Órgano de Solución de Diferencias de la OMC — Novedades en 2014

Octava actualización anual sobre la solución de diferencias en la OMC Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo 24 de marzo de 2015

INTRODUCCIÓN

Es un placer estar aquí y seguir los pasos de mis predecesores haciendo algunas reflexiones sobre la evolución del sistema de solución de diferencias de la OMC durante el año en que he presidido el OSD.

Es la octava que el OSD visita el Instituto Universitario de Altos Estudios, y me complace continuar lo que considero una tradición muy valiosa.

Me congratula especialmente transmitirles mis impresiones en el momento en que celebramos el vigésimo aniversario de la OMC.

Creo que, en este importante aniversario, todos nosotros -Miembros de la OMC, funcionarios de la Secretaría, comentaristas y estudiantes- podemos decir que nos sentimos orgullosos de los logros de la Organización y optimistas acerca de su futuro. El sistema de solución de diferencias de la OMC es el sistema de resolución de diferencias entre Estados de mayor éxito que nunca se ha establecido.

Si volvemos la vista sobre la labor realizada durante los 20 últimos años, resulta difícil no estar de acuerdo.

Las aproximadamente 500 diferencias iniciadas en esos 20 últimos años constituyen una prueba irrefutable de la confianza que los Miembros han depositado en el sistema.

2014 fue otro gran año para las actividades en la esfera de la solución de diferencias.

El Órgano de Apelación emitió informes en varios asuntos de importancia sistémica, como China — Tierras raras¹ , donde se ocupó, entre otras cosas, de la relación del Protocolo de Adhesión de China con el Acuerdo de Marrakech y los Acuerdos Comerciales Multilaterales;CE — Productos derivados de las focas² , donde se ocupó de lo que constituye un reglamento técnico a los efectos del Acuerdo OTC, así como del sentido de la expresión "moral pública"; y dos asuntos que aclararon la expresión "organismo público" y el cálculo del "beneficio" en el marco del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.³

Los grupos especiales también tuvieron mucho trabajo, y emitieron un gran número de informes sobre temas que van desde las restricciones a la importación y las MSF hasta los derechos antidumping y compensatorios.

En 2014 también se sometieron de nuevo a la OMC varios asuntos en virtud del párrafo 5 del artículo 21 del ESD que, como sabrán ustedes, dispone que, en caso de desacuerdo entre las partes, en una diferencia que ya haya sido sometida al sistema de solución de diferencias, acerca de si se ha logrado o no el cumplimiento, esa cuestión podrá determinarse recurriendo al mismo grupo especial que haya entendido inicialmente en el asunto.

Así, en 2014 se sometieron a grupos especiales sobre el cumplimiento asuntos de tan larga trayectoria como Estados Unidos — Atún II (México), CE — Elementos de fijación y China — GOES.⁴

En estas breves observaciones, quiero referirme a lo que considero han sido los principales desafíos y logros del OSD, y del sistema de solución de diferencias de la OMC en un plano más general, durante los 12 últimos meses.

AUMENTO DE LA CARGA DE TRABAJO EN LA ESFERA DE LA SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS

Comenzaré por la cuestión de la carga de trabajo, la cual creo que podemos decir sin temor a equivocarnos que fue la "cuestión candente" de 2014.

2014 fue, sencillamente, uno de los años de mayor actividad en la historia del sistema de solución de diferencias de la OMC.

Aunque descendió el número de solicitudes de celebración de consultas, aumentó el de grupos especiales establecidos.

Estos vinieron a sumarse a los 23 grupos especiales establecidos en 2012 y 2013 (así como a los tres grupos especiales sobre el cumplimiento que también se crearon en esos años), y como consecuencia de ello en septiembre de 2014 pudimos ver el mayor número de grupos especiales activos al mismo tiempo en la historia de la OMC.

A lo largo del año se distribuyeron nueve informes de grupos especiales, correspondientes a 13 diferencias.

El Órgano de Apelación distribuyó cinco informes, lo que supone un aumento enorme en comparación con 2013, cuando únicamente se adoptó un informe relativo a dos diferencias.

El OSD adoptó cinco informes de grupos especiales con sus correspondientes informes del Órgano de Apelación.

Y no solo ha aumentado el número de casos.

En 2014 continuó la tendencia de los últimos años al aumento de la complejidad sustantiva y de procedimiento. A título de ejemplo, el informe emitido en relación con el asunto de 1981 del GATT España — Régimen arancelario del café sin tostar tenía nueve páginas. El informe del Grupo Especial que se ocupó de la diferencia China — Tierras raras, emitido en 2104, tiene 295 páginas (sin contar los anexos).

Por lo general, crece el número de partes, terceros y alegaciones en los asuntos y aumenta el número y la extensión de las pruebas así como el volumen de las comunicaciones. Cada vez más asuntos se refieren a complejas cuestiones de procedimiento.

Cabe destacar además la creciente demanda de servicios de solución de diferencias en español.

Si bien todo ello es bienvenido como muestra de la vitalidad y fiabilidad del sistema, también conlleva una presión significativa para los Miembros y la Secretaría.

Durante el último año, se solicitó en dos ocasiones⁵ al OSD que prorrogara el plazo para apelar respecto del informe de un grupo especial. Entre los motivos aducidos para esas solicitudes figuraba la ya muy pesada carga de trabajo del Órgano de Apelación.

En ambos casos, el OSD decidió conceder las prórrogas solicitadas.

Imagino que el Sr. Ramírez se referirá en sus observaciones a la carga de trabajo del Órgano de Apelación, de modo que no me extenderé más sobre ello. Mencionaré únicamente que hace tiempo que se ha reconocido que el plazo de 90 días es extraordinariamente corto.

Ciertamente, uno de los milagros del sistema de la OMC -obrado, por supuesto, por la competencia y la dedicación ejemplares de los Miembros del Órgano de Apelación y su Secretaría, y no por ningún poder sobrenatural- ha sido la capacidad del Órgano de Apelación para elaborar una jurisprudencia de la mejor calidad, a pesar de trabajar con unas limitaciones de tiempo tan graves.

Con todo, la gran carga de trabajo del Órgano de Apelación el pasado año hizo necesario, en cuatro casos⁶ , proseguir la labor de apelación transcurrido el plazo de 90 días.

Esto ha suscitado cierta controversia en el OSD.

Quiero hacer hincapié en que parece haber acuerdo entre los Miembros en que, cuando sea necesario, se debería dar más tiempo al Órgano de Apelación para completar su tarea; la cuestión es si hace falta o no la aprobación formal de los participantes en la apelación, o del OSD, cuando no se puede emitir un informe en 90 días.

Se trata de una cuestión un tanto técnica, pero importante, por lo que no quiero prejuzgar la respuesta en uno u otro sentido.

Sin embargo, dado que probablemente la carga de asuntos del Órgano de Apelación aumentará antes de disminuir, es posible que el OSD tenga que volver a ocuparse de esta cuestión.

No solo el Órgano de Apelación ha tenido que hacer frente a una pesada carga de trabajo que es cada vez mayor. También en la etapa de los grupos especiales, los retrasos debidos a la falta de recursos han hecho que grupos especiales establecidos tengan que esperar para que el personal de la Secretaría les preste asistencia y apoyo.⁷

Algunos Miembros se han mostrado insatisfechos porque sus asuntos no han avanzado en el sistema de solución de diferencias con la rapidez que habrían deseado, y han destacado la importancia de que dicho sistema funcione "según las reglas", es decir, de conformidad con la letra y el espíritu del ESD.

No obstante, otros Miembros parecen reconocer, habida cuenta de la actual escasez de recursos, que en muchos casos sencillamente no se puede avanzar más deprisa sin sacrificar la gran calidad que ha dado fama al sistema de solución de diferencias de la OMC.

Y todos los Miembros han dejado claro que no se debe poner en peligro la calidad.

DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL ANTE EL OSD

La preocupación por las demoras y las limitaciones de recursos dio lugar a uno de los acontecimientos más interesantes e insólitos de 2014 en el OSD: la visita del Director General.

Es muy poco frecuente que el Director General asista a las reuniones del OSD. Por lo que sé, solo ha ocurrido antes en una ocasión, hace algunos años, cuando, al menos en opinión de algunos, estaba en juego el futuro de la Organización debido a las complicaciones que planteaba la prolongada diferencia del Banano.

Por lo tanto, está claro que los Directores Generales únicamente asisten a reuniones del OSD cuando se va a tratar una cuestión de la máxima importancia.

El Director General Azevêdo asistió a la reunión ordinaria que el OSD celebró en septiembre para debatir sobre las limitaciones de recursos y la carga de trabajo.⁸

Explicó que, como he dicho, tanto el número como la complejidad de los asuntos han aumentado rápidamente en los últimos años. En efecto, según sus cálculos, el número total de procedimientos en curso de que se ocupan la División de Asuntos Jurídicos, la División de Normas y la Secretaría del Órgano de Apelación prácticamente se ha duplicado desde 2012.

El Director General dijo que entendía que las demoras en la solución de diferencias podían resultar frustrantes para algunos Miembros y tener consecuencias muy importantes, incluso de carácter financiero.

Explicó, sin embargo, que muchos de los retos a que hace frente el sistema de solución de diferencias en la actualidad se pueden atribuir a factores sobre los cuales la Secretaría tiene poco o ningún control, entre ellos:

• las limitaciones presupuestarias;
• la dificultad para contratar y retener a juristas cualificados y experimentados que trabajen en las Divisiones encargadas de la solución de diferencias;
• y el hecho de que determinadas limitaciones estén "incorporadas en el sistema", es decir, en el propio ESD, como el hecho de que el Órgano de Apelación esté integrado por solo siete Miembros, lo que limita el número de apelaciones en que se puede entender a la vez.

No es fácil cambiar esos factores.

No obstante, el Director General señaló que se habían adoptado algunas medidas para tratar de aliviar la presión, como la redistribución temporal o permanente de personal de la Secretaría a las Divisiones encargadas de la solución de diferencias, la contratación de juristas con contratos temporales para prestar asistencia a los grupos especiales o al Órgano de Apelación en asuntos concretos, y la creación de varios nuevos puestos permanentes en las Divisiones encargadas de la solución de diferencias.

Antes de concluir su alocución, el Director General instó a los propios Miembros de la OMC a que ayuden, siempre que sea posible, a asegurar que el sistema de solución de diferencias siga funcionando de manera eficaz y eficiente.

Entre otras cosas, recomendó que los Miembros siguieran buscando maneras de simplificar el proceso de solución de diferencias, y también sugirió que los Miembros considerasen la posibilidad de aumentar de siete a nueve el número de Miembros del Órgano de Apelación para que este pudiera entender en más apelaciones de forma simultánea.

La respuesta de los Miembros a esas observaciones fue muy positiva. Muchos de ellos elogiaron la labor del sistema de solución de diferencias, reconocieron su importancia para la OMC y reafirmaron su compromiso de trabajar para aliviar parte de la presión existente.

Muchos Miembros manifestaron también su coincidencia con el Director General en que la salud del sistema de solución de diferencias es un problema "estructural" que tiene repercusiones en todo el sistema de la OMC.

Es interesante señalar que algunos Miembros opinaron que los propios Miembros podían contribuir a aligerar la carga pensando detenidamente en cómo litigan ante los grupos especiales y el Órgano de Apelación.

Me alentó escuchar el llamamiento de muchos Miembros a redoblar los esfuerzos para concluir satisfactoriamente las negociaciones en curso sobre el ESD, encaminadas a reformar y racionalizar el sistema teniendo en cuenta la experiencia acumulada durante los 20 últimos años.

Me complace que mi buen amigo, el Embajador Saborio, pueda seguir dirigiendo esa labor, a pesar de haber emprendido otros proyectos.

También sé que los Miembros están colaborando entre ellos con el fin de promover algunas ideas sobre la reforma.

Creo firmemente que podemos tener éxito en esta esfera, y me atrevo incluso a decir que un resultado positivo en las negociaciones sobre el ESD podría servir de inspiración para el resto de la Ronda de Doha.

Ustedes, como estudiantes y comentaristas del sistema, pueden contribuir elaborando y fomentando soluciones creativas a los retos a que nos enfrentamos.

Como Presidente saliente, quiero aprovechar esta oportunidad para expresar mi confianza en que los Miembros, conscientes como evidentemente son de la importancia de la labor del sistema de solución de diferencias, seguirán prestando el apoyo necesario para asegurar que los grupos especiales y el Órgano de Apelación mantengan su plena capacidad de elaborar informes de la mayor calidad y, al hacerlo, de contribuir a la solución pronta y equitativa de las diferencias comerciales internacionales.

IMPORTANCIA DE LA VIGILANCIA Y DE ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO REAL

Ahora me gustaría referirme brevemente a un desafío permanente al que el OSD siguió enfrentándose en 2014: la importancia de la vigilancia y de asegurar el cumplimiento real.

El artículo 21 del ESD dispone que el OSD "someterá a vigilancia la aplicación de las recomendaciones o resoluciones adoptadas". La finalidad de la vigilancia es asegurar "el pronto cumplimiento" por los Miembros de la OMC de las constataciones adoptadas de los grupos especiales y el Órgano de Apelación.

El pronto cumplimiento es, como establece el propio artículo 21, "esencial … para asegurar la eficaz solución de las diferencias en beneficio de todos los Miembros".

La vigilancia en los casos en que todavía no se ha logrado el pleno cumplimiento es uno de los medios más importantes con que cuenta el sistema de la OMC para asegurar que no se hace simplemente caso omiso de las constataciones adoptadas de los grupos especiales y el Órgano de Apelación, sino que se aplican de modo que cualquier incompatibilidad con las normas de la OMC quede eliminada.

La función de vigilancia que ejerce el OSD es única; no existe en otros mecanismos de resolución de diferencias internacionales y explica el muy alto grado de cumplimiento que se observa en el mecanismo de solución de diferencias de la OMC que, en general, se sitúa en torno al 90% o más, en función de cómo se defina el cumplimiento.

No obstante, tengo la impresión de que los Miembros no han hecho el mejor uso posible de esta herramienta de vigilancia única.

Lamentablemente, algunos asuntos parecen llevar años atascados, por así decirlo, en la "lista de vigilancia". También es lamentable que muchos de los mismos Miembros repitan las mismas observaciones mes tras mes, sin ofrecer nada nuevo o constructivo, aunque otros no dicen casi nada.

Al comienzo de cada reunión del OSD vemos más tolerancia que vigilancia, más una formalidad que un verdadero esfuerzo por asegurar el pronto cumplimiento.

Es preciso corregirlo.

Les pido a todos ustedes que reflexionen sobre ello y piensen en cómo podemos hacer un mejor uso de esta herramienta única al comienzo de cada reunión del OSD.

SELECCIÓN DE UN NUEVO MIEMBRO DEL ÓRGANO DE APELACIÓN

Paso ahora a referirme a un tema más alegre: el nombramiento, tras una búsqueda prolongada y exigente, de un nuevo Miembro del Órgano de Apelación. He tenido el honor de participar en este muy importante logro del OSD en 2014.

El 26 de septiembre del pasado año, el OSD nombró al Sr. Shree Baboo Chekitan Servansing Miembro del Órgano de Apelación para un mandato ordinario de cuatro años que comenzó el 1º de octubre.

El Sr. Servansing es, si se me permite decirlo, una opción excelente. Lo conozco personalmente desde hace muchos años, y puedo afirmar sin reservas que es un hombre de un talento excepcional y una amplia experiencia. No me cabe duda de que prestará sus servicios al sistema de la OMC con distinción.

CONCLUSIÓN

Siempre es complicado concluir este tipo de discurso.

El sistema de solución de diferencias atraviesa momentos difíciles. No me cabe duda de que puede superarlos, y me complace decir que, en mi opinión, la calidad de los informes de los grupos especiales y el Órgano de Apelación sigue siendo tan elevada como siempre, aunque las demoras se están convirtiendo en más habituales.

Estoy seguro de que las cosas mejorarán. Pero también estoy convencido de que el futuro del sistema depende de que los Miembros se unan y adopten medidas significativas para asegurar que el sistema de solución de diferencias pueda mantener su posición privilegiada, no solo como "joya de la corona" de la OMC, sino también como uno de los tribunales internacionales más eficientes de todo el mundo.

A este respecto, insto a todos los Miembros a que se unan en 2015 para hacer avanzar y completar las negociaciones en curso sobre la reforma del ESD. Hay varias reformas de orden político, sencillas y no controvertidas, que se podrían aplicar fácilmente y que mejorarían en gran medida la eficacia del sistema.

No hay motivo para que esas reformas no se pongan en vigor lo antes posible.

Como señalé en mi discurso de despedida, cuando dejé el cargo de Presidente del OSD, considero que el OSD, y el sistema de solución de diferencias con carácter más general, son al menos en parte responsables de que la crisis financiera de 2007-2011 no diera lugar a un mundo del tipo que pudimos ver en el decenio de 1930.

Frente al sigiloso avance del proteccionismo, el magnífico trabajo del OSD y el sistema de solución de diferencias ha asegurado que el comercio internacional siga siendo libre y justo, respetando al mismo tiempo los derechos soberanos de los Miembros.

Durante los 12 próximos meses, presidirá el OSD el Embajador Harald Neple. Me han dicho que la primera reunión del OSD presidida por Harald terminó ¡en poco más de un cuarto de hora! Una proeza impresionante de "eficiencia nórdica", que es un buen augurio para quienes, como yo, consideran que se puede empezar a racionalizar el sistema de solución de diferencias "en casa", es decir, en el propio OSD.

Me satisface enormemente dejar este muy notable y dinámico órgano de la OMC en manos tan experimentadas.

Ha sido un placer y un honor presidir el OSD durante un año.

Aunque la silla del Presidente no es más que un mueble, espero que, gracias al apoyo de ustedes, desde ella yo haya podido poner en marcha procesos que aseguren que el sistema de solución de diferencias mantenga su vitalidad durante mucho tiempo.

Muchas gracias.

 

Notas:

1. Informes del Órgano de Apelación, China — Tierras raras, WT/DS431/AB/R; WT/DS432/AB/R; WT/DS433/AB/R (7 de agosto de 2014). volver al texto

2. Informes del Órgano de Apelación, CE — Productos derivados de las focas, WT/DS400/AB/R; WT/DS401/AB/R (22 de mayo de 2014). volver al texto

3. Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos — Acero al carbono (India), WT/DS436/AB/R (8 de diciembre de 2014) e informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos — Medidas compensatorias (China), WT/DS437/AB/R (18 de diciembre de 2014). volver al texto

4. China — Derechos compensatorios y antidumping sobre el acero magnético laminado plano de grano orientado procedente de los Estados Unidos. volver al texto

5. Solicitud de adopción de una decisión por el OSD presentada conjuntamente por la India y los Estados Unidos, India — Medidas relativas a la importación de determinados productos agropecuarios, WT/DS430/7 (7 de noviembre de 2014), y solicitud de adopción de una decisión por el OSD presentada conjuntamente por el Perú y Guatemala, Perú — Derecho adicional sobre las importaciones de determinados productos agropecuarios, WT/DS457/6 (5 de diciembre de 2014). volver al texto

6. CE — Productos derivados de las focas, WT/DS400, WT/DS401; China — Tierras raras, WT/DS431, WT/DS432, WT/DS433; Estados Unidos — Acero al carbono (India), WT/DS436; y Estados Unidos — Medidas compensatorias (China), WT/DS437. Además, a 24 de marzo de 2015, se había emitido un informe del Órgano de Apelación una vez transcurrido el plazo de 90 días: Argentina — Medidas relativas a la importación, WT/DS438, WT/DS444, WT/DS445. volver al texto

7. Véase, por ejemplo, la comunicación del Grupo Especial, Unión Europea — Medidas antidumping sobre el biodiésel procedente de la Argentina, WT/DS473/7 (11 de diciembre de 2014). volver al texto

8. El discurso del Director General consta en su totalidad en el acta de la reunión celebrada el 26 de septiembre de 2014, WT/DSB/M/350 (21 de noviembre de 2014). volver al texto