Me complace estar hoy aquí con ustedes y participar en esta serie de conferencias sobre derecho internacional para la Biblioteca Audiovisual de las Naciones Unidas. Creo firmemente en la importancia de la labor de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz entre todas las naciones, ricas y pobres, grandes y pequeñas, y para la construcción de un mundo mejor basado en la igualdad de todos los Estados y en el respeto de los derechos humanos y las libertades de todos los hombres y mujeres. Considero que el aprendizaje y la educación son elementos fundamentales para conseguir estos objetivos.

Trataré de poner de relieve cuatro aspectos de la función de la OMC en el actual orden jurídico internacional. En primer lugar, explicaré por qué y en qué forma la OMC es una organización muy clásica y moderna, al mismo tiempo. En segundo término, mostraré que aunque la OMC es una organización poderosa centrada en el comercio internacional, reconoce que las preocupaciones no comerciales tienen importancia y que la apertura de los mercados comerciales en beneficio de todos no significa que el comercio prevalezca sobre otras preocupaciones o valores. En tercer lugar, demostraré que la OMC mantiene un diálogo permanente con muchas otras organizaciones internacionales y que concede valor jurídico a las normas que éstas elaboran. Por último, concluiré analizando cómo coopera la OMC con las Naciones Unidas en varios frentes en su intento de afrontar los problemas de la humanidad y, en particular, los relacionados con el comercio. En ese proceso, la OMC contribuye a conseguir una mayor coherencia en el sistema jurídico internacional.
  

volver al principio

1. La OMC es una institución tradicional y moderna al mismo tiempo

La OMC es una organización internacional. Esto, que puede parecer evidente, tardó más de 50 años en llegar a ser realidad. Ese largo esfuerzo para adquirir personalidad jurídica ha dejado sus huellas y puede explicar por qué en la actualidad sigue siendo una organización internacional muy tradicional y clásica que, al mismo tiempo, ha adquirido rasgos muy modernos.

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), sustituido en 1994 por la OMC, era un acuerdo provisional que entró en vigor en enero de 1948 y que debía desaparecer cuando cobrara forma el tratado que estableciera la Organización Internacional del Comercio. Como este último nunca fue ratificado, el GATT siguió siendo durante medio siglo un acuerdo en forma simplificada, que carecía en principio de una estructura institucional. Por tanto, el GATT no tenía “Miembros” sino “Partes contratantes”, expresión que ponía de relieve su naturaleza puramente contractual.

Sólo con la conclusión del Acuerdo de Marrakech que establecía la OMC, 50 años después, se creó finalmente una verdadera organización internacional dotada de personalidad jurídica internacional propia. Para evitar cualquier ambigüedad, el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) precisa en su artículo VIII que “la organización tendrá personalidad jurídica”. Ninguna otra organización internacional reitera en su constitución que es una organización internacional, pero los Miembros de la OMC consideraron necesario hacerlo, y a mi juicio se sintieron orgullosos de ello.

Las consecuencias de esa condición son múltiples. Como en todas las organizaciones internacionales, las competencias de la OMC están limitadas por el principio de especialidad. La OMC se ocupa del comercio y no pretende abordar otras esferas, aunque, naturalmente, reconoce que los Miembros de la OMC tienen que ocuparse de políticas y obligaciones internacionales que no guardan relación con el comercio.

Como una verdadera organización internacional, la OMC comprende ahora un orden jurídico integrado y específico: produce un conjunto de normas jurídicas por las que se rige la actuación de sus Miembros. La base legislativa de la OMC es importante. Tiene la capacidad institucional de crear nuevas normas, enmiendas e instrumentos de aplicación. La OMC está establecida por un tratado que abarca unas 500 páginas de texto, con más de 2.000 páginas de listas de compromisos. Además, 50 años de práctica y de decisiones del GATT (lo que llamamos el “acervo del GATT”) se han incorporado al nuevo tratado de la OMC. Pero en la OMC, las normas comerciales son objeto de negociación en todo momento. El Programa de Doha para el Desarrollo (el PDD), es la más reciente “Ronda” de negociaciones. En estas negociaciones se aborda simultáneamente un conjunto muy amplio de cuestiones, que en última instancia dan lugar a la adopción de nuevas obligaciones jurídicas.

Esas normas jurídicas constituyen un sistema integrado. En efecto, los Acuerdos de la OMC se integran en un “todo único” que forma una única entidad coherente. Varias disposiciones lo recuerdan, entre ellas especialmente el párrafo 2 del artículo II, que precisa que los acuerdos comerciales multilaterales “forman parte integrante” del Acuerdo por el que se establece la OMC y “son vinculantes para todos sus Miembros”. Por ello, esos acuerdos figuran en un anexo al Acuerdo por el que se establece la OMC. En varias ocasiones, el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) ha reafirmado que sus Miembros deben ajustarse a todas las disposiciones de la OMC, las cuales deben interpretarse de manera armónica y ser aplicadas acumulativamente y de forma simultánea. Así pues, el tratado de la OMC es sin duda un “acuerdo único” que ha puesto en vigor un “ordenamiento jurídico organizado”.

La OMC se fundamenta, en gran medida, en el respeto del principio de la igualdad soberana de los Estados, pero esto no quiere decir que no pueda mostrar el pragmatismo propio del comercio al aplicar los principios del derecho internacional. La igualdad es muy evidente, por ejemplo, en el proceso de adopción de decisiones. Formalmente, la norma que rige en la OMC es la de “un país, un voto” (a diferencia de lo que ocurre en otras organizaciones económicas internacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional). Sin embargo, la práctica de adoptar las decisiones por consenso goza ahora de una amplia aceptación en todas las etapas del proceso de toma de decisiones en la OMC. Aunque es cierto que la necesidad de consenso provoca una cierta lentitud en las negociaciones, permite a los Estados expresar sus puntos de vista y participar en pie de igualdad, con independencia de su peso en el comercio mundial.

En efecto, la igualdad es requisito fundamental, como recordaba el Secretario General de las Naciones Unidas en 2004 ante la Asamblea General:

“En el plano internacional, todos los Estados, fuertes y débiles, grandes y pequeños, necesitan un marco de normas justas en cuyo acatamiento universal todo el mundo confíe. Por suerte, un marco semejante ya existe. Los Estados han creado un impresionante corpus de normas y leyes que abarcan desde el comercio hasta el terrorismo y desde el derecho del mar hasta las armas de destrucción masiva.”

Pero, como precisa Kofi Annan, esas normas deben ser también justas. Por ello, la OMC no se contenta con la igualdad formal y busca una igualdad real. En efecto, sólo entre iguales puede haber verdadera igualdad. En la esfera del comercio es necesario que determinados países menos desarrollados se beneficien de flexibilidades para que comercio y desarrollo sigan yendo de la mano. En la OMC, los países en desarrollo pueden obtener una serie de beneficios no recíprocos, en particular las disposiciones relativas al trato especial y diferenciado.

La OMC es una organización clásica en el sentido de que su esfera de competencia es limitada, lleva a cabo su labor mediante consenso y está dirigida por los Miembros. La OMC se ocupa únicamente del comercio, pero como explicaré más adelante, tiene importantes excepciones que reconocen el derecho de los Estados a dar prioridad a otras políticas distintas del comercio. Permite incluso descuidar las obligaciones comerciales cuando eso se hace de buena fe y sin intenciones proteccionistas.
  

La OMC es una organización moderna

Así pues, la OMC es una organización clásica, pero también tiene rasgos muy modernos.

La OMC es un foro permanente para las negociaciones entre sus Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales. En el mundo actual, los Estados necesitan foros permanentes para debatir y negociar y, desde ese punto de vista, la estructura institucional de la OMC está bien desarrollada. Tenemos varios niveles y formas de adopción de decisiones que se deben seguir. Esto garantiza que los asuntos planteados en la OMC no puedan simplemente ignorarse.

La OMC tiene la particularidad de reunir, en derecho, a la totalidad de sus Miembros en todos sus órganos, tanto en la Conferencia Ministerial, que se reúne al menos cada dos años, como en el Consejo General, que es el principal órgano decisorio en el período que media entre Conferencias, así como en todos los consejos y comités. Aunque el consenso es un requisito exigente, ha asegurado que las nuevas potencias que aparecen en el mundo actual encuentren un lugar en el proceso de adopción de decisiones. Por ejemplo, hace un decenio la Cuadrilateral (los Estados Unidos, las CE, el Japón y el Canadá) era considerada como el grupo básico en el que se debían probar primero los proyectos de Decisión. Ahora la Cuadrilateral ha desaparecido y hablamos del G-4 (los Estados Unidos, las CE, la India y el Brasil). Además, no es posible proponer ninguna nueva norma sin experimentarla en países como China, Sudáfrica e Indonesia, por mencionar tan sólo algunos de ellos.

Lo que es tal vez más importante, la OMC ha desarrollado también mecanismos de observancia fuertes y modernos. Por mecanismos de observancia quiero decir tanto nuestros mecanismos de seguimiento, vigilancia y transparencia como nuestros sistemas vinculantes de solución de diferencias. Consideremos primero los mecanismos de vigilancia potencialmente innovadores de que disponemos.

El Acuerdo sobre la OMC prevé múltiples ejercicios de examen de las notificaciones y de la legislación por todos los Miembros, así como la posibilidad de efectuar notificaciones cruzadas, con las que un Miembro notifica a la OMC una medida que no notificó el Miembro en que se originó dicha medida. Todas las notificaciones y las notificaciones cruzadas son examinadas y comentadas por los Miembros en los comités o consejos pertinentes. Existe un procedimiento colectivo de vigilancia, el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales, que es un “Procedimiento de Examen entre Iguales” que abarca toda la gama de políticas y prácticas comerciales de los distintos Miembros y su repercusión en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio. Su objeto es llevar a cabo una apreciación y evaluación colectivas de esas políticas y prácticas. El informe del Examen de las Políticas Comerciales también analiza la repercusión de esas políticas y prácticas en el sistema multilateral de comercio. Los exámenes se realizan en el contexto de las necesidades, políticas y objetivos más amplios en materia económica y de desarrollo de cada país, así como de su entorno económico externo. Se trata de otro mecanismo muy innovador que demuestra el nivel de sofisticación jurídica e institucional de la OMC, lo que explica por qué los Estados, tanto débiles como poderosos, recurren con tanta frecuencia a este foro.

Se dice que las resoluciones formales en las diferencias entre los Miembros son la “joya de la corona” y se trata, sin duda, de un sistema moderno y único hasta la fecha. Es una jurisdicción obligatoria a la que tienen fácil acceso sus Miembros. Ningún Miembro puede oponerse a que otro inicie un procedimiento de solución de diferencias. A diferencia de lo que puede ocurrir en otras instancias internacionales, como la Corte Internacional de Justicia, todos los Miembros de la OMC han aceptado por definición la jurisdicción obligatoria y exclusiva del Órgano de Solución de Diferencias en todo asunto relativo a los Acuerdos de la OMC.

Una característica importante e innovadora en muchos sentidos es que el interés jurídico y económico para actuar se presume. Todo Miembro, grande o pequeño, mantenga o no relaciones comerciales con el otro Miembro cuyas medidas han sido impugnadas, puede iniciar un proceso de solución de diferencias. En el prolongado y célebre litigio mundial sobre el banano, el Órgano de Apelación confirmó que los Estados Unidos tenían un interés suficiente en actuar legalmente contra las Comunidades Europeas, a pesar de que, desde el punto de vista práctico, los estadounidenses no exportaban bananos a las CE. Así pues, cualquier Estado puede iniciar un procedimiento de solución de diferencias alegando que un Miembro no respeta sus obligaciones dimanantes del derecho de la OMC. Por consiguiente, la responsabilidad se genera por un “hecho” objetivo, siendo todos los Miembros custodios del sistema.

El sistema puede activarse con facilidad y rapidez. La alegación de que el comercio ha resultado afectado es en general suficiente para activar formalmente el mecanismo regular de solución de diferencias de la OMC, mediante la simple presentación de una solicitud escrita de celebración de consultas. Los actos procesales se suceden automáticamente, dentro de plazos preestablecidos. Se espera que los grupos especiales (jurisdicción de primera instancia) y el Órgano de Apelación (instancia de apelación) adopten resoluciones con celeridad respecto de cualquier agravio relativo a la OMC; deciden de acuerdo con la ley y las resoluciones son dictadas por personas independientes. Además, el Órgano de Apelación funciona de forma muy parecida a un tribunal, que no se ocupa más que de cuestiones de derecho, lo que confirma el carácter esencialmente jurídico del sistema.

Tras el fallo, la aplicación de las resoluciones es objeto de una vigilancia multilateral continua hasta que el reclamante esté plenamente satisfecho en caso de que se haya constatado una violación. Si no se aplican las resoluciones, los Miembros deben autorizar medidas de retorsión, es decir, contramedidas, cuyo nivel y aplicación quedan sujetos a vigilancia multilateral en la OMC.

Otra disposición excepcional del ESD es que excluye todas las medidas unilaterales. Sólo la OMC puede decidir si las medidas o actuaciones de los Miembros son compatibles con las normas de la OMC. En ese sentido, la OMC es un sistema poco habitual que ha conseguido regular satisfactoriamente las contramedidas aplicadas por Estados poderosos al someter su aplicación a la aprobación previa del conjunto de sus Miembros.

Así pues, la OMC es un sofisticado sistema en las tareas de elaboración de normas y de asegurar su observancia. Pero ello no significa que su carácter sea hegemónico y que no tenga en cuenta otras normas u organizaciones internacionales. Por el contrario, la OMC no es más importante que otras organizaciones internacionales ni sus normas tienen por qué sustituir o imponerse a otras normas internacionales. En ocasiones, la OMC otorga valor jurídico a normas elaboradas por otros y esto se reconoce en el propio Acuerdo sobre la OMC.

  

volver al principio

2. Aunque la OMC se ocupa del comercio, reconoce la importancia de las preocupaciones no comerciales 

La OMC es, naturalmente, una organización “comercial”; comprende disposiciones que favorecen la apertura del comercio y someten a disciplinas las restricciones comerciales. La filosofía básica de la OMC es que la apertura del comercio es positiva, e incluso necesaria, para aumentar el nivel de vida y el bienestar de los pueblos. Pero, al mismo tiempo, el Acuerdo sobre la OMC, como antes el GATT, contiene “excepciones” a las obligaciones de acceso a los mercados. Según el artículo XX del GATT, nada impide a un Miembro prescindir de las obligaciones en materia de acceso a los mercados cuando decide que deben prevalecer consideraciones distintas de las comerciales. Así puede ocurrir cuando un Miembro haya contraído compromisos en otros foros, por ejemplo, en relación con una cuestión ambiental, y esos compromisos puedan comportar restricciones del acceso a los mercados.

Además, el preámbulo del Acuerdo sobre la OMC, a diferencia del preámbulo del GATT, se refiere expresamente al desarrollo sostenible como objetivo de la OMC. Aunque no está claro aún si el desarrollo sostenible ha cristalizado en un principio general del derecho, la referencia a ese importante principio no comercial pone de manifiesto que los signatarios del Acuerdo sobre la OMC eran, en 1994, plenamente conscientes de la importancia y legitimidad de la protección del medio ambiente como objetivo de política nacional e internacional.

Sobre la base de ese nuevo preámbulo, la evolución de la jurisprudencia de la OMC ha dado lugar a una nueva interpretación de la OMC que reconoce el lugar que ocupa el comercio en el esquema general de las acciones de los Estados. Ahora, la OMC reconoce expresamente que el comercio no es la única consideración de política a la que los Miembros pueden dar carácter prioritario y respeta el necesario equilibrio que debe mantenerse entre todas las políticas. Nuestro Órgano de Apelación ha conseguido hacer operativas esas disposiciones en materia de excepciones para dejar a los Miembros el margen de actuación necesario para asegurar que en sus actuaciones tienen en cuenta distintos compromisos. El Órgano de Apelación ha hecho esto estableciendo una serie de principios:

En primer lugar, los Miembros de la OMC tienen derecho a determinar su nivel de protección del medio ambiente, la salud y la moral, aunque estas normas nacionales estén por encima de las actuales normas internacionales.

En segundo lugar, en la OMC las excepciones relativas a estas cuestiones no comerciales no se han de interpretar en sentido estricto; las excepciones deben interpretarse de conformidad con el significado ordinario de la política no comercial que se invoca. En este contexto, nuestro Órgano de Apelación ha insistido en que las excepciones no pueden interpretarse ni aplicarse de un modo tan estricto que impida su aplicación pertinente o efectiva. Siempre ha de haber un equilibrio entre las obligaciones contraídas en la OMC sobre el acceso a los mercados y el derecho del gobierno a dar primacía a políticas distintas de las comerciales.

En tercer lugar, el Órgano de Apelación ha ampliado la disponibilidad de excepciones en el marco de la OMC que se refieren a preocupaciones ajenas a la OMC, insistiendo en la importancia del valor protegido por esta medida y en el hecho de que cuando una medida contribuye efectivamente al logro de un objetivo de política legítimo, un Miembro tiene derecho a dar prioridad a esta política sobre el comercio a condición de que actúe de forma coherente y consecuente y no haya pruebas de que se esté comportando de forma proteccionista.

Por consiguiente, para decirlo con brevedad, las restricciones comerciales impuestas por Miembros de la OMC para atender consideraciones no comerciales podrán prevalecer sobre las obligaciones en materia de acceso a los mercados contraídas en la OMC en la medida en que no tengan un carácter proteccionista.

Dicho de otra forma, las propias disposiciones de la OMC reconocen la existencia de normas distintas de las de la OMC y de otros ordenamientos jurídicos, contribuyendo así a una coherencia sostenible en el orden jurídico internacional. Además, creo que al dejar a los Miembros el necesario espacio político para favorecer cuestiones ajenas a la OMC, la Organización reconoce también la especialización y la importancia de otras organizaciones internacionales. En síntesis, la OMC es perfectamente consciente de la existencia de otros sistemas de normas y de que no actúa aisladamente en la esfera internacional. Y hace algo más: en algunos casos concede explícitamente valor y peso jurídico a dichas normas.

  

volver al principio

3. La OMC está abierta a otros agentes en el sistema jurídico internacional y trabaja con ellos 

¿Cuál es la relación de la OMC con las normas de otros sistemas jurídicos, y cuál es la naturaleza y calidad de sus relaciones con las demás organizaciones internacionales? Para responder a estas preguntas, analizaré brevemente la forma en que funcionan las disposiciones de la OMC y el trato que se da en ellas a otras normas jurídicas, incluidas las elaboradas por otras organizaciones internacionales. La OMC reconoce los límites de su competencia y la especialización de otras organizaciones internacionales. En este sentido, la OMC contribuye a establecer un criterio internacional unificado y refuerza el orden jurídico internacional. Permítanme que les dé algunos ejemplos que demostrarán que nuestro sistema no está “clínicamente aislado” del resto del derecho internacional y que la OMC se ha esforzado decididamente en favorecer la coherencia internacional.
  

La relación jurídica de la OMC con otras instituciones intergubernamentales

Otra característica de la OMC que confirma su integración en el ordenamiento jurídico internacional es el valor y la condición jurídica que atribuye a las normas internacionales elaboradas en otros foros. Por ejemplo, según el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) se presume que las medidas de los Miembros basadas en normas elaboradas en el Codex Alimentarius -que administran conjuntamente la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)-, la Oficina Internacional de Epizootias y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria son compatibles con el Acuerdo sobre la OMC. Así pues, aunque el Codex y otras instancias no legislen en absoluto en el sentido normal o pleno, las normas que elaboran tienen una cierta autoridad, al generar una presunción de compatibilidad con la OMC cuando se respetan esas normas internacionales. El Acuerdo MSF ofrece, pues, a los Estados incentivos importantes para basar sus normas nacionales en normas internacionales o para adaptarse a ellas. Por tanto, a los Miembros de la OMC no les queda más opción que interesarse directamente por la labor del Codex. En consecuencia, la OMC alienta a los Miembros a negociar en otros foros internacionales normas que luego aplicarán en el contexto de la OMC.

El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio dispone que cuando una medida nacional de un Miembro es compatible con una norma internacional en vigor, se supone que dicha medida nacional no es más restrictiva de lo necesario y, por tanto, es compatible con las normas de la OMC.

Hemos demostrado pues, y espero que de manera convincente, que la OMC no es ni un ogro mercantil ávido de poder ni el gnomo de Ginebra recluido en su madriguera, y que su lugar en la gobernanza internacional actual es el de un participante abierto, dispuesto al diálogo y plenamente integrado en una red de solidaridad administrativa, jurídica y política que a menudo se desconoce.
  

Las relaciones políticas de la OMC con otras instituciones intergubernamentales

Permítanme exponerles en qué forma en la OMC tenemos sensibilidad política para trabajar con otras organizaciones internacionales y cómo colaboramos realmente con ellas.

En primer lugar, en el propio Acuerdo sobre la OMC hay algunas referencias a organizaciones internacionales concretas. Por ejemplo, el Acuerdo reclama una mayor cooperación entre la OMC, el FMI y el Banco Mundial. En este contexto, el Director General de la OMC tiene el mandato específico de continuar trabajando para reforzar la cooperación entre estas organizaciones internacionales.

Tenemos acuerdos formales de cooperación con la UNCTAD y juntos hemos establecido el Centro de Comercio Internacional (CCI), que ayuda a los países en desarrollo a diversificar sus exportaciones. En la esfera de la elaboración de normas, en la actualidad contamos con un mecanismo (el Servicio de Elaboración de Normas y Fomento del Comercio) en el que participan la OMC, el Banco Mundial, la FAO, la OMS y la Organización Mundial de Sanidad Animal, cuyo objetivo consiste en ayudar a los países en desarrollo a establecer y aplicar normas sanitarias y fitosanitarias para asegurar la protección de la salud y facilitar la expansión del comercio.

Por otra parte, un programa notable de cooperación interinstitucional en materia de asistencia técnica y creación de capacidad es el Marco Integrado para los PMA, en el que participan la OMC, el FMI, el Banco Mundial, la UNCTAD, el CCI y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Esta cooperación interinstitucional se está ampliando con la labor en curso sobre el programa de Ayuda para el Comercio en la que intervienen estas organizaciones junto con los bancos de desarrollo regionales, con quienes también hemos firmado acuerdos formales de cooperación. En el ámbito del comercio y el medio ambiente, la OMC y el PNUMA han concertado un acuerdo de cooperación y pronto publicarán un estudio conjunto sobre el comercio y el cambio climático. La OMC también ha realizado una investigación sobre el comercio y el empleo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la que publicó su primer estudio conjunto el año pasado.

Mediante la labor de sus Consejos y Comités, la OMC también mantiene amplias relaciones institucionales con otras organizaciones internacionales. Hay unas 75 organizaciones internacionales que han obtenido la condición formal o ad hoc de observador en los órganos de la OMC. La OMC también participa como observador en muchas organizaciones internacionales. Aunque el alcance de esa cooperación varía, la coordinación entre los trabajos de la OMC y los de otras organizaciones internacionales sigue evolucionando de manera pragmática.

Por ejemplo, aunque no existe ningún acuerdo formal entre la OMS y la OMC, ésta tiene la condición de observador en la OMS, y la OMS la tiene igualmente en los Comités MSF y OTC. La Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarius, la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y la Organización Mundial de Sanidad Animal gozan de la condición de observador en el Comité MSF, y la OMC participa en calidad de observador en las reuniones de estos organismos.

Éstos no son más que unos pocos ejemplos de nuestros esfuerzos de interacción con otras organizaciones internacionales. Pero, en la práctica tienen lugar muchos más intercambios entre las secretarías de organizaciones internacionales. La cooperación en la formulación de políticas económicas a nivel mundial va mucho más allá de los acuerdos de cooperación formales y específicos de la OMC. En efecto, la Secretaría de la OMC mantiene relaciones de trabajo con casi 200 organizaciones internacionales en actividades diversas como la estadística, la investigación, la normalización, la asistencia técnica y la formación.

No obstante, también somos conscientes de que necesitamos a los restantes agentes internacionales. Debemos trabajar juntos porque hay límites a lo que el comercio puede conseguir.

  

Reconocimiento de que la apertura del comercio no aborda los efectos distributivos del comercio en las personas favorecidas y desfavorecidas

El programa de la “Ayuda para el Comercio” que acabo de mencionar como un buen ejemplo de nuestra colaboración activa con otras organizaciones intergubernamentales guarda también relación con el reconocimiento de las limitaciones del comercio y con el hecho de que la OMC por sí sola no puede asegurar que los beneficios de un comercio más abierto lleguen a la población.

Sigo estando convencido de que el mandato de la OMC de abrir los mercados representa una contribución esencial al desarrollo y a la mejora del bienestar colectivo, aunque no es menos cierto que la apertura a los intercambios comerciales sólo aportará beneficios reales si va unida a otras políticas que permitan conciliar la flexibilidad y la seguridad en el empleo: la política educativa, la política de empleo y la política de investigación e innovación. Algunas de ellas deben aplicarse en el plano nacional, mientras que otras sólo son eficaces si se desarrollan a nivel internacional, mediante la acción de organismos especializados como la OIT, la UNESCO, la OMS, etc. Es indispensable, pues, que haya coherencia entre estas diversas políticas públicas internacionales, que son sin duda complementarias.

Aprovechar la globalización, algo que a mi juicio debemos hacer, presupone una cooperación internacional equilibrada en todos los ámbitos. La mejor política comercial no basta por sí sola para promover el crecimiento y el desarrollo. Una apertura prematura de los mercados puede incluso desestabilizar la economía nacional si no va acompañada de determinadas políticas. Por eso las políticas macroeconómicas sanas deben completarse con políticas estructurales.

Entre estas últimas, mencionaré en primer lugar las prácticas de buen gobierno a nivel nacional, sin las cuales la corrupción y la falta de transparencia elevan al máximo las desigualdades sociales en lugar de optimizar el bienestar colectivo. Algunas organizaciones internacionales, como el FMI, el Banco Mundial, la OCDE, etc., trabajan para promover esas buenas prácticas. Ahora bien, se trata de políticas internas sobre las que no se ha conferido un mandato a la OMC.

Estas actuaciones deben completarse con políticas de inversión, para desarrollar las infraestructuras locales. También en este caso corresponde al Banco Mundial, el FMI, los bancos regionales de desarrollo y la Comisión Económica de las Naciones Unidas sostener financiera y técnicamente a los países en desarrollo para que promuevan sus capacidades de producción y de exportación. En cuanto a la OMC, debe aportar su saber hacer específico en materia de infraestructura comercial, pero carecemos de normas sobre cuestiones tales como las políticas internas de inversión.
  

Reconocemos que la OMC no es el centro del mundo y que no debe ni puede serlo: su sistema de solución de diferencias no sirve para dirimir litigios no comerciales

Como señalé anteriormente, muchos agentes ponen de relieve la fuerza del sistema de solución de diferencias de la OMC, pero este sistema reconoce sus limitaciones.

Recientemente, en el contexto de una diferencia entre los Estados Unidos y México relacionada con sus desacuerdos en el seno del TLCAN, el Órgano de Apelación decidió que el sistema de solución de diferencias de la OMC no puede ser utilizado para entender en “diferencias ajenas a la OMC” (se trata del asunto México — refrescos y otras bebidas). La diferencia se refería a la reclamación de los Estados Unidos de que México aplicaba impuestos discriminatorios a las importaciones de refrescos y otras bebidas procedentes de los Estados Unidos, como reacción a la negativa de los Estados Unidos a acatar los procedimientos de solución de diferencias previstos en el TLCAN. México trató de invocar disposiciones de excepción del GATT, pero de hecho ninguna excepción se refería a las medidas u objetivos de política que perseguía México: los impuestos discriminatorios aplicados por México, incompatibles con las disposiciones de la OMC, eran, de hecho, “contramedidas” destinadas a obligar a los Estados Unidos a respetar el TLCAN. Si actuaran de otro modo, indicó el Órgano de Apelación, “los grupos especiales de la OMC y el Órgano de Apelación se convertirían, por tanto, en órganos jurisdiccionales que entenderían en diferencias ajenas a la OMC. Como señalamos anteriormente, ésa no es la función de los grupos especiales y del Órgano de Apelación, conforme a lo previsto en el ESD”.

En consecuencia, la OMC reconoce el derecho de sus Miembros a dejar de lado algunas de las obligaciones contraídas en la OMC en razón de políticas enumeradas en su artículo XX, pero el tribunal y el sistema de la OMC no se convertirán en un juez a escala mundial de los desacuerdos entre Estados en el marco de otros tratados que no sean los Acuerdos de la OMC.

  

volver al principio

4. La OMC colabora con el sistema de las Naciones Unidas

Como escribí en 2004 en un libro sobre la “democracia internacional”, soy un firme defensor de la cooperación internacional. Aunque no me atrevería a decir que esta es un principio general del derecho internacional, quiero recordar que es uno de los objetivos de las Naciones Unidas que se recogen en el Artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas. Considero que los esfuerzos para lograr la cooperación internacional constituyen la única vía para lograr una evolución pacífica de las relaciones internacionales y de nuestro sistema jurídico internacional. Pero la cooperación internacional es también esencial para garantizar la legitimidad de la OMC y la eficacia de las normas comerciales.

De todos modos, son muchas las razones por las que la OMC necesita continuar trabajando con las Naciones Unidas. Como ya he señalado, el mantra de la OMC en favor de la apertura del comercio cumple una función decisiva para el crecimiento y el desarrollo de los Miembros, pero no es una panacea para afrontar todos los retos del desarrollo y no es siempre fácil de conseguir, ni en muchas circunstancias puede ser eficaz, salvo que se integre en un contexto económico, social y político favorable y en un marco coherente y multifacético de política general. La apertura del comercio sólo puede ser sostenible política y económicamente si se complementa con políticas que aborden, al mismo tiempo, los problemas de capacidad (humana, burocrática o estructural), los retos que plantea la distribución de los beneficios generados por un comercio más libre, la necesidad de un entorno sostenible, el respeto de la moral pública, etc. También desempeña un papel importante en este contexto la coherencia jurídica internacional y también en este aspecto la OMC reconoce que debe colaborar con el sistema de las Naciones Unidas.

Como Director General de la OMC, participo también muy activamente en la Junta Ejecutiva Principal (CEB), que aglutina a los dirigentes de todos los organismos, los cuales colaboran bajo la dirección del Secretario General de las Naciones Unidas para tratar de aumentar la eficiencia de sus labores respectivas. También participamos muy activamente en el nuevo grupo de trabajo para la crisis alimentaria establecido por el Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-Moon, porque nuestras medidas sobre las subvenciones agrícolas y los aranceles forman parte de la solución a medio y largo plazo de la escasez de alimentos. Sabemos que necesitamos aumentar la producción agrícola en los países en desarrollo y una de las razones que ha frenado su producción y sus exportaciones es la importancia de las subvenciones y elevados aranceles causantes de distorsión que aplican los países ricos. El proteccionismo en la agricultura ocupa un lugar central en las actuales negociaciones de la Ronda de Doha, que confío en que podamos culminar en breve.

Como indiqué anteriormente, la OMC utiliza plenamente su personalidad jurídica internacional y colabora actualmente de forma activa con otras organizaciones internacionales del sistema de las Naciones Unidas. Pero hay aún más, y así lo he dicho muchas veces. Al establecer un sistema en el que se presume que las normas de buena fe elaboradas en otros foros son compatibles con las normas de la OMC, la OMC no sólo trata con la debida deferencia a otros sistemas jurídicos, sino que estimula también las negociaciones en otros foros especializados y refuerza la coherencia de nuestro orden jurídico. En este sentido, la OMC es un motor que transmite energía al orden jurídico internacional. Entiendo que este es el lugar que corresponde a la OMC y su ordenamiento jurídico y su función es la de ser un catalizador del respeto mutuo y la cooperación a nivel internacional e incluso de una gobernanza más mundial, que a mi juicio es necesaria si queremos que el mundo en que vivimos sea menos violento, ya se trate de violencia social, política, económica o ambiental.

 

volver al principio

Conclusión 

La OMC ha evolucionado desde el final del GATT. Los Estados signatarios del GATT deseaban reforzar la situación del sistema internacional de comercio y lo dotaron de una organización internacional formal: la OMC. Esta organización internacional está ahora plenamente operativa. El valor jurídico y la ejecución de las normas adoptadas por los órganos de la OMC se prestan a debate, pero la función de la OMC, incluso como foro de negociación, y su poderoso mecanismo de solución de diferencias, confirma la naturaleza sui generis de su ordenamiento jurídico.

El orden jurídico internacional actual sólo podrá evolucionar de forma pacífica en la medida en que los ordenamientos jurídicos existentes evolucionen respetándose mutuamente. No hay excepción a esta regla, de cuya importancia es plenamente consciente la OMC.

Por consiguiente, la OMC actúa como vehículo para la evolución del derecho internacional y, junto con otras organizaciones internacionales, se esfuerza por crear una comunidad internacional mejor ordenada.