SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS

DS: China — Medidas relacionadas con la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno

El presente resumen ha sido preparado por la Secretaría bajo su responsabilidad. Sólo tiene por objeto ofrecer información general y no es su propósito afectar a los derechos u obligaciones de los Miembros.

  

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Resumen de la diferencia hasta la fecha 

El resumen que figura a continuación se actualizó el

Consultas

Reclamación presentada por el Japón.  (Véanse también los asuntos DS431 y DS432)

El 13 de marzo de 2012, el Japón presentó una solicitud de celebración de consultas con China con respecto a las restricciones que ese país impone a la exportación de diversas formas de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno.  La solicitud se refiere a productos comprendidos, aunque no exclusivamente, en 212 códigos aduaneros chinos de 8 dígitos y más de 30 medidas.  La solicitud se refiere también a varias medidas chinas publicadas y no publicadas que, ya operen por separado o en conjunto, supuestamente imponen y aplican restricciones a la exportación.  Entre estas restricciones figuran derechos de exportación, contingentes de exportación, prescripciones de precios mínimos de exportación, prescripciones en materia de licencias de exportación y prescripciones y procedimientos adicionales en relación con la administración de las restricciones cuantitativas.

El Japón alega que estas medidas son incompatibles con las siguientes disposiciones:

  • los artículos VII, VIII, X y XI del GATT de 1994;  y
     
  • los párrafos A 2) y C) 1 de la sección 2, los párrafos 1 y 2 de la sección 5, el párrafo 2 de la sección 7, el párrafo 2 de la sección 8 y el párrafo 3 de la sección 11 de la Parte I del Protocolo de Adhesión de China, así como las obligaciones que corresponden a China en virtud de las disposiciones del párrafo 2 de la sección 1 de la Parte I de ese Protocolo.

El 22 de marzo de 2012, la Unión Europea y los Estados Unidos solicitaron ser asociados a las consultas.  El 26 de marzo de 2012, el Canadá solicitó ser asociado a las consultas. Posteriormente, China informó al OSD de que había aceptado las solicitudes de asociación a las consultas presentadas por el Canadá, los Estados Unidos y la Unión Europea.

El 27 de junio de 2012, el Japón solicitó el establecimiento de un grupo especial.  En su reunión de 10 de julio de 2012, el OSD aplazó el establecimiento de un grupo especial.

 

Procedimientos del Grupo Especial y el Órgano de Apelación

En su reunión de 23 de julio de 2012, el OSD estableció un Grupo Especial único, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 9 del ESD, para examinar esta diferencia, así como los asuntos DS431 y DS432. La Arabia Saudita, el Brasil, el Canadá, Colombia, Corea, los Estados Unidos, la India, Noruega, Omán, el Taipei Chino, la Unión Europea y Viet Nam se reservaron sus derechos en calidad de terceros. Posteriormente, la Argentina, Australia, la Federación de Rusia, Indonesia, el Perú y Turquía se reservaron sus derechos en calidad de terceros. El 12 de septiembre de 2012, los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón solicitaron al Director General que estableciera la composición del Grupo Especial. El 24 de septiembre de 2012, el Director General así lo hizo. El 22 de marzo de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que el Grupo Especial esperaba dar traslado de su informe definitivo a las partes a más tardar el 21 de noviembre de 2013, de conformidad con el calendario adoptado tras consultar con las partes.

El 26 de marzo de 2014 se distribuyó a los Miembros el informe del Grupo Especial.

    Esta diferencia se refiere a las restricciones a la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno. Estas son materias primas utilizadas en la producción de diversos tipos de productos electrónicos. China adujo que las restricciones guardan relación con la conservación de sus recursos naturales agotables y son necesarias para reducir la contaminación causada por la minería. Los reclamantes no estuvieron de acuerdo y adujeron que el objetivo de las restricciones es proporcionar a las ramas de producción chinas que producen mercancías de fases ulteriores del proceso productivo un acceso protegido a los materiales en cuestión.

    China impone tres tipos distintos de restricciones a la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno: en primer lugar, impone derechos (tributos) a la exportación de diversas formas de esos materiales; en segundo lugar, impone un contingente de exportación a la cuantía de dichos materiales que puede exportarse en un período determinado; y en tercer lugar, impone determinadas limitaciones a las empresas autorizadas a exportar los materiales.

                1)         Derechos de exportación

    Los reclamantes alegaron que China aplica derechos de exportación a diversas formas de tierras raras, molibdeno y volframio (tungsteno). Adujeron que estos derechos son incompatibles con las obligaciones que corresponden a China en el marco de la OMC porque, en su Protocolo de Adhesión, China se comprometió a eliminar todos los derechos de exportación, salvo los impuestos a varios productos enumerados en el Anexo 6 de dicho Protocolo. Los reclamantes adujeron que, excepto los minerales y concentrados de volframio (tungsteno) (que excluyeron del ámbito de su reclamación), ninguno de los productos en cuestión están incluidos en el Anexo 6 y que, por lo tanto, China no está facultada a imponer los derechos de exportación.

    China reconoció que los derechos en cuestión se impusieron a productos no incluidos en el Anexo pertinente, pero intentó justificar su imposición de derechos de exportación al amparo de la disposición establecida en el artículo XX del GATT (“Excepciones generales”). Específicamente, el apartado b) del artículo XX permite que los Miembros de la OMC mantengan medidas que de lo contrario serían incompatibles con el GATT de 1994, si las medidas son necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y los animales o para preservar los vegetales. En el presente asunto, China adujo que los derechos de exportación son necesarios para proteger la salud y la vida de las personas y los animales y para preservar los vegetales de la contaminación causada por la minería de los productos en cuestión. Los reclamantes adujeron que no se puede recurrir a las “Excepciones generales” previstas en el artículo XX del GATT de 1994 para justificar el incumplimiento de la obligación de China de eliminar los derechos de exportación establecida en el Protocolo de Adhesión y que, en cualquier caso, los derechos de exportación de China no eran necesarios para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales.

    La mayoría del Grupo Especial estuvo de acuerdo con los reclamantes y constató que no puede recurrirse a las “Excepciones generales” establecidas en el artículo XX del GATT de 1994 para justificar un incumplimiento de la obligación de eliminar los derechos de exportación prevista en el Protocolo de Adhesión de China. En consecuencia, la mayoría sostuvo que China no podía invocar la excepción prevista en el apartado b) del artículo XX para tratar de justificar sus derechos de exportación. Un integrante del Grupo Especial no estuvo de acuerdo y en una opinión disidente concluyó que es posible recurrir a las “Excepciones generales” previstas en el artículo XX del GATT de 1994 con respecto a todas las obligaciones contraídas en el marco de la OMC relacionadas con el comercio de mercancías, salvo que una obligación disponga explícitamente lo contrario, y la obligación pertinente del Protocolo de Adhesión de China no dispone explícitamente lo contrario.

    No obstante, a efectos de argumentación, el Grupo Especial examinó el fondo de la defensa planteada por China al amparo del apartado b) del artículo XX con respecto a sus derechos de exportación de manera que, en caso de apelación y revocación de la aplicabilidad de la disposición, el Órgano de Apelación contara en el expediente con las constataciones fácticas pertinentes del Grupo Especial a este respecto. Todos los integrantes del Grupo Especial estuvieron de acuerdo en que incluso si pudiera recurrirse al apartado b) del artículo XX para justificar los derechos de exportación de China, esos derechos no eran “necesari[o]s para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales” como se exige en virtud del apartado b) del artículo XX. Dadas las circunstancias, se constató que la imposición por China de los derechos de exportación en cuestión era incompatible con las obligaciones que corresponden a China en el marco de la OMC.

                2) Contingentes de exportación

    China también impone límites cuantitativos (contingentes) a la cantidad de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno que puede exportarse en un período determinado. Si bien reconoció que tales restricciones son incompatibles con el GATT de 1994, China adujo que están justificadas al amparo de la excepción prevista en el apartado g) del artículo XX del GATT de 1994, dado que guardan relación con la conservación de un recurso natural agotable.

    El Grupo Especial no estuvo de acuerdo. Constató que los contingentes de exportación de China tenían por finalidad lograr objetivos de política industrial y no de conservación. Estuvo de acuerdo con China en que el término “conservación” del apartado g) del artículo XX significa más que la simple “preservación” de recursos naturales, y en que cualquier Miembro de la OMC puede tener en cuenta sus propias necesidades y objetivos en materia de desarrollo sostenible al formular una política de conservación, de acuerdo con el principio general de derecho internacional de soberanía sobre los recursos naturales recogido en diversos instrumentos de las Naciones Unidas y otros instrumentos internacionales. Sin embargo, el Grupo Especial sostuvo que la “conservación” no permite que los Miembros adopten medidas dirigidas a controlar el mercado internacional de recursos naturales, lo que, a juicio del Grupo Especial, era la finalidad de los contingentes de exportación impugnados.

    Además, el Grupo Especial constató que los contingentes de exportación impugnados no actúan en conjunción con medidas que restrinjan el uso interno en China de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno, como se exige en la segunda parte del apartado g) del artículo XX. Tras examinar las diversas medidas nacionales que, según alegó China, restringían el acceso en el país a tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno, el Grupo Especial concluyó que el efecto global de las restricciones externas e internas es fomentar la extracción nacional y asegurar el uso preferencial de esos materiales por fabricantes chinos. Dadas las circunstancias, el Grupo Especial concluyó que la prescripción de “imparcialidad” exigida por el Órgano de Apelación en virtud de lo dispuesto en el apartado g) del artículo XX no se había satisfecho y, en consecuencia, los contingentes no podían justificarse al amparo de esa disposición.

                3) Derecho a tener actividades comerciales

    China impone determinadas restricciones al derecho de las empresas a exportar tierras raras y molibdeno. Si bien en su Protocolo de Adhesión se ha comprometido a eliminar las restricciones a tener actividades comerciales, China adujo que las restricciones en cuestión están justificadas al amparo del apartado g) del artículo XX, dado que también guardan relación con la conservación de recursos naturales agotables. Aunque el Grupo Especial constató que China podía recurrir a las excepciones previstas en el artículo XX para justificar las restricciones en cuestión, constató que China no ha explicado satisfactoriamente por qué sus restricciones a los derechos a tener actividades comerciales estaban justificadas al amparo de esta disposición. En consecuencia, el Grupo Especial concluyó que las restricciones impuestas por China al derecho a tener actividades comerciales infringen las obligaciones que corresponden a ese país en el marco de la OMC.

El informe del Órgano de Apelación se distribuyó a los Miembros el 7 de agosto de 2014.

El 25 de abril de 2014, China notificó al OSD su decisión de apelar ante el Órgano de Apelación respecto de determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por éste. El mismo día, China también apeló el informe del Grupo Especial sobre el asunto DS432. Además, los Estados Unidos habían apelado el informe del Grupo Especial sobre la diferencia DS431 el 8 de abril de 2014 y China había presentado un anuncio de otra apelación el 17 de abril de 2014 en la misma diferencia.

El Órgano de Apelación acumuló los procedimientos de apelación en las diferencias DS431, DS432 y DS433 ante una única Sección del Órgano de Apelación, armonizó los calendarios de los tres procedimientos de apelación y celebró una audiencia para los tres procedimientos. El 24 de junio de 2014, al expirar el plazo de 60 días especificado en el párrafo 5 del artículo 17 del ESD respecto de las diferencias DS432 y DS433, el Órgano de Apelación informó al OSD de que se distribuirían a los Miembros de la OMC, no más tarde del jueves 7 de agosto de 2014, los informes del Órgano de Apelación sobre las tres apelaciones acumuladas. El 7 de agosto de 2014, el Órgano de Apelación emitió tres informes en un documento único.

China no apeló ninguna de las conclusiones del Grupo Especial antes mencionadas, sino que solamente apeló aspectos limitados del razonamiento del Grupo Especial y determinadas constataciones intermedias. Según China, su apelación tenía por objeto obtener aclaraciones con respecto a la relación sistémica que existe entre disposiciones específicas del Protocolo de Adhesión de China y otros Acuerdos de la OMC, así como con respecto a los derechos de los Miembros de la OMC a proteger y conservar sus recursos naturales agotables.

En primer lugar, China apeló una constatación intermedia del Grupo Especial en la que éste llegaba a la conclusión de que el artículo XX del GATT de 1994 no puede invocarse para justificar una infracción del párrafo 3 de la sección 11 del Protocolo de Adhesión de China. China sostuvo que el Grupo Especial incurrió en error al rechazar la interpretación que hizo ese país del párrafo 2 de la sección 1 de su Protocolo de Adhesión y el párrafo 1 del artículo XII del Acuerdo de Marrakech en el sentido de que cada disposición del Protocolo de Adhesión de China forma parte integrante del Acuerdo de Marrakech o del Acuerdo Comercial Multilateral con que esa disposición esté “intrínsecamente relacionada”.

El Órgano de Apelación no aceptó la interpretación que hizo China del párrafo 2 de la sección 1 de su Protocolo de Adhesión y del párrafo 1 del artículo XII del Acuerdo de Marrakech, y constató que el Grupo Especial no incurrió en error al rechazar el criterio de la “relación intrínseca” formulado por China. El Órgano de Apelación constató que el párrafo 1 del artículo XII del Acuerdo de Marrakech, pese a establecer la norma general para la adhesión a la OMC, no proporciona orientación específica sobre la relación que mantienen las condiciones concretas de adhesión con los derechos y obligaciones previstos en el Acuerdo de Marrakech y los Acuerdos Comerciales Multilaterales. El Órgano de Apelación constató que el párrafo 2 de la sección 1 del Protocolo de Adhesión de China, que dispone que el Protocolo “formará parte integrante del Acuerdo sobre la OMC”, sirve para tender un puente entre el conjunto de las disposiciones del Protocolo y el conjunto de derechos y obligaciones vigentes en la OMC. En consecuencia, el Acuerdo de Marrakech, los Acuerdos Comerciales Multilaterales y el Protocolo de Adhesión de China forman un conjunto único de derechos y obligaciones que deben interpretarse juntos. Sin embargo, esa interpretación no resuelve por sí misma las cuestiones de si existe un vínculo objetivo entre una disposición individual del Protocolo de Adhesión de China y las obligaciones que imponen el Acuerdo de Marrakech y los Acuerdos Comerciales Multilaterales, o de si China puede recurrir a una excepción prevista en esos Acuerdos para justificar una infracción de esa disposición del Protocolo. Se deben resolver esas cuestiones mediante un análisis minucioso de las disposiciones pertinentes basado en las normas usuales de interpretación de los tratados y en las circunstancias de la diferencia.

En segundo lugar, China apeló aspectos limitados de la interpretación y aplicación que hizo el Grupo Especial del apartado g) del artículo XX del GATT de 1994, en relación con sus constataciones de que los contingentes de exportación en litigio no son medidas “relativas a” la conservación de los recursos naturales agotables y no “se apli[can] conjuntamente con” restricciones a la producción o al consumo nacionales. El Órgano de Apelación constató que, contrariamente a lo que China adujo, el Grupo Especial no consideró que estuviese obligado, ni en su interpretación ni en su aplicación del apartado g) del artículo XX, a limitar su análisis a un examen del diseño y la estructura de las medidas en litigio, con exclusión de las pruebas relativas a los efectos de los contingentes de exportación de China. Más bien, el Grupo Especial consideró correctamente que debía centrarse en el diseño y la estructura de las medidas, y no en sus efectos en el mercado. En lo que respecta a la prescripción “relativas a”, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial no incurrió en error en su razonamiento relativo a las señales enviadas a los consumidores extranjeros y nacionales por los contingentes de exportación impuestos por China a las tierras raras y el volframio (tungsteno), ni al rechazar el argumento de China de que, en virtud de esas funciones de envío de señales, los contingentes de exportación impuestos por China a las tierras raras y el volframio (tungsteno) “guardan relación con” la conservación. Respecto de la prescripción “se apliquen conjuntamente con”, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial incurrió en error en la medida en que indicó que la “imparcialidad” es una prescripción separada que debe satisfacerse además de las prescripciones expresamente previstas en el apartado g) del artículo XX, y en la medida en que constató que el apartado g) del artículo XX exige que la carga de la conservación se distribuya equitativamente, por ejemplo en el caso de restricciones a la exportación, entre los consumidores extranjeros, por una parte, y los productores o consumidores nacionales, por otra. No obstante, el Órgano de Apelación también consideró que ninguno de esos errores viciaban los restantes elementos de su interpretación de la segunda cláusula del apartado g). El Órgano de Apelación también rechazó varios argumentos formulados por China de que el Grupo Especial incumplió el deber que le corresponde, en virtud del artículo 11 del ESD, de hacer una evaluación objetiva del asunto. Por consiguiente, el Órgano de Apelación sostuvo las constataciones del Grupo Especial de que los contingentes de exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno de China no están justificados al amparo del apartado g) del artículo XX del GATT de 1994.

En su reunión de 29 de agosto de 2014, el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del Grupo Especial, confirmado por el informe del Órgano de Apelación.

 

Plazo prudencial

En la reunión del OSD celebrada el 26 de septiembre de 2014, China declaró que se proponía aplicar las recomendaciones y resoluciones de éste de una manera que respetara sus obligaciones en el marco de la OMC, y añadió que necesitaría un plazo prudencial para hacerlo. El 8 de diciembre de 2014, China y el Japón informaron al OSD de que habían acordado que el plazo prudencial para que China aplicase las recomendaciones y resoluciones del OSD sería de ocho meses y tres días contados a partir de la fecha de adopción de los informes del Órgano de Apelación y del Grupo Especial. En consecuencia, el plazo prudencial expiró el 2 de mayo de 2015.

 

Aplicación de los informes adoptados

En la reunión del OSD de 20 de mayo de 2015, China informó a este de que, conforme a los avisos publicados por el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas de China, la aplicación de derechos de exportación y contingentes de exportación a las tierras raras, el volframio (tungsteno) y el molibdeno, así como la restricción del derecho a comerciar de las empresas que exportan tierras raras y molibdeno, que fueron declaradas incompatibles con las normas de la OMC, se habían eliminado. En ese sentido, China había aplicado plenamente las recomendaciones y resoluciones del OSD.

El 21 de mayo de 2015, China y la Unión Europea informaron al OSD del Procedimiento acordado en virtud de los artículos 21 y 22 del ESD.

 

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