DISCURSOS — DG ROBERTO AZEVÊDO

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Excelencias,
Señoras y señores:

Buenas tardes. Es un placer para mí estar hoy aquí, en el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales, y participar en esta importante conversación sobre el camino a seguir en el comercio mundial.

En primer lugar, permítanme expresar mi agradecimiento por esta iniciativa al Viceprimer Ministro Reynders, el Gobierno belga y el Centro de Comercio e Integración Económica.

Según me han dicho, hasta el momento han mantenido debates muy interesantes. Me complace, pues, tener la ocasión de compartir con ustedes algunas ideas más.

En vista del título del evento de hoy, parece apropiado empezar por Buenos Aires. Empecemos, pues, por ahí.

¿Qué ocurrió en la Undécima Conferencia Ministerial? Si bien hubo ciertos avances, está claro que los Miembros no acordaron ningún resultado sustantivo.

Eso obedeció a diversas causas -no seamos simplistas al respecto-, pero uno de los principales motivos es que escaseaban las posibles transacciones que habrían permitido forzar la flexibilidad.

La flexibilidad es esencial en el proceso de toma de decisiones por consenso que aplicamos en la OMC.

Los Miembros que desean determinado resultado a menudo hacen el siguiente cálculo: "Si bloqueo los avances en otras esferas, los demás accederán a lo que estoy pidiendo". Yo he sido negociador, y sé que muchos abordan las negociaciones en la OMC con esa actitud.

Pero ese razonamiento no siempre surte efecto:

    • En primer lugar, puede que no exista una voluntad firme de obtener resultados en otras esferas, por lo que los demás no tendrán ninguna razón para acceder a las exigencias de uno.
    • O, en segundo lugar, las exigencias de uno pueden tener un costo demasiado elevado para los demás. Si el costo de acceder a una exigencia es superior a los beneficios que se pretende obtener en otras esferas de las negociaciones, difícilmente se encontrará una manera de avanzar.

Si en la etapa anterior a Buenos Aires se hubiera realizado un detenido análisis de estas fuerzas y soluciones de transacción, probablemente se habría visto que esta "táctica de toma de rehenes" no surtiría efecto.

Sean cuales sean las circunstancias, el principal problema de este enfoque es que no propicia la flexibilidad ni la búsqueda de avenencias. Propicia más bien un juego a todo o nada de "destrucción mutua garantizada".

Un fenómeno similar en nuestro sistema basado en el consenso es el enfoque de "riesgo cero". Un Miembro, ante una iniciativa que no le guste especialmente, puede optar por impedir que se debata siquiera. Obviamente, el resultado de un enfoque así es la parálisis, porque prácticamente todas las cuestiones serán objeto de cierto grado de oposición por parte de alguien.

Para que un sistema basado en el consenso funcione, los participantes deben ser conscientes de que el uso indiscriminado de la facultad de bloquear tendrá un efecto paralizador y, en último extremo, destructivo para el propio sistema.

Por lo tanto, el único camino a seguir en un sistema basado en el consenso como este es el siguiente:

    • En primer lugar, hay que valorar el sistema y tratarlo como un bien común.
    • En segundo lugar, debemos estar dispuestos a llegar a una solución de avenencia y buscar puntos de convergencia desde el primer momento.

En la ceremonia de clausura de Buenos Aires, dije que si los Miembros no están dispuestos a ponerse en el lugar de los demás y buscar soluciones de avenencia, hay pocas esperanzas de avanzar. Dije asimismo que las promesas de apoyo al sistema deben ir acompañadas de hechos.

No hace mucho, en una reunión con el Grupo ACP en la OMC, me preguntaron qué opino de la evolución de nuestra labor. Esa es actualmente la pregunta fundamental, y es también la pregunta que se está planteando hoy en este seminario.

Remarqué que la Organización ha cambiado considerablemente en los dos últimos decenios.

En la actualidad, los Miembros más grandes no pueden imponer sus opiniones y su programa de trabajo a los demás. Pero, análogamente, los grupos de Miembros, por numerosos que sean, tampoco pueden imponer sus opiniones a los demás.

En esta "nueva normalidad" debemos ser más flexibles.

Nadie debe verse obligado a aceptar nada ni a negociar nada que no quiera, pero al mismo tiempo todo el mundo debe tener la libertad de abordar las cuestiones que considere importantes.

La flexibilidad ha sido siempre una característica del sistema multilateral de comercio.

Las normas del GATT ya incorporaban flexibilidades, en distintas formas.

Lo mismo puede decirse de las normas de la OMC.

A menudo la gente ve las disciplinas de la OMC como algo monolítico, como un conjunto de normas rígido y basado en un enfoque único aplicable a todos. Pero eso dista mucho de ser así. Aunque en efecto nuestras normas básicas se aplican a todos, las obligaciones específicas varían mucho de unos Miembros a otros.

Por ejemplo, en lo relativo a las mercancías, los Miembros han adquirido grados de compromiso muy distintos. Algunos han consolidado el 100% de sus aranceles; otros tienen menos de la mitad de sus líneas arancelarias limitadas por un tope. Algunos, en sus compromisos en materia de servicios, abarcan muchos sectores; otros, en cambio, solo han contraído obligaciones para unos pocos sectores.

En cuanto a los acuerdos específicos, la característica fundamental vuelve a ser la flexibilidad. Contamos con:

    • flexibilidad en la geometría, como en las iniciativas plurilaterales; por ejemplo, el Acuerdo sobre Contratación Pública (que se aplica solo a los signatarios) o el Acuerdo sobre Tecnología de la Información (firmado con arreglo al principio de la nación más favorecida); y
    • flexibilidad respecto de las cuestiones de fondo, como en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, que prevé que los países en desarrollo puedan solicitar asistencia técnica y decidir a qué ritmo aplicar cada compromiso específico.

También hay flexibilidad en la manera de debatir las distintas cuestiones.

Siempre han existido diferentes maneras de poner cuestiones sobre la mesa. Siempre ha habido algunos Miembros dispuestos a hacer avanzar determinadas conversaciones y asumir más obligaciones que otros.

Véase, por ejemplo, la Ronda de Tokio en el decenio de 1970. A raíz de esas negociaciones surgió una serie de acuerdos sobre medidas no arancelarias. No obstante, solo un número relativamente reducido de los miembros del GATT, principalmente países industrializados, suscribió esos acuerdos.

Como no fueron aceptados por la totalidad de los miembros del GATT, a menudo se les daba informalmente el nombre de "códigos". Incluían trabajos relativos a muchas esferas, como:

    • las subvenciones y las medidas compensatorias;
    • los obstáculos técnicos al comercio (a veces a este acuerdo se lo llamó de Código de Normas);
    • el antidumping;
    • la concesión de licencias de importación;
    • las salvaguardias.

Estos códigos no eran multilaterales, pero fueron un punto de partida, y contribuyeron a sembrar las semillas de los acuerdos multilaterales de la OMC que ahora existen.

Poco a poco, los países en desarrollo de mayor tamaño empezaron a adherirse a esos códigos. El número de Miembros fue en aumento.

Varios de esos códigos fueron finalmente modificados en la Ronda Uruguay y se convirtieron en compromisos multilaterales aceptados por todos los Miembros de la OMC. No fue un ejercicio de "cortar y pegar", sino que los códigos sirvieron de inspiración y proporcionaron la base para los textos de la Ronda Uruguay.

Digo esto solo para ilustrar cómo, con enfoques flexibles, pueden ponerse sobre la mesa cuestiones -a menudo controvertidas inicialmente-.

Esto me lleva a las iniciativas que, como vimos, se pusieron en marcha en Buenos Aires, y que, por difíciles que sean, pueden considerarse otras formas de flexibilidad.

Los grupos abiertos creados en la Undécima Conferencia Ministerial son en cierta medida un enfoque nuevo. Responden al riesgo de parálisis que conllevan las objeciones a toda conversación sobre cuestiones no incluidas en el Programa de Trabajo de Doha, independientemente de lo importantes que sean para otros o para el actual entorno comercial.

Y resulta muy interesante observar la composición de estos nuevos grupos.

A diferencia de algunas iniciativas anteriores de los tiempos del GATT, no representan la división Norte-Sur. Por el contrario, abarcan a países desarrollados, países en desarrollo y países menos adelantados, grandes y pequeños. De más está que me refiera aquí al número de participantes y a su peso económico, porque eso ustedes ya lo saben.

Quiero subrayar que esos debates se encuentran en una etapa muy incipiente. Debatir y negociar son dos cosas muy distintas. Si uno se sienta solamente a debatir una cuestión, no adquiere ningún tipo de compromiso. Ciertamente, no adquiere el compromiso de iniciar negociaciones, ni de participar en ellas si otros por fin las inician.

El tiempo dirá qué deparan esas iniciativas. Pero, a mi modo de ver, es esencial que estos grupos permanezcan abiertos a todos. De hecho, según tengo entendido, los proponentes de las recientes iniciativas quieren que estas, con el tiempo, sean multilaterales, cosa que considero muy positiva.

Para alcanzar un resultado como ese, los grupos deberán incorporar ese objetivo al proceso desde el principio. Tendrán que ofrecer a todos y cada uno de los Miembros de la OMC la oportunidad de participar activa y constructivamente desde el primer día. Todo debate mantenido en esos grupos debe tener ya en cuenta las perspectivas de los demás, incluidos los que no están sentados a la mesa.

Ya veremos cómo evolucionan estos trabajos. Como he insistido reiteradamente, eso está en manos de los proponentes. A ellos corresponde llevar adelante esas iniciativas como consideren oportuno.

Pero debemos hacer una pregunta: ¿por qué han decidido los Miembros crear esos grupos?

Si hay una cuestión importante para alguien pero quizá no para todos los Miembros, ese alguien tiene de hecho dos opciones para llevarla adelante:

    • fuera de la OMC;
    • o dentro de la OMC, ya sea con todos los Miembros, ya sea con aquellos que están dispuestos a participar;

Si llevamos a cabo estas conversaciones fuera de la OMC, el peligro es que no estén abiertas a todos. Y muy probablemente regresarán a la OMC más adelante. Cuando eso ocurra, quienes no hayan participado en los debates habrán perdido la oportunidad de hacer aportaciones y configurar los resultados. Por tanto, personalmente siempre preferiré que cualquier esfuerzo se lleve a cabo de manera abierta y transparente, y que todos y cada uno de los Miembros tengan la oportunidad de dar forma a las conversaciones si así lo desean.

Pero debemos mantener esa labor en perspectiva. En esta etapa, las iniciativas que he mencionado son simplemente conversaciones entre Miembros de ideas afines sobre cuestiones que consideran importantes desde el punto de vista económico y político.

Y quiero dejar claro que el mero hecho de que estos debates se pongan en marcha no significa que vayamos a abandonar cuestiones que están ya sobre la mesa y que necesitan avanzar, entre ellas algunas que poseen un gran valor para los Miembros de la OMC, tanto desarrollados como en desarrollo, por ejemplo, la ayuda interna a la agricultura, la seguridad alimentaria y el desarrollo, entre otras.

Los Miembros -entre ellos aquellos que proponen estos grupos abiertos- no están renunciando a ninguno de esos debates. Es más, quieren que se celebren esos debates. En Buenos Aires, y en mis reuniones con los Ministros -antes, durante y después de la Conferencia Ministerial-, observé un claro deseo de mantener esos debates y encontrar formas de seguir adelante. De hecho, incluso se podría afirmar que quizá añadir otros elementos a la mezcla sea lo que contribuya a hacer progresos en otras esferas en las que ha sido imposible avanzar durante mucho tiempo.

Esto me lleva de nuevo a la pregunta planteada por el evento de hoy, a saber: "Acuerdos plurilaterales: ¿la nueva forma de avanzar en el comercio mundial?".

A mi juicio, el futuro no está en los acuerdos plurilaterales; el futuro está en la flexibilidad.

Puede que las iniciativas plurilaterales formen parte de eso, pero, como he expuesto, también en el marco de los enfoques multilaterales hay maneras de lograr flexibilidad. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio es el ejemplo más claro.

La flexibilidad no conducirá a la fragmentación. De hecho, en un sistema compuesto por 164 Miembros de distintos tamaños, con distintas prioridades y en distintas fases de desarrollo, la flexibilidad es precisamente el modo de evitar la fragmentación.

El éxito del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio fue, y sigue siendo, una gran fuerza dinamizadora y unificadora para los Miembros de la OMC. Demostró que la flexibilidad y la búsqueda de puntos de convergencia pueden beneficiar a todos. Ciertamente la estructura del AFC no es una panacea. No será eficaz siempre y en toda circunstancia, pero demuestra que pueden hallarse soluciones si mantenemos un sincero compromiso con el multilateralismo.

Insto, pues, a todos los Miembros a que reflexionen sobre cómo mejorar creativamente el funcionamiento de la Organización.

Debemos asegurarnos de que la OMC atienda lo mejor posible los intereses de los Miembros, y que, trabajando juntos, podamos lograr los resultados positivos que todos deseamos.

Muchas gracias.

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