Panorama general de la labor de la OMC en materia de contratación pública

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I.   Introducción   

La contratación pública tiene una considerable importancia económica tanto a nivel nacional como internacional, y representa una proporción significativa del PIB nacional. A nivel nacional, la contratación de bienes y servicios por organismos gubernamentales proporciona los insumos necesarios que permiten a los gobiernos suministrar servicios públicos y desempeñar otras tareas. Los sistemas de contratación pública repercuten de forma significativa en el uso eficiente de los fondos públicos y, en términos más generales, en la confianza pública en los gobiernos y en la gobernanza. El logro de una buena relación entre calidad y precio, el acceso público a la información relativa a los contratos públicos, y las oportunidades equitativas para que los proveedores compitan con miras a obtener contratos públicos, son requisitos esenciales de un sistema eficiente de contratación pública.

Habida cuenta de que la contratación pública de bienes y servicios representa una parte importante del mercado de un país para los proveedores extranjeros, la contratación pública es también de gran importancia para las corrientes comerciales internacionales, y los mercados de contratación pública son de interés para los proveedores extranjeros y nacionales. En este sentido, los principios de transparencia y competencia justa y efectiva identificados anteriormente, son igualmente pertinentes en el contexto internacional. No obstante, en el pasado, la contratación pública quedó de hecho al margen de la aplicación de las principales normas comerciales multilaterales en el marco del GATT y la OMC. En el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, negociado inicialmente en 1947, la contratación pública se excluyó explícitamente de la obligación fundamental de trato nacional. Más recientemente, la contratación pública también ha quedado fuera de los principales compromisos de acceso a los mercados del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.

A lo largo de los años, los Miembros del GATT y de la OMC han estado por lo tanto buscando maneras de abordar la cuestión de la contratación pública en el marco del sistema multilateral de comercio. Como resultado, se han establecido tres esferas de trabajo principales:

(a)   el Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública (denominado “ACP”);

(b)   las negociaciones sobre la contratación en materia de servicios de conformidad con el párrafo 2 del artículo XIII del AGCS; y

(c)   la labor sobre la transparencia de la contratación pública en el Grupo de Trabajo establecido por la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996.

 

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II.   Principales aspectos de la labor relativa a la contratación pública en la OMC   

Las tres principales esferas de la labor de la OMC en materia de contratación pública se complementan, pero también muestran algunas diferencias significativas. Cada esfera de trabajo posee sus características distintivas, por ejemplo, en cuanto al tipo de trabajo realizado, los principios fundamentales, el ámbito de aplicación (la cobertura) y la naturaleza de la participación de los Miembros de la OMC. Éstas se resumen en el siguiente cuadro:

* El 1º de agosto de 2004, el Consejo General decidió, como parte del “Paquete de Julio”, que no se llevarían a cabo trabajos encaminados a la celebración de negociaciones sobre este tema en el marco de la Ronda de Doha. Véase también infra.
  

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III.   Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública   

A.   Breve exposición de los antecedentes de la elaboración del ACP

Un primer esfuerzo para incluir la contratación pública en las normas de comercio acordadas internacionalmente se realizó en el marco de la OCDE. En 1976 esta cuestión se incluyó en la Ronda de Negociaciones Comerciales de Tokio, que estaba en curso. A consecuencia de ello, en 1979 se firmó el primer Acuerdo sobre Compras del Sector Público, que entró en vigor en 1981, y que abarcaba a las entidades de los gobiernos centrales y a la contratación de bienes únicamente. En 1987 fue modificado, y esta nueva versión entró en vigor en 1988.

En paralelo con la Ronda Uruguay, las Partes en el Acuerdo entablaron negociaciones para incluir en el alcance del Acuerdo las compras realizadas por entidades de los gobiernos centrales y otras empresas públicas y los sectores de servicios y servicios de construcción. Tras estas negociaciones, el Acuerdo sobre Contratación Pública (1994) (‘ACP’) se firmó en Marrakech el 15 de abril de 1994, al mismo tiempo que el Acuerdo por el que se establece la OMC.

El ACP entró en vigor el 1º de enero de 1996. A raíz de este Acuerdo, se multiplicó por 10, según estimaciones, el valor de la contratación abierta a la competencia internacional en el marco de sus normas, en comparación con el valor anual aproximado, registrado entre 1990 y 1994, de 30.000 millones de dólares EE.UU. de contratación efectuada en el marco del Acuerdo de la Ronda de Tokio. El valor del comercio abarcado se ha incrementado considerablemente desde entonces debido al crecimiento económico, la inflación, y el aumento del alcance y del número de participantes en el Acuerdo. En diciembre de 2011 se adoptó en Ginebra, a nivel ministerial, una decisión sobre los resultados de la renegociación del Acuerdo, que llevaba en curso más de diez años. Esta decisión política fue confirmada el 30 de marzo de 2012 mediante la adopción formal de la Decisión sobre los resultados de las negociaciones celebradas de conformidad con el párrafo 7 del artículo XXIV del Acuerdo sobre Contratación Pública (GPA/113).
 

B.   Naturaleza y contenido del Acuerdo

El ACP es un acuerdo plurilateral según los términos del acuerdo de la OMC, en el sentido de que no todos los Miembros de la OMC están vinculados al mismo. El Acuerdo incorpora los siguientes elementos:

• trato nacional y no discriminación para los proveedores de las Partes en el Acuerdo con respecto a la contratación de los bienes, servicios y servicios de construcción abarcados establecidos en las listas de cada Parte (“Apéndice I”) y a reserva de varias excepciones y exclusiones en ellas señaladas;

• transparencia y a los aspectos de procedimiento del proceso de contratación, en general, destinadas a garantizar que la contratación abarcada en el marco del Acuerdo se realice de una forma transparente y competitiva que no discrimine a los bienes, servicios o proveedores de otras Partes;

• transparencia de la información relacionada con la contratación;

• modificaciones y rectificaciones de los compromisos de las Partes relativos al ámbito de aplicación;

• la disponibilidad y naturaleza de los procedimientos internos de revisión para las impugnaciones de los proveedores que deben tener todas las Partes en el Acuerdo;

• la aplicación del Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la OMC en esta esfera;

• adhesión al Acuerdo a otros Miembros de la OMC; y

• un “programa incorporado” para el perfeccionamiento del Acuerdo, la ampliación del ámbito de aplicación y la eliminación de las restantes medidas discriminatorias mediante la continuación de las negociaciones.

Actualmente, el ACP es el principal instrumento de la OMC que proporciona un marco para la realización del comercio internacional en los mercados de contratación pública entre los países participantes. Además, se puede considerar que persigue objetivos más amplios relacionados con la buena gobernanza y el logro del máximo valor por el dinero invertido en los sistemas de contratación pública.
 

C.   Partes y países con la condición de observador en el Acuerdo

En la actualidad, el Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC abarca a 42 Miembros de la OMC. Se trata de los siguientes países: Armenia, el Canadá; las Comunidades Europeas, incluidos sus 27 Estados miembros; Corea; los Estados Unidos; Hong Kong, China; Islandia; Israel; el Japón; Liechtenstein; Noruega; el Reino de los Países Bajos con respecto a Aruba; Singapur, Suiza y Taipei Chino.

Otros 22 Miembros de la OMC tienen la condición de observador en el marco del Acuerdo.

Se trata de los siguientes países: Albania, Reino de Arabia Saudita, Argentina, Australia, Bahrein, Camerún, Chile, China, Colombia, Croacia, Georgia, India, Jordania, Moldova, Mongolia, Nueva Zelandia, Omán, Panamá, la República Kirguisa, Sri Lanka, Turquía y Ucrania. Además, cuatro organizaciones intergubernamentales, a saber, el Centro de Comercio Internacional (UNCTAD/OMC), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) también tienen la condición de observador en el Comité de Contratación Pública de la OMC, que administra el Acuerdo.
 

D.   Adhesión al Acuerdo

Todos los gobiernos que sean Miembros de la OMC pueden adherirse al Acuerdo sobre Contratación Pública (párrafo 2 del artículo XXIV). El proceso de adhesión conlleva negociaciones sobre cuestiones relacionadas con el ámbito de aplicación (en particular, sobre la “oferta relativa al Apéndice I” de la Parte en proceso de adhesión) y la verificación de la compatibilidad de la legislación nacional de la Parte en proceso de adhesión con las normas y prescripciones del ACP(2).

Actualmente,nueve Miembros de la OMC están en proceso de adhesión al Acuerdo sobre Contratación Pública: Albania, China, Georgia, Jordania, Moldova, Omán, Panamá, la República Kirguisa y Ucrania. Además, otros seis Miembros de la OMC poseen en sus respectivos Protocolos de Adhesión a la OMC disposiciones relativas a la adhesión al Acuerdo. Estos Miembros adicionales son los siguientes: Arabia Saudita, Croacia, Mongolia, Montenegro, la ex República Yugoslava de Macedonia y la Federación de Rusia.

> Más información sobre el Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública  (ACP)

  

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IV.   Negociaciones en el marco del artículo XIII del AGCS   

En el Párrafo 1 del artículo XIII del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) se establece que la contratación pública de servicios no está sujeta al principio de la nación más favorecida consagrado en el Acuerdo (artículo II) ni a los compromisos específicos sobre acceso a los mercados (artículo XVI) y trato nacional (artículo XVII). Por consiguiente, en el marco de este Acuerdo, los Miembros de la OMC no están sujetos actualmente a ninguna obligación respecto del acceso a los mercados o la no discriminación en la esfera de la contratación pública de servicios. En el Párrafo 2 del artículo XIII se prevé seguidamente que dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC se celebrarán negociaciones multilaterales sobre la contratación pública en materia de servicios.

Un Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS fue establecido en marzo de 1995 por el Consejo del Comercio de Servicios para cumplir, entre otras tareas, el mandato de negociación sobre la contratación pública de servicios contenido en el AGCS. En el Párrafo 2 del artículo XIII no se especifica una fecha final para las negociaciones. Sin embargo, en las Directrices y procedimientos para las negociaciones sobre el comercio de servicios, adoptadas por el Consejo del Comercio de Servicios en Sesión Extraordinaria en marzo de 2001(3), se establece que los Miembros tratarán de finalizar las negociaciones en varias esferas normativas, incluidas las previstas en el artículo XIII, antes de la conclusión de la Ronda de negociaciones de Doha sobre compromisos específicos.

Los Miembros tienen opiniones diferentes respecto del alcance del mandato de celebrar negociaciones contenido en el artículo XIII. Algunos opinan que las negociaciones previstas en este mandato pueden tratar las cuestiones del acceso a los mercados y la no discriminación, así como la transparencia y otras cuestiones de procedimiento. Otros no comparten esta interpretación, y consideran que el artículo XIII excluye del ámbito de las negociaciones prescritas el trato NMF, el acceso a los mercados y el trato nacional.
La Declaración Ministerial adoptada por la Conferencia Ministerial de Hong Kong en diciembre de 2005 incluía la siguiente disposición relativa a la labor en materia de contratación pública prevista en el AGCS: “los Miembros deberán entablar debates más centrados y, en este contexto, atribuir una mayor importancia a las propuestas de los Miembros, de conformidad con el artículo XIII of the AGCS”(4).

> Más información sobre las negociaciones sobre la contratación en materia de  servicios

  

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V.  Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública   

En la Conferencia Ministerial de Singapur, celebrada en 1996, los Ministros decidieron establecer un grupo de trabajo encargado de realizar un estudio sobre la transparencia de las prácticas de contratación pública, que tuviera en cuenta las políticas nacionales, y, sobre esa base, elaborar los elementos pertinentes para su inclusión en un acuerdo apropiado(5).

El Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública establecido para llevar a cabo este mandato empezó su labor en 1997 examinando las disposiciones relacionadas con la transparencia contenidas en los instrumentos internacionales vigentes y las prácticas nacionales. El Grupo de Trabajo desarrolló y estudió seguidamente 12 cuestiones (los denominados 12 puntos de la 'Lista recapitulativa de cuestiones del Presidente(6)) relativas a un posible acuerdo sobre la transparencia de la contratación pública(7), que abarcaban los siguientes cuatro amplios temas:

i)     la definición de contratación pública y el ámbito de aplicación de un posible acuerdo;

ii)    los elementos sustantivos de un posible acuerdo sobre la transparencia de la contratación pública, incluidos diversos aspectos del acceso a la información general y específica relativa a la contratación y cuestiones de procedimiento;

iii)   mecanismos de observancia de un posible acuerdo; y

iv)   cuestiones relacionadas con los países en desarrollo, en particular la función del trato especial y diferenciado y la asistencia técnica y la creación de capacidad.

> Más información sobre el Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública
  

En la Conferencia Ministerial de Doha, celebrada en noviembre de 2001, los Ministros reconocieron los argumentos en favor de un acuerdo multilateral relativo a la transparencia de la contratación pública, y convinieron en que después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarían negociaciones “sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones”(8).  La Declaración Ministerial disponía también que “las negociaciones se limitarán a los aspectos relativos a la transparencia y por consiguiente no restringirán las posibilidades de los países de dar preferencias a los suministros y proveedores nacionales”(9).

No se alcanzó ningún acuerdo en las modalidades para las negociaciones en el quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial, celebrado en Cancún en septiembre de 2003.

El 1º de agosto de 2004, el Consejo General de la OMC adoptó una decisión que abordaba, entre otras cosas, el tratamiento futuro de la cuestión de la transparencia de la contratación pública y los temas de la relación entre comercio e inversiones y la interacción entre comercio y competencia. El Consejo acordó que estos temas “no formarán parte del Programa de Trabajo de Doha y por consiguiente durante la Ronda de Doha no se llevarán a cabo en la OMC trabajos encaminados a la celebración de negociaciones (...)”(10). La decisión no indica qué podría ocurrir, en todo caso, tras la conclusión de la Ronda de Doha.

  

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VI.  Cooperación técnica y trato especial y diferenciado   

En el ACP, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo se rige por un artículo independiente,  y disposiciones sobre asistencia técnica y creación de capacidad. Por ejemplo, los países en desarrollo tienen derecho a mantener, en sus procesos de contratación pública después de su adhesión al Acuerdo, planes de compensación específicamente negociados. Las disposiciones sobre trato especial y diferenciado han sido aclaradas y en algunos aspectos ampliadas en el texto provisionalmente convenido del Acuerdo, con el objeto de hacerlo más atractivo y accesible para los países en desarrollo y los países menos adelantados.

En consonancia con la Declaración Ministerial de Doha, que subrayaba la necesidad de “tener en cuenta las prioridades de los participantes en materia de desarrollo, especialmente las de los países menos adelantados participantes”, el Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública debatió ampliamente las consecuencias para el desarrollo de un posible acuerdo en esta esfera. El mandato de Doha también reconocía la necesidad de potenciar la asistencia técnica y la creación de capacidad y contenía el compromiso de asegurar dicha asistencia durante las negociaciones y después de su conclusión.

La Secretaría de la OMC lleva a cabo un programa sustancial de actividades de asistencia técnica en la esfera de la contratación pública con arreglo al Plan general de asistencia técnica de la Secretaría(11). Ello se realiza a menudo en cooperación con otras organizaciones internacionales, entidades regionales, instituciones de expertos de países Miembros de la OMC e instituciones universitarias. Estas actividades se dividen en cuatro amplias categorías: talleres regionales; un taller centrado en el ACP (normalmente celebrado en Ginebra); el elemento relacionado con la contratación pública de programas más amplios de cooperación técnica de la OMC, como los cursos de política comercial; y seminarios nacionales sobre contratación pública a petición de miembros interesados de la OMC.

Los objetivos generales de esas actividades son los siguientes:

i) reforzar en los participantes el conocimiento de los conceptos y principios clave en la esfera de la contratación pública;
ii) familiarizarlos con las actividades y los instrumentos pertinentes de la OMC, incluido el Acuerdo sobre Contratación Pública; y
iii) facilitar el desarrollo de políticas y la toma de decisiones en esta esfera a nivel nacional y regional.

Los talleres regionales abarcan, en cada ciclo de dos años, a todas las regiones de países en desarrollo y economías de transición. Estos talleres se refieren a la contratación pública en cuanto se relaciona con el comercio en sentido más general, incluyendo hechos propios de la región o de los países. Se han llevado a cabo actividades regionales para:

i)     países árabes y de Oriente Medio;
ii)    países de Asia y el Pacífico;
iii)   países del Caribe;
iv)   países de Europa Central y Oriental y de Asia Central;
v)    países africanos de habla inglesa;
vi)   países africanos de habla francesa; y
vii)  países de América Latina.

Estos talleres abordan tanto el Acuerdo sobre Contratación Pública como los aspectos más amplios del proceso de contratación.

El taller sobre el ACP se celebra en Ginebra con carácter anual y está dirigido a los candidatos a la adhesión al ACP, observadores en el mismo, y otros miembros interesados de la OMC. Este taller se diferencia de las actividades regionales en que se centra en particular en el propio ACP, y está adaptado especialmente a los intereses de los Miembros de la OMC que están en proceso de adhesión al ACP o han contraído el compromiso de gestionarla más adelante o de otra manera desean aprender más sobre él ACP.

Los seminarios nacionales sobre contratación pública son organizados por la Secretaría a petición y en beneficio de distintos Miembros de la OMC. Los seminarios nacionales tienen la ventaja de que pueden ajustarse a las necesidades particulares del Miembro solicitante de la OMC y que pueden estar abiertos a más participantes nacionales.

El programa de asistencia técnica de la Secretaría en la esfera de la contratación pública abarca una importante cooperación con otras organizaciones internacionales, entidades regionales, instituciones de expertos de países Miembros de la OMC e instituciones universitarias. Esas organizaciones y órganos incluyeron: el Banco Mundial, la CNUDMI, el OCDE, los gobiernos nacionales de varios países Miembros y observadores de la OMC en las regiones pertinentes, y otras instituciones.

> Para más información, véase la página Web sobre cooperación técnica

  

  

Notas a pie:     volver al principio

1   Véase el documento GPA/W/297 de 11 de diciembre de 2006.
2    Para consultar los documentos pertinentes relativos al proceso de adhesión, véanse el Anexo 2 del documento GPA/1; GPA/35 (Lista recapitulativa de preguntas para la presentación de información relativa a la adhesión al Acuerdo); GPA/W/109/Rev.2 (Plazo indicativo para las negociaciones de adhesión y presentación de informes sobre el progreso de los trabajos); y GPA/87 (Modalidades de adhesión al Acuerdo sobre Contratación Pública, que trata de la nomenclatura y demás terminología de territorios aduaneros distintos en proceso de adhesión al Acuerdo). volver al texto
3   S/L/93 de 29 de marzo de 2001. volver al texto
4   WT/MIN(05)/DEC de 22 de diciembre de 2005, Anexo C, “Servicios”, párrafo 4 b). volver al texto
5   Declaración Ministerial de Singapur, WT/MIN(96)/DEC párrafo 21. volver al texto
6   Véase la Lista de las cuestiones planteadas y de las observaciones formuladas, Nota informal de la Presidencia (JOB(99)/6782). volver al texto
7   Véanse Labor del Grupo de Trabajo sobre las cuestiones relacionadas con los puntos I a V de la Lista de las cuestiones planteadas y de las observaciones formuladas (WT/WGTGP/W/32) ay Labor del Grupo de Trabajo sobre las cuestiones relacionadas con los puntos VI a XII de la Lista de las cuestiones planteadas y de las observaciones formuladas (WT/WGTGP/W/33). volver al texto
8   Declaración Ministerial de Doha, WT/MIN(01)/DEC/1, párrafo 26. volver al texto
9   Idem. volver al texto
10    Programa de Trabajo de Doha, Decisión adoptada por el Consejo General el 1º de agosto de 2004, WT/L/579, párrafo 1 g). volver al texto
11   Plan de asistencia técnica, véase el documento WT/COMTD/W/151 para 2007. volver al texto