercio se expandió rápidamente y ello dio lugar a una mejora del nivel de vida en muchos países. Sin embargo, a pesar de sus éxitos, el sistema mundial de comercio tenía considerables deficiencias. Por ejemplo, algunas esferas del comercio importantes, como la agricultura y los servicios, quedaron fuera de las normas del GATT. Esta exclusión hizo que el sistema de comercio fuera menos equitativo y menos relevante de lo que debería haber sido: menos equitativo porque la agricultura es un sector en el que muchos países en desarrollo son altamente competitivos y menos relevante porque en aquellos días los servicios representaban cerca de la mitad de la producción económica de los Miembros.

Estas omisiones, unidas a la escalada del proteccionismo tras las crisis del petróleo de los años setenta y a la desindustrialización de los países desarrollados en los años ochenta, obligaron al GATT a reinventarse a sí mismo. En 1986, los países Miembros respondieron a este desafío lanzando la Ronda Uruguay.

El Acuerdo alcanzado al final de esta Ronda, en 1994, llevó a la creación de la Organización Mundial del Comercio el año siguiente, acontecimiento que permitió a los gobiernos al sistema multilateral de comercio que crearon responder mejor a los retos del nuevo milenio. No sólo se confió a la OMC la responsabilidad de nuevas esferas del comercio como la agricultura, los servicios, los textiles y los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio; además, la creación de un sistema vinculante de solución de diferencias aseguró a los Miembros una mejor protección de sus derechos.

Con el lanzamiento de la Ronda de Doha en 2001 el sistema de comercio trató una vez más de adaptarse a la nueva realidad geopolítica. El logro de un acuerdo ambicioso y orientado al desarrollo fortalecería aún más un sistema que ya ha dado mucho para mejorar el mundo en que vivimos.

A mi parecer, la mejor forma de explicar las enseñanzas de estos 60 años, los retos que enfrenta la OMC y el sistema y el futuro que nos espera es poner el acento en cinco elementos fundamentales que han sido y continúan siendo cruciales para el comercio internacional: el comercio y el crecimiento, las cuestiones relativas al desarrollo, el regionalismo, la globalización y las enseñanzas que podemos extraer para la gobernanza mundial.

Comercio y desarrollo

Desde 1950 el comercio mundial se ha multiplicado por más de 20 y se ha expandido tres veces más rápido que el aumento de la producción mundial. El comercio internacional ha sido un importante factor estabilizador para muchos países y ha contribuido a la expansión económica incluso en momentos de debilitamiento de la demanda interna.

Si bien el comercio internacional ha generado una mejora considerable del bienestar y la eficiencia, el público no percibe ello fácilmente. La competencia de las importaciones se traduce en una mejora del bienestar de los consumidores al aumentar las posibilidades de elección y la calidad, lo que hace bajar los precios de las mercancías y los servicios. Los productores locales encuentran insumos más baratos y de mejor calidad, lo que a su vez les permite ser más competitivos en los mercados locales o de exportación. Hoy sabemos que los países que abren sus mercados a las mercancías y los servicios extranjeros son los que obtienen la mayor parte de los beneficios que ofrece el comercio. En parte esto es así porque la mejora de las importaciones se traduce en una mejora de las exportaciones. En general, los beneficios se reparten entre la gran mayoría de los silenciosos consumidores y usuarios de insumos.

Todos los indicadores económicos muestran que el comercio beneficia a la gran mayoría de las personas. Sin embargo, no cabe duda de que también hay perdedores, y por lo general los que pierden suelen estar mejor organizados y logran hacerse oír con respecto a los costos de la apertura del comercio. En muchas de nuestras sociedades el comercio es el chivo expiatorio al que atribuir la destrucción de empleos y el descenso del nivel de vida. A este respecto, los economistas coinciden también en que el principal responsable de la pérdida de puestos de trabajo en el sector manufacturero no es el comercio, sino los avances de la productividad gracias al progreso tecnológico. Es cierto que el comercio internacional contribuye a acelerar la transferencia de tecnología. La apertura de los mercados de servicios a los proveedores extranjeros ha facilitado el movimiento de ideas y personas, lo que ha permitido a los estudiantes recibir formación en el extranjero, y al mismo tiempo hacer que los viajes sean más seguros y más asequibles. Ahora médicos competentes de países en desarrollo pueden hacer sus diagnósticos en línea. Para los consumidores, esta nueva gama de opciones ha sido enormemente beneficiosa. El lado malo es la preocupación que ha despertado entre los obreros y los empleados de los países desarrollados, que temen que la tecnología haya expuesto sectores enteros de la economía a la competencia mundial.

También es evidente que el crecimiento económico resultante de la expansión del comercio mundial no se ha distribuido homogéneamente dentro de nuestras sociedades, que han visto aumentar la desigualdad y los trastornos en sus tejidos económicos y sociales.

Estas cuestiones, que tienen que ver con la equidad, señalan a nuestra atención la que tal vez sea la enseñanza más importante que podemos extraer de estos 60 años, a saber, que ya se trate de países desarrollados o de países en desarrollo, debe haber una continuidad en la formulación de las políticas comerciales y nacionales. Para poder aprovechar los logros del sistema multilateral de comercio mediante una mayor apertura del comercio, es esencial que los países adopten las reformas internas necesarias y las apliquen en la secuencia apropiada. Esto supone el establecimiento de redes de protección social adecuadas y una amplia disponibilidad de educación y capacitación.

El comercio también funciona mejor cuando los mercados nacionales pueden apoyar las políticas orientadas al exterior mediante la reducción de los costos de las transacciones, lo cual implica una infraestructura de transporte, logística, financiera y de distribución bien desarrollada y competitiva.

Ante esta “ansiedad de cambio”, los países desarrollados disponen de recursos mucho más vastos para anticipar y secuenciar los efectos de los cambios de las políticas comerciales: pueden invertir más y más rápidamente que los países más pobres en infraestructuras públicas, redes de protección social y programas de reeducación profesional, un aspecto que nosotros en la OMC y muchos de los organismos con los que estamos asociados tratamos de solventar con la iniciativa de Ayuda para el Comercio.

Comercio y desarrollo

Para que los programas de crecimiento y desarrollo de los países en desarrollo den sus frutos, estos países necesitan capital. Pueden atraerlo en forma de inversión extranjera, o pedirlo prestado o importarlo mediante el comercio internacional. La forma más segura, menos costosa y sostenible de obtenerlo es importarlo. Las políticas abiertas han cambiado considerablemente la cara de las economías emergentes. China, la India, México, Corea, Tailandia, Indonesia, la Argentina, Sudáfrica y Chile, por no hablar de los países de Europa Central y Oriental, han registrado excelentes resultados en varios sectores manufactureros. El comercio es un factor importante para su rápida industrialización.

Todos esos países han utilizado a la OMC como ancla para su integración en la división internacional del trabajo. Los nuevos Miembros, a pesar de que se les concede cierta flexibilidad en el sistema, han sido muy claros en lo que respecta a la utilización de las normas de la OMC como base para las reformas internas que necesitan a fin de integrarse en la economía mundial. No hay mejor ejemplo de ello que Ucrania, país que ayer fue invitado formalmente a adherirse a la OMC. En términos comparativos, los nuevos Miembros de la OMC contraen compromisos considerablemente mayores, pero lograron espaciar su aplicación en el tiempo, manteniendo así el “control” de sus procesos de reforma. Al integrar gradualmente a esos países en la economía mundial, la OMC ha contribuido a incorporar a cerca de 1.500 millones de personas en la corriente del comercio mundial.

La asistencia técnica es fundamental para el éxito de la integración. Singapur nos recuerda a menudo que no hace mucho era un importante receptor de ayuda internacional, al igual que muchos otros países de ingreso mediano. La evolución de Singapur como actor mundial es un ejemplo que demuestra el éxito que puede obtener la cooperación técnica. En el marco del Programa de Doha para el Desarrollo (PDD) hemos establecido un sólido programa de asistencia técnica para el que se han desembolsado hasta ahora más de 100 millones de dólares encaminado a mejorar la capacidad de los Miembros de la OMC para participar efectivamente en el sistema multilateral de comercio.

Sin embargo, la asistencia técnica no basta. Muchos países en desarrollo necesitan también solucionar los estrangulamientos de la oferta, que limitan su capacidad para responder eficazmente a la demanda internacional. La falta de una logística eficiente, una infraestructura pública deficiente y la ineficacia de los procedimientos aduaneros menoscaban su competitividad. A menudo la insuficiente capacidad para cumplir las normas sanitarias o fitosanitarias públicas o privadas o las normas de seguridad puede limitar el potencial de exportación. Al no existir redes de protección social, los costos de ajuste se acrecientan aún más.

Por todas estas razones, nosotros y nuestros asociados estamos desarrollando la iniciativa de Ayuda para el Comercio. Junto con otras muchas instituciones de desarrollo, tratamos de movilizar recursos destinados a atender esas necesidades. Éste es también el objetivo del Marco Integrado, que centra la Ayuda para el Comercio en los países menos adelantados.

Además, con la Ronda de Doha estamos yendo aún más allá. La Ronda de Doha es una “Ronda para el Desarrollo”, y el principal objetivo de esta ambiciosa negociación es reequilibrar las normas del sistema mundial de comercio que han mantenido cierto sesgo a favor de los países desarrollados. En las Rondas anteriores se hizo mucho por integrar a los países en desarrollo en un sistema multilateral de comercio mejorado. No obstante, ahora tenemos la oportunidad de abordar varios de los obstáculos al comercio restantes, que continúan poniendo a los países en desarrollo en una posición de desventaja en esferas como las crestas arancelarias existentes en los textiles, el calzado y muchos productos agropecuarios. Cuestiones como el marcado aumento de los aranceles que gravan los productos elaborados (lo que se conoce como progresividad arancelaria) y las subvenciones a la agricultura y las subvenciones a la exportación causantes de distorsión del comercio, por mencionar sólo algunas, contribuyen a la impresión dominante en muchos países en desarrollo de que las reglas del juego no se inclinan a su favor.

Este es el motivo por el que los países en desarrollo tienen tantas esperanzas puestas en esta Ronda. También es la razón por la que el PDD sólo llegará a buen puerto si esos países estiman que les aportará los beneficios comerciales que verdaderamente les corresponden. Y los beneficios que tratan de obtener, en particular en la agricultura, no pueden obtenerse en acuerdos comerciales bilaterales o regionales.

Comercio y regionalismo

Esto me lleva a la cuestión del comercio regional. Los acuerdos comerciales regionales ACR– están en boga, ya sea en Asia, en África, en América o en Europa. Cierto es que la negociación de un ACR reporta beneficios políticos relativamente fáciles –una bella imagen en la televisión de dos dirigentes dándose la mano– pero sus beneficios económicos no siempre son evidentes, ya que estos Acuerdos tienen un alcance más limitado, al centrarse generalmente en el comercio en el sector manufacturero, en el que los márgenes preferenciales tienden a ser pequeños.

Sin embargo la proliferación de ACR lleva implícito un reto sistémico aún mayor. Los Acuerdos de este tipo crean preferencias, cuya proliferación hace más difícil la liberalización multilateral del comercio. El multilateralismo se basa en la oportunidad para todos los Miembros de compensar intereses defensivos y de ofensiva. La falta de amplitud de los ACR, que refleja las dificultades políticas que se plantean al abordar las cuestiones relativas al acceso a los mercados en la agricultura, el sector manufacturero o los servicios, deja a la OMC con un programa desequilibrado y un margen reducido para soluciones transaccionales.

Debemos también preguntarnos si los esfuerzos de integración regional distraen la atención del multilateralismo, sobre todo debido a los recursos necesarios para negociar y aplicar tales Acuerdos.

Por consiguiente, la proliferación de ACR hace aún más necesario fortalecer las normas de la OMC que rigen el regionalismo. También exige una vigilancia rigurosa de los ACR para asegurar que “complementen” y “fomenten” el sistema multilateral, en lugar de socavar los principios básicos de la OMC erigiendo obstáculos adicionales al comercio.

Comercio y globalización

A medida que la globalización llega prácticamente a todos los aspectos de nuestras vidas, la gente se pregunta cómo se puede encauzar este fenómeno para que aporte los mayores beneficios al mayor número de personas. La pregunta no es tanto si queremos o no la globalización la globalización del comercio de mercancías ha sido una característica de la economía moderna desde la revolución industrial, aunque se interrumpiera entre las dos guerras sino, cómo queremos que se gobierne, en su caso, y con qué normas, políticas de cooperación e instituciones internacionales.

Conviene recordar que, al igual que el sistema de Bretton Woods, el sistema mundial de comercio fue creado en respuesta a políticas nacionalistas y a menudo internacionalmente provocativas que surgieron de la crisis financiera de 1929 y se propagaron rápidamente a la economía real, avivadas por las devaluaciones competitivas y por la creación de obstáculos al comercio.

La solidez de este sistema se vio sometida a prueba durante la crisis financiera de Asia, acaecida en el decenio de 1990. Y el sistema demostró su resistencia. La densa red de normas de la OMC actúa como un amortiguador frente a las políticas proteccionistas y discriminatorias que, como hemos visto, tienen una tendencia más bien peligrosa a multiplicarse y propagarse.

La continua expansión del comercio multilateral es una póliza de seguro contra la inestabilidad de los mercados y las turbulencias financieras. Permite exportar los recursos no utilizados debido a la caída de los mercados internos. La apertura del comercio también puede ser útil para aumentar la eficiencia de las economías afectadas, ya que aporta capital fresco y abre nuevas oportunidades de mercado. Si bien la expansión del comercio ha sido una parte visible de la globalización, la crisis de la economía financiera demuestra claramente que la globalización debe ir acompañada de un sólido conjunto de normas internacionales acordadas y de obligado cumplimiento, que funcionen para todos los países como una protección contra los acontecimientos cíclicos. De este modo, la OMC ofrece los elementos de gobernanza mundial necesarios para encauzar las severas consecuencias de la globalización.

Comercio y gobernanza mundial

El actual sistema económico multilateral sigue estando muy influido por el resultado de la segunda guerra mundial y por el poder de las naciones fundadoras. No obstante, a lo largo de los últimos 60 años, el reducido club de los 23 signatarios originales del GATT ha visto aumentar el número de sus Miembros hasta 151 (pronto 152). En la actualidad han surgido nuevos poderes más rápidamente que nunca, merced a la aceleración del comercio, el crecimiento y el desarrollo, que reclaman un lugar en la mesa donde se adoptan las decisiones. Este cambio sísmico en el equilibrio geopolítico del poder no sólo se manifiesta en el comercio. Nuevos problemas, como el cambio climático, exigirán también un reequilibrio entre los colectivos interesados en la globalización.

La estructura flexible de la OMC constituye una positiva contribución para la gobernanza mundial. A diferencia de las instituciones en las que el sistema de voto refleja la medida del poder de los países, en la OMC las decisiones se adoptan por consenso. No tenemos un consejo de administración o un consejo de seguridad. O, visto de otro modo, tenemos un consejo de administración o un consejo de seguridad integrado por nada menos que 151 Miembros.

En la OMC de hoy, los Miembros trabajan en coaliciones que varían según los niveles de desarrollo y las cuestiones que se plantean. La flexibilidad en la formación de coaliciones está engranada en el sistema, y éstas evolucionan en función del programa de la institución. Los países en desarrollo han formado coaliciones muy influyentes, como el G 20, el G-33, el AMNA-11, el Grupo Africano, el Grupo ACP o el Grupo de los PMA. La existencia de muchas y muy diversas coaliciones en cierta medida exime a la OMC de tener que buscar el “G-perfecto”, la agrupación ideal, algo que intentan algunas organizaciones intergubernamentales, de momento en vano.

Sin embargo, para ser verdaderamente inclusivos todavía tenemos que mejorar la participación activa de los Miembros más pobres, y en particular de aquellos que no tienen representación permanente en Ginebra. Esa es la razón por la que hemos establecido la llamada “Semana en Ginebra”, en la que, dos veces al año, la OMC trae a Ginebra a funcionarios de Miembros sin representación permanente para que asistan a sesiones intensivas de información sobre la situación de las negociaciones y sobre otras cuestiones de interés para ellos.

Dicho esto, hemos de reconocer los argumentos planteados por la sociedad civil con respecto a la falta de transparencia de la OMC. Desde el comienzo del nuevo milenio han proliferado las organizaciones no gubernamentales. En Seattle, la OMC recibió un serio aviso en el sentido de que si ignora las preocupaciones de la sociedad civil, debe atenerse a las consecuencias. Desde entonces, los intereses de la sociedad civil relacionados con el trabajo, las empresas, la reducción de la pobreza, el medio ambiente o la democracia están representados en Ginebra y dialogan con la OMC en varios foros. Ahora celebramos también un simposio anual para ONG. Pero se trata de algo más que un simple diálogo. La sociedad civil ha sido fundamental para que lleguen a la mesa de negociación cuestiones como las subvenciones a la pesca, el algodón o el acceso a los medicamentos esenciales.

Además, gracias a una amplia política de acceso a los documentos de la OMC, más del 90 por ciento de todos los documentos, incluidos los documentos de negociación, se publican en nuestro sitio Web en tres idiomas. ¡Pensar que ahora parece natural que los textos de negociación de los Presidentes se den a conocer al público al mismo tiempo que a los Miembros de la OMC!

El verdadero reto que se le plantea actualmente a la gobernanza mundial consiste en crear las condiciones en las que los muy diversos actores, tanto del sector público como del sector privado, trabajen juntos, a pesar de que sus grupos de interés, objetivos, culturas y conocimientos sean diferentes. La OMC no está al margen de esta necesidad y mantiene relaciones de trabajo con más de 180 organizaciones intergubernamentales.

El pasado nos ha enseñado la importancia de la cooperación comercial multilateral. Y al asomarnos hacia el futuro, podemos apreciar ya varias esferas en las que habrá que trabajar. Considero que, algo que merece una atención inmediata, es la cuestión de cómo abordar las nuevas formas de obstáculos al comercio, generalmente los que se encuentran pasada la frontera, que pueden incluir normas privadas, certificaciones o medidas sanitarias. También se plantea la cuestión de cómo administrar una organización más eficiente, que mejore el equilibrio entre la negociación de nuevas normas y la forma en que se vigilan y supervisan, y en que se litiga respecto a ellas. También está cobrando importancia la esfera del comercio y la energía.

Para vencer todos esos retos futuros, el conjunto cada vez más numeroso de Miembros de la OMC debe dar muestras de liderazgo y recorrer el último kilómetro que queda para concluir la Ronda de Doha en 2008. En un momento en que oscuras nubes se ciernen sobre la economía mundial, el PDA es la iniciativa mundial que puede fortalecer la confianza de las empresas, los trabajadores y los consumidores de todo el mundo. El logro de ese acuerdo enviaría una potente señal de que más de 150 países tienen confianza para oponer resistencia al proteccionismo, crear un sistema de comercio más justo y equilibrado y sentar bases sostenibles para el crecimiento y el desarrollo en el siglo XXI.

Gracias por su atención.