DS: Indonesia — Salvaguardia sobre determinados productos de hierro o acero

Las medidas impugnadas

Esta diferencia se refiere al derecho específico aplicado por Indonesia a las importaciones de galvalume, definido como productos laminados planos de hierro o acero sin alear, de anchura superior o igual a 600 mm, chapados o revestidos de aleaciones de aluminio y cinc, con un contenido de carbono inferior al 0,6%, en peso, de espesor inferior o igual a 0,7 mm, comprendidos en el código 7210.61.11.00 del SA. El derecho específico se impuso tras una investigación iniciada y realizada conforme a la legislación nacional indonesia en materia de salvaguardias por la autoridad competente del país (Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia). El derecho específico se adoptó por un período de tres años de conformidad con el Reglamento Nº 137.1/PMK.011/2014 del Ministro de Hacienda de la República de Indonesia, que entró en vigor el 22 de julio de 2014.

Indonesia no tiene ninguna obligación arancelaria vinculante con respecto al galvalume consignada en su Lista de concesiones a los fines del artículo II del GATT de 1994. En el momento en que se solicitó la celebración de consultas, el tipo del derecho aplicado por Indonesia a las importaciones de galvalume sobre una base NMF (nación más favorecida) era del 12,5%. Ese tipo NMF se elevó al 20% en mayo de 2015. Indonesia aplica tipos que oscilan entre el 0% y el 12,5% a las importaciones de galvalume procedentes de sus interlocutores comerciales en el marco de cuatro acuerdos comerciales regionales (ACR) distintos: el Acuerdo de Libre Comercio entre la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y China (12,5%), el Acuerdo de Libre Comercio entre la ASEAN y Corea (10%), el Acuerdo sobre el Comercio de Mercancías de la ASEAN (0%) y el Acuerdo de asociación económica entre Indonesia y el Japón (12,5%). El derecho específico en litigio en este procedimiento se aplica además de los tipos NMF y preferenciales vigentes.

Alegaciones contra el derecho específico como medida de salvaguardia

Las alegaciones formuladas por los reclamantes contra el derecho específico se basaron casi exclusivamente en la premisa de que constituye una “medida de salvaguardia” en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias. No obstante, el Grupo Especial constató que el derecho específico no es una “medida de salvaguardia” en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias basándose en el razonamiento que se resume a continuación.

Rasgos característicos de una medida de salvaguardia

Sobre la base de informes anteriores de grupos especiales y del Órgano de Apelación, el Grupo Especial constató que uno de los rasgos que definen las medidas de salvaguardia es la suspensión, el retiro o la modificación de una obligación o concesión contraída en virtud del GATT que impide a un Miembro imponer una medida en la medida que sea necesaria para prevenir o reparar un daño grave, en una situación en la que se cumplen todas las condiciones para imponer una medida de salvaguardia. El Grupo Especial concluyó que la medida en litigio en este asunto, el derecho específico, no suspende, retira ni modifica una obligación o concesión pertinente contraída en virtud del GATT con el fin de reparar o prevenir un daño grave.

Ninguna obligación arancelaria vinculante en el marco de la OMC con respecto a las importaciones de galvalume

El Grupo Especial recordó que Indonesia no tiene ninguna obligación arancelaria vinculante con respecto al galvalume en su Lista de concesiones en el marco de la OMC. En opinión del Grupo Especial, esto significaba que, en lo que se refiere a las obligaciones que le corresponden en virtud del artículo II del GATT de 1994, Indonesia era libre de imponer a las importaciones de galvalume la cuantía del derecho que considerara adecuada, incluido el derecho específico en litigio en esta diferencia. Por lo tanto, el Grupo Especial constató que las obligaciones de Indonesia en virtud del artículo II del GATT de 1994 no impedían la aplicación del derecho específico a las importaciones de galvalume, lo que implica que el derecho específico no suspendió, retiró ni modificó las obligaciones de Indonesia en virtud del artículo II del GATT de 1994.

El artículo XXIV del GATT de 1994 no impide a Indonesia imponer los derechos específicos a las importaciones de galvalume

Indonesia adujo que las obligaciones arancelarias que contrajo en el marco de los acuerdos comerciales regionales ASEAN-Corea (10%) y el Acuerdo sobre el Comercio de Mercancías de la ASEAN (0%) le impedían “aumentar su arancel” sobre las importaciones de galvalume. Según Indonesia, la aplicación de estos aranceles preferenciales de conformidad con el artículo XXIV del GATT de 1994 limitaba su capacidad para hacer frente a las importaciones de galvalume con un aumento de los derechos de importación. En consecuencia, Indonesia adujo que la imposición del derecho específico a las importaciones de galvalume originarias de países entre los que se contaban sus interlocutores en el marco de los ACR suspendía efectivamente sus “obligaciones” derivadas de “la excepción del GATT prevista en el artículo XXIV del GATT de 1994”.

El Grupo Especial rechazó la afirmación de Indonesia y constató que el artículo XXIV no impone a Indonesia ninguna obligación positiva de suscribir ALC ni de otorgar un nivel determinado de acceso al mercado a sus interlocutores en el marco de los ALC por medio de aranceles consolidados.

El artículo I del GATT de 1994 no impide a Indonesia imponer los derechos específicos a las importaciones de galvalume

Indonesia excluyó de la aplicación del derecho específico a 120 Miembros que son supuestamente países en desarrollo a fin de otorgar un trato especial y diferenciado de conformidad con las prescripciones del párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las partes adujeron que la aplicación discriminatoria del derecho específico por Indonesia con ese fin suspendió las obligaciones NMF que correspondían a Indonesia en virtud del párrafo 1 del artículo I porque: i) Indonesia estaba jurídicamente obligada con arreglo al párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias a aplicar el derecho específico de una forma discriminatoria que de otro modo sería incompatible con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994; y ii) Indonesia incluyó 6 países supuestamente desarrollados entre los 120 países supuestamente en desarrollo excluidos de la aplicación del derecho específico, lo que significaba que el derecho específico se aplicó de una forma discriminatoria incompatible con el párrafo 1 del artículo I que no podía justificarse mediante el párrafo 1 del artículo 9.

El Grupo Especial constató que la obligación prevista en el párrafo 1 del artículo 9 de otorgar un trato especial y diferenciado a los países en desarrollo Miembros con derecho a recibirlo es aplicable únicamente cuando un Miembro propone aplicar una medida de salvaguardia. Tras haber constatado que el derecho específico no era una medida de salvaguardia, el Grupo Especial concluyó que Indonesia no tenía la obligación jurídica de cumplir el párrafo 1 del artículo 9.

En cualquier caso, el Grupo Especial explicó que, aunque exista una medida de salvaguardia, la aplicación discriminatoria de dicha medida a los efectos del párrafo 1 del artículo 9 no da lugar a una suspensión de las obligaciones NMF que corresponden a un Miembro en virtud del párrafo 1 del artículo I del GATT por dos razones principales. En primer lugar, la exclusión de países en desarrollo Miembros con derecho a un trato especial y diferenciado del ámbito de aplicación de una medida de salvaguardia no tiene por objeto reparar el daño grave causado por el aumento de las importaciones (lo que era uno de los rasgos que definen una medida de salvaguardia). En segundo lugar, de la nota interpretativa general al Anexo 1A se desprende que la aplicación discriminatoria de una medida de salvaguardia que exige el párrafo 1 del artículo 9, en la medida en que es incompatible con el principio del trato NMF, es admisible sin tener que suspender la aplicación del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994, ya que la obligación que figura en el párrafo 1 del artículo 9 de excluir del ámbito de una medida de salvaguardia las importaciones de países en desarrollo Miembros con derecho a un trato especial y diferenciado prevalece como cuestión de derecho frente a la obligación NMF del párrafo 1 del artículo I.

Consecuencias del hecho de que el derecho específico se describiera como una medida de salvaguardia en el reglamento de aplicación de Indonesia y se impusiera después de una investigación realizada de conformidad con la legislación nacional indonesia en materia de salvaguardias, con miras a cumplir las disciplinas del Acuerdo sobre Salvaguardias (incluidas las prescripciones en materia de notificación)

El Grupo Especial constató que aunque normalmente cabría esperar que una medida adoptada para prevenir o reparar un daño grave al término de una investigación en materia de salvaguardias fuese una “medida de salvaguardia”, ello no se debería a la existencia de una investigación subyacente conforme a la legislación nacional del Miembro en materia de salvaguardias, ni al hecho de que el Miembro que impone la medida la describa como una medida de salvaguardia. Se debería más bien a la expectativa de que la medida pertinente sea una de las “medidas previstas” en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, que, como el Grupo Especial había explicado previamente, es una medida que suspende, retira o modifica una obligación o concesión contraída en virtud del GATT que impide a los Miembros imponer una medida en la medida que sea necesaria para prevenir o reparar un daño grave, en una situación en la que se cumplen todas las condiciones para imponer una medida de salvaguardia.

El Grupo Especial explicó que una medida de salvaguardia compatible con la OMC está sujeta al requisito previo de realizar una investigación en materia de salvaguardias compatible con la OMC. No obstante, los Miembros no saben al principio de su investigación si será necesario, y en qué medida, suspender, retirar o modificar una concesión u obligación contraída en virtud del GATT para hacer frente al daño grave supuestamente causado por el aumento de las importaciones. Aunque cabe esperar que un Miembro importador que haya establecido que se dan las condiciones para imponer una medida de salvaguardia normalmente ejerza su derecho a imponer una medida de salvaguardia, el Grupo Especial señaló que un Miembro importador en la misma situación podría decidir, a la luz de las constataciones formuladas en la investigación correspondiente y/u otras consideraciones (incluido el interés público), no suspender, retirar ni modificar una obligación contraída en virtud del GATT para prevenir o reparar un daño grave.

El Grupo Especial hizo referencia a la propia explicación de Indonesia de su decisión de imponer el derecho específico recurriendo a un proceso que entrañó la realización de una investigación conforme a su legislación en materia de salvaguardias. El Grupo Especial entendió que la explicación de Indonesia significaba que Indonesia había decidido proceder de esa forma no porque Indonesia considerase que estaba jurídicamente obligada por sus obligaciones internacionales, sino más bien por otras razones relacionadas con la “política gubernamental”. El Grupo Especial consideró la explicación de Indonesia, a la luz de sus constataciones anteriores relativas a en qué medida el derecho específico tenía uno de los rasgos característicos de una medida de salvaguardia, un reconocimiento claro de que el derecho específico impuesto a las importaciones de galvalume no constituye una medida de salvaguardia, a pesar del hecho de que se impuso después de una investigación realizada conforme a la legislación de Indonesia en materia de salvaguardias con miras a cumplir el Acuerdo sobre Salvaguardias y se describió como tal en el reglamento de aplicación.

Conclusión

Al concluir que el derecho específico no es una medida de salvaguardia en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias, el Grupo Especial hizo hincapié en que, contrariamente a lo que había indicado Indonesia, su constatación no significa que los Miembros no estén autorizados a aplicar “medidas de salvaguardia” a las importaciones respecto de las cuales sus aranceles estén “sin consolidar”. El Grupo Especial explicó que cualquier Miembro de la OMC que se enfrente a una situación de ese tipo tendría derecho a ejercer los derechos que le confiere el Acuerdo sobre Salvaguardias de prevenir o reparar un daño grave a su rama de producción nacional, siempre que la acción correctiva elegida suspenda, retire o modifique una obligación o concesión pertinente contraída en virtud del GATT con ese fin. El Grupo Especial indicó que un Miembro cuyo arancel esté “sin consolidar” con respecto a un producto que se enfrente a la competencia de importaciones que supuestamente están causando un daño grave puede, por ejemplo, imponer una medida de salvaguardia en forma de un contingente de importación adecuado, y de ese modo suspender las obligaciones que le corresponden en virtud del artículo XI del GATT de 1994. No obstante, según el Grupo Especial, el mero hecho de haber llevado a cabo tal investigación no significa que una acción por lo demás permitida, como un aumento de un arancel sin consolidar, se convierta en una medida de salvaguardia sujeta a examen en el marco del Acuerdo sobre Salvaguardias.

La alegación de que el derecho específico, como medida autónoma, es incompatible con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994

Indonesia no discutió la afirmación de los reclamantes de que la aplicación del derecho específico, como medida independiente, es incompatible con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994. El Grupo Especial constató que la exclusión de las importaciones de galvalume originarias de los 120 países enumerados en el Reglamento Nº 137.1/PMK.011/2014 de la aplicación del derecho específico constituye una “ventaja” en relación con un “derecho de aduanas” otorgada a los “productos similares” que no se “conced[e] inmediata e incondicionalmente” a las importaciones de galvalume procedentes de todos los Miembros de la OMC. Por consiguiente, el Grupo Especial concluyó que la aplicación del derecho específico a las importaciones de galvalume originarias de todos los países salvo los 120 países enumerados en el Reglamento Nº 137.1/PMK.011/2014 es incompatible con la obligación que corresponde a Indonesia de otorgar el trato NMF en virtud del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

Conclusiones y recomendaciones generales

El Grupo Especial concluyó lo siguiente:

1. el derecho específico aplicado por Indonesia a las importaciones de galvalume por medio del Reglamento Nº 137.1/PMK.011/2014 no constituye una medida de salvaguardia en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias; y
2. la aplicación del derecho específico a las importaciones de galvalume originarias de todos los países salvo los 120 países enumerados en el Reglamento Nº 137.1/PMK.011/2014 es incompatible con la obligación que corresponde a Indonesia de otorgar el trato NMF en virtud del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

A la luz de la constatación formulada en el apartado b, y de conformidad con lo establecido en el párrafo 8 del artículo 3 del ESD, el Grupo Especial constató que el derecho específico anulaba o menoscababa ventajas resultantes del GATT de 1994 para el Taipei Chino y Viet Nam. El Grupo Especial recomendó, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 19 del ESD, que Indonesia ponga su medida en conformidad con las obligaciones que le corresponden en virtud del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

En apelación, Indonesia, el Taipei Chino y Viet Nam impugnaron la constatación del Grupo Especial de que el derecho específico aplicado por Indonesia sobre las importaciones de galvalume no es una medida de salvaguardia sujeta a las disciplinas de la OMC en materia de salvaguardias. Los tres participantes sostuvieron que, al formular esa constatación, el Grupo Especial había incurrido en error en su interpretación y aplicación del artículo 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias y del artículo XIX del GATT de 1994. Indonesia alegó además que el Grupo Especial había excedido los límites de su mandato y no había hecho una evaluación objetiva del asunto que se le había sometido.

Remitiéndose al artículo 11 del ESD, el Órgano de Apelación consideró que el Grupo Especial no solo tenía el derecho, sino incluso la obligación de determinar, por iniciativa propia, si la medida en litigio era una salvaguardia sujeta a las disciplinas de la OMC en materia de salvaguardias. El Órgano de Apelación añadió que la descripción de una medida proporcionada por una parte en una diferencia en el marco de la OMC no es en sí y por sí misma determinante de la caracterización jurídica de dicha medida a los efectos del derecho de la OMC.

El Órgano de Apelación resolvió además que, para que una medida reúna las condiciones para ser una salvaguardia: i) la medida debe suspender total o parcialmente una obligación derivada del GATT o retirar o modificar una concesión arancelaria; y ii) la suspensión, retirada o modificación en cuestión deben estar diseñadas para prevenir o reparar un daño grave a la rama de producción nacional del Miembro que se haya causado o amenazado causar debido al aumento de las importaciones del producto considerado. Sobre la base de su examen de los hechos y de los argumentos que obran en el expediente, el Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que la medida en litigio en esta diferencia no está sujeta a las disciplinas de la OMC en materia de salvaguardias.

Como segundo motivo de su apelación, Indonesia alegó que el Grupo Especial había excedido los límites de su mandato al constatar que el derecho específico aplicado por Indonesia sobre las importaciones de galvalume, independientemente de su caracterización jurídica como salvaguardia, es incompatible con la obligación de trato NMF a la que está sujeta Indonesia en virtud del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

El Órgano de Apelación discrepó de esa alegación y constató por el contrario que el mandato del Grupo Especial incluía las alegaciones de incompatibilidad con el párrafo 1 del artículo I relativas a la medida en litigio independientemente de su caracterización jurídica como salvaguardia. Por consiguiente, el Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que, al eximir del ámbito de aplicación del derecho específico el galvalume originario de determinados Miembros de la OMC y no eximir las importaciones procedentes de otras fuentes, la medida en litigio es incompatible con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

Por último, el Órgano de Apelación rechazó las alegaciones de los reclamantes de que Indonesia había incumplido los requisitos establecidos en las Reglas 20 y 21 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación porque no había identificado suficientemente en su anuncio de apelación y en su comunicación del apelante los errores que, según aducía, había cometido el Grupo Especial.