Brasil: noviembre de 1996

El Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) llevó a cabo su segundo examen de las políticas comerciales del Brasil los días 30 y 31 de octubre de 1996. Adjunto figura el texto de las observaciones recapitulativas del Presidente, donde se reseñan los puntos más destacados que se plantearon durante los dos días de debates.

Este tipo de exámenes permite al OEPC realizar a intervalos regulares una evaluación colectiva de todas las políticas y prácticas comerciales de cada país Miembro, para seguir de cerca las tendencias y acontecimientos importantes que puedan tener repercusiones en el sistema mundial de comercio.

El examen se basa en dos informes, uno de la Secretaría de la OMC y otro del Gobierno objeto de examen, en los que se consideran todos los aspectos de las políticas comerciales del país de que se trate, entre ellos sus leyes y reglamentos nacionales, el marco institucional, los acuerdos bilaterales y regionales y otros acuerdos preferenciales, las necesidades económicas más generales y el entorno exterior.

Más adelante se publicará la documentación completa del examen de las políticas comerciales del Brasil, que comprenderá, además de esos dos informes, un acta del debate y el resumen del Presidente. Esa documentación podrá solicitarse a la Secretaría de la OMC, Centro William Rappard, 154 rue de Lausanne, 1211 Ginebra 21.

Desde diciembre de 1989 se han llevado a cabo los siguientes exámenes: Argentina (1992), Australia (1989 y 1994), Austria (1992), Bangladesh (1992), Bolivia (1993), Brasil (1992 y 1996), Camerún (1995), Canadá (1990, 1992 y 1994), Chile (1991), Colombia (1990 y 1996), Comunidades Europeas (1991, 1993 y 1995), Corea, Rep. de (1992 y 1996), Costa Rica (1995), Côte d'Ivoire (1995), Egipto (1992), Estados Unidos (1989, 1992 y 1994), Filipinas (1993), Finlandia (1992), Ghana (1992), Hong Kong (1990 y 1994), Hungría (1991), India (1993), Indonesia (1991 y 1994), Islandia (1994), Israel (1994), Japón (1990, 1992 y 1995), Kenya (1993), Macao (1994), Malasia (1993), Marruecos (1989 y 1996), Mauricio (1995), México (1993), Nigeria (1991), Noruega (1991 y 1996), Nueva Zelandia (1990 y 1996), Pakistán (1995), Perú (1994), Polonia (1993), República Checa (1996), República Dominicana (1996), República Eslovaca (1995), Rumania (1992), Senegal (1994), Singapur (1992 y 1996), Sri Lanka (1995), Sudáfrica (1993), Suecia (1990 y 1994), Suiza (1991 y 1996), Tailandia (1991 y 1995), Túnez (1994), Turquía (1994), Uganda (1995), Uruguay (1992), Venezuela (1996), Zambia (1996) y Zimbabwe (1994).

ÓRGANO DE EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES: BRASIL
OBSERVACIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE A MODO DE CONCLUSIÓN

El Órgano de Examen de las Políticas Comerciales acaba de completar el segundo examen de las políticas y prácticas comerciales del Brasil. En las presentes observaciones, que formulo bajo mi exclusiva responsabilidad, se resumen los puntos más destacados del debate. No tienen por finalidad sustituir a la evaluación y apreciación colectiva de las políticas y prácticas comerciales del Brasil. Los pormenores del debate se reflejarán en las actas de la reunión.

En el debate se han tratado tres temas principales: i) el entorno macroeconómico y las relaciones comerciales; ii) las medidas de carácter general que afectan al comercio; y iii) los aspectos sectoriales.

Entorno macroeconómico y relaciones comerciales

Logros alcanzados mediante el Plan Real y perspectivas de evolución futura

Los Miembros han reconocido que las importantes reformas económicas realizadas desde 1992, especialmente mediante la aplicación del Plan Real, han tenido como resultado la estabilización de la economía y la recuperación del crecimiento del PIB. Han elogiado la continuación del proceso de reforma, que abarca la liberalización del comercio, la privatización, la desregulación de los monopolios estatales y la apertura a las inversiones extranjeras. A consecuencia de todo ello, se ha acrecentado la participación del Brasil en el sistema mundial de comercio, como pone de manifiesto el aumento de la relación entre comercio total y PIB. Los Miembros han tomado nota de que el crecimiento de las importaciones de bienes y servicios ha sido más rápido que el de las exportaciones, han preguntado cómo piensa el Brasil mantener el equilibrio de la balanza de pagos y han formulado seguidamente observaciones acerca de la posibilidad de que haya habido una sobreevaluación del tipo de cambio. Los Miembros han tomado nota además de que la estabilización económica aún no ha tenido como reflejo un crecimiento del empleo de magnitud similar.

Los Miembros han acogido favorablemente la adaptación de la legislación interna a las normas de la OMC en esferas tales como las medidas antidumping y compensatorias, las salvaguardias y la propiedad intelectual. En lo que respecta a las disposiciones sobre inversiones, han acogido con satisfacción la supresión del concepto de "compañía brasileña de capital nacional". Además, han solicitado información sobre los avances en el proceso de elaboración de una ley de comercio exterior única, así como sobre las perspectivas de reforma fiscal, dada la complejidad del régimen fiscal interno. Se han solicitado también detalles sobre los futuros planes de privatización, así como sobre los planes de reducción de determinadas restricciones a las transferencias de los beneficios de inversiones y al elevado impuesto sobre el valor añadido que grava algunas transferencias.

En su respuesta, el representante del Brasil ha dicho que los indicadores más recientes apuntan a una nueva disminución de la tasa de inflación, que se situará en torno a cero en septiembre, y que se espera que la recuperación se afiance en los dos próximos años. La productividad, el empleo y los ingresos reales han aumentado desde que se introdujo el Plan Real; las estimaciones indican también un crecimiento del consumo de los grupos de ingresos más bajos. El representante ha facilitado detalles de los planes encaminados a incrementar la tasa de ahorro interno e introducir reformas de amplio alcance en el régimen fiscal, el sistema administrativo y el sistema de seguridad social. Ha señalado que, el Brasil ha financiado tradicionalmente los déficit de la cuenta de capital con los superávit del comercio de mercancías; las reservas cuyo nivel era ya relativamente alto cuando se introdujo el Plan Real, han aumentado como consecuencia de los elevados tipos de interés y del mayor grado de confianza en la economía. La depreciación del tipo de cambio real, tras una apreciación inicial, ha sido en todo momento superior a la tasa de inflación correspondiente a los bienes comerciables.

El representante ha facilitado detalles acerca de la reforma fiscal y de sus objetivos, así como de las medidas constitucionales conexas destinadas a facilitar ulteriores modificaciones del régimen fiscal. La reciente eliminación del impuesto estatal sobre el valor añadido (impuesto sobre la circulación de mercancías y la prestación de servicios, ICMS) aplicado a los productos primarios y semimanufacturados incrementará sin duda la competitividad de las exportaciones brasileñas. También se han facilitado detalles sobre las recientes medidas en materia de inversiones favorables al capital extranjero y sobre la eliminación de los monopolios estatales de las telecomunicaciones, el petróleo y los reaseguros. El representante ha proporcionado información sobre los objetivos y avances del programa de privatización, que en 1960 se ha extendido a la infraestructura, los transportes, la electricidad y las telecomunicaciones. El Gobierno sigue aún estudiando la elaboración de una ley única del comercio.

Multilateralismo y regionalismo

Los Miembros han tomado nota de la rápida expansión del crecimiento del comercio entre los países del MERCOSUR y han expresado su inquietud por la posible desviación de las corrientes comerciales. Han manifestado su esperanza de que el proceso de integración regional se desarrolle conforme al espíritu de un regionalismo abierto, sea complementario de la liberalización multilateral del comercio y sea compatible con los principios de la OMC y han tomado nota de las iniciativas en curso para establecer una zona de libre comercio entre los países del MERCOSUR y los países del Pacto Andino.

Aunque la adopción por el Brasil del Arancel Externo Común del MERCOSUR ha socavado varias consolidaciones en el marco de la OMC, los Miembros han manifestado su satisfacción por la oferta del Brasil de entablar negociaciones con las partes afectadas. A este respecto, se ha preguntado al Brasil si se cuenta con los datos sobre importaciones necesarios para llevar a cabo las negociaciones. Habida cuenta del gran número de exenciones brasileñas del Arancel Externo Común del MERCOSUR, se ha preguntado si esas exenciones permiten la aplicación de aranceles tanto inferiores como superiores al tipo del arancel común.

En su respuesta, el representante del Brasil ha dicho que aunque su país ha intensificado el proceso de integración económica regional y subregional, ello no quiere decir que haya abandonado su tradicional enfoque multilateral del comercio. El representante ha manifestado que las relaciones externas del MERCOSUR confirman el concepto de regionalismo abierto y ha citado a ese respecto los acuerdos de libre comercio recientemente concluidos, las negociaciones en curso para el establecimiento de una zona de libre comercio y otros acuerdos concertados y diálogos mantenidos con países no pertenecientes a la región. El representante ha facilitado datos estadísticos detallados que ponen de manifiesto la expansión del comercio con otros interlocutores comerciales pertenecientes o no a la región. Ha señalado que el tipo real de los derechos del AEC del MERCOSUR es inferior al promedio de los aranceles anteriores. Se han notificado las partidas arancelarias respecto de las que se han superado los máximos consolidados en el marco de la OMC, y los países miembros del MERCOSUR están dispuestos a entablar consultas con los Miembros interesados. El representante ha dado también detalles de las exenciones brasileñas del AEC y ha señalado que el proceso de convergencia ha de terminar a más tardar el 1. de enero del año 2001; el Brasil está acelerando el ritmo de ese proceso.

Medidas de carácter general que afectan al comercio

Los Miembros han acogido con satisfacción el hecho de que el Brasil haya llevado a término satisfactoriamente su programa autónomo de liberalización, incluidas la eliminación de las prohibiciones a la importación, la reducción del promedio arancelario y la eliminación de los obstáculos no arancelarios, lo que confirma la adhesión de ese país al libre comercio. No obstante, se ha señalado que algunos tipos arancelarios aplicados siguen siendo relativamente elevados. Además, los tipos consolidados son considerablemente superiores a los aranceles aplicados, y desde 1992 se han realizado frecuentes modificaciones ad hoc para proteger a determinados productos. Los dos factores señalados reducen el grado de previsibilidad para los interlocutores comerciales del Brasil y la transparencia del régimen brasileño de política comercial.

A pesar que los procedimientos para el trámite de licencias de importación, se han agilizado, se ha manifestado preocupación por el nivel de la tasa de tramitación de las licencias y por la reducción del período de validez de las mismas. También se ha manifestado inquietud ante la práctica de tener en cuenta el factor de las condiciones de pago en la concesión de licencias. Los Miembros han opinado que una mayor transparencia y eficiencia en la aplicación del régimen de licencias puede redundar en beneficio de éste.

Los Miembros han puesto de relieve que entre los años 1992 y 1996 ha habido un considerable aumento de la actividad en la esfera de las medidas antidumping y compensatorias, aunque a finales de este período esa actividad se ha reducido. Aunque los Miembros han manifestado que entienden las dificultades con las que se enfrenta la industria textil brasileña, algunos han considerado que las medidas de salvaguardia en relación con los productos textiles no son compatibles con las disposiciones de la OMC. Se ha instado al Brasil a que busque otras formas de ayudar a esa industria. Los Miembros han manifestado también su preocupación por el aumento, como medida de salvaguardia, de los aranceles aplicados a los juguetes y por el precedente que pueden crear aumentos de esa naturaleza.

Los Miembros han tomado nota de que el Brasil fomenta las exportaciones mediante varios programas, como las concesiones en materia de derechos e impuestos, la asistencia a la industria aeronáutica, el Programa de Financiación de las Exportaciones (PROEX) y los beneficios fiscales de programas especiales de exportación (BEFIEX), y han preguntado al Brasil si tiene el propósito de eliminar gradualmente esas subvenciones.

También se ha preguntado al Brasil la razón por la que no examina la posibilidad de adherirse al Acuerdo sobre Contratación Pública, así como si estaría dispuesta a participar en una iniciativa encaminada a establecer un acuerdo multilateral de transparencia en esa esfera.

Los Miembros han manifestado su inquietud ante normas que crean obstáculos innecesarios al comercio y han preguntado al Brasil cuáles son los principios que regulan la utilización en ese país de las reglamentaciones técnicas y la forma en que se pone en práctica el principio de "aplicación prioritaria de las normas brasileñas".

En su respuesta, el representante del Brasil ha indicado que, a raíz de la Ronda Uruguay, el Brasil ha consolidado todo su Arancel, lo que garantiza una mayor previsibilidad, por cuanto todos los Miembros conocen el tipo máximo. Las consolidaciones al tipo máximo son una técnica ampliamente utilizada en las negociaciones arancelarias, que ofrece al mismo tiempo previsibilidad y un cierto grado de flexibilidad necesaria dentro de los compromisos asumidos en el marco de la OMC. El Brasil ha aplicado aranceles inferiores a los consolidados con el fin de garantizar el suministro de productos, reforzar su competitividad y ofrecer mejores condiciones de acceso a los mercados a sus interlocutores. El objeto del aumento ocasional de los tipos aplicados dentro de los niveles consolidados ha sido hacer frente a dificultades sectoriales y dejar un margen de flexibilidad a la gestión macroeconómica. El representante ha señalado que el régimen de licencias de importación responde fundamentalmente a fines estadísticos y que, de forma compatible con la OMC, se requiere licencia previa para la importación de armas o sustancias nucleares o por razones ambientales. A partir de enero de 1997, las licencias de importación se expedirán antes de que las mercancías pasen por aduana, lo que agilizará el procedimiento. Con las limitaciones impuestas a los plazos de financiación de determinadas importaciones en otros países se pretende establecer condiciones iguales a las existentes en los mercados financieros brasileños.

El representante ha señalado que las medidas de salvaguardia aplicadas a las importaciones de determinados productos textiles se han adoptado únicamente cuando una investigación ha puesto de manifiesto la existencia de un perjuicio grave a la rama de producción nacional. Se trata de medidas de salvaguardia de transición adoptadas al amparo del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido. El representante ha facilitado información sobre las consultas y ha indicado que, en cualquier caso, las medidas dejarán de aplicarse a más tardar el 31 de mayo de 1999. Una medida de salvaguardia de transición aplicada a los juguetes que implica un aumento del arancel dentro de los tipos consolidados, ha sido adoptada de conformidad con el artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC. La investigación correspondiente no ha terminado aún.

El representante ha facilitado también información sobre el Programa de Financiación de las Exportaciones de Bienes y Servicios Nacionales (PROEX), en relación con la financiación directa y la nivelación de los tipos de interés, aunque ha señalado que no se conceden subvenciones en el marco del Programa. Ha aclarado asimismo el procedimiento brasileño de contratación pública en los planos federal, estatal y municipal; la aplicación de la "Ley de Productos Similares" está sujeta a condiciones muy estrictas. El Brasil ha seguido de cerca los debates sobre contratación pública a nivel regional y multilateral. En lo que respecta a las normas, el Brasil ha adoptado ya el Código de Buena Conducta de la OMC, y está firmemente decidido a garantizar la transparencia en el proceso de elaboración de sus normas, impidiendo así que las normas brasileñas se utilicen como obstáculos al comercio.

Aspectos sectoriales

Los Miembros han reconocido que el Brasil ha adoptado importantes medidas encaminadas a incrementar la apertura de su economía e introducido modificaciones en las normas legales para atraer inversiones extranjeras en sectores como la energía, las telecomunicaciones y las industrias extractivas. La liberalización ha expuesto a varios sectores a una fuerte competencia de las exportaciones, por lo que las peticiones de asistencia se han incrementado. Los Miembros han manifestado la opinión de que los reajustes macroeconómicos tendentes a recuperar la competitividad son más eficaces que la asistencia sectorial.

Los Miembros han reconocido que el Brasil es un importante y competitivo productor y exportador de productos agropecuarios. No obstante, la agricultura recibe un apoyo financiero considerable en el marco del sistema de ayudas a los precios mínimos y de los créditos rurales, y, por su parte, el Programa Nacional del Alcohol (PROALCOOL) se beneficia de importantes subvenciones. Se ha pedido al Brasil que aclare el motivo económico de esas subvenciones y los planes futuros para el Programa.

Los Miembros han tomado nota de la supresión del Instituto Brasileño del Café y han pedido al Brasil información sobre la reciente creación de un Consejo Deliberante del Café. También se ha solicitado información sobre la justificación de las medidas fitosanitarias que afectan a determinadas importaciones de plátanos dentro de las normas de la OMC.

Los Miembros han manifestado que el régimen brasileño para la industria del automóvil, que comprende elevados aranceles y medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio que incorporan prescripciones en materia de contenido nacional y de resultados, es motivo de viva preocupación. Han señalado que ese régimen, que concede una importante protección efectiva a esa industria, parece incompatible con las normas de la OMC. Los Miembros han recabado información sobre el sistema de contingentación arancelaria de los vehículos introducido recientemente por el Brasil.

Los Miembros han acogido favorablemente los programas de privatización de varias industrias de servicios que, no obstante, no se han extendido aún a algunos sectores. También se han valorado favorablemente las modificaciones constitucionales encaminadas a la apertura parcial de sectores como las telecomunicaciones y el transporte marítimo, pero se ha manifestado preocupación por el mantenimiento de ciertas restricciones a las inversiones extranjeras, especialmente en el sector de la banca y los seguros. Los Miembros han solicitado información sobre los planes de incrementar la liberalización en esas esferas. El representante del Brasil, al explicar la distribución de los aranceles por sectores, ha subrayado que el objeto de la aplicación de las medidas adoptadas en casos especiales es corregir prácticas comerciales desleales y hacer frente a los problemas estructurales que se plantean en el contexto de un entorno más abierto, por lo que la aplicación de esas medidas por el Brasil es congruente con su firme compromiso con las normas y principios de la OMC.

El representante ha observado que la intervención del Estado en el sector agropecuario, a través de los sistemas de precios mínimos y crédito rural, se ha atenuado considerablemente durante el decenio de 1990. Al mismo tiempo han aumentado tanto la participación del sector privado como la aplicación de programas basados en el mercado. El representante ha hecho hincapié en que, a pesar de la reducción de la ayuda pública, han aumentado sensiblemente la producción y la productividad del sector agropecuario.

En relación con el Consejo Deliberante del Café, el representante ha dicho que el Consejo, del que forman parte representantes del gobierno y del sector privado, ha sido creado recientemente con el fin de definir políticas y programas técnicos, financieros y de investigación para el sector cafetero. En relación con las medidas sanitarias que afectan a las importaciones de plátanos, ha afirmado que el Brasil está dispuesto a permitir las importaciones de plátanos en cuanto haya pruebas científicas de que esos productos no entrañan riesgos. Las autoridades brasileñas han entablado ya conversaciones con el Miembro de la OMC afectado.

El representante ha indicado que PROALCOOL consta de dos componentes: un programa residual establecido para abastecer a los vehículos fabricados cuyo motor funciona con alcohol, y otro, establecido por razones ambientales, destinado a la producción de aditivos de la gasolina. Ha indicado además que el Programa, cuyos costos son cada vez menores, se financia con cargo a otras fuentes de energía.

El representante del Brasil se ha referido a la importancia que tiene el sector de los vehículos automóviles y a las razones que han llevado a la adopción del régimen brasileño para el sector del automóvil. A juicio del Brasil, ese régimen era necesario para armonizar las condiciones de inversión y evitar las distorsiones dentro del MERCOSUR durante el período de transición previsto en el Acuerdo sobre las MIC. El régimen, con los cambios introducidos en 1995, está teniendo como efecto la modernización del sector, un aumento de la competencia, una reducción de los costos de producción y de inversión y un aumento del contenido de elementos importados de los vehículos. Como resultado de todo ello, la protección efectiva a los vehículos se está reduciendo. El representante ha añadido que tras mantener conversaciones con los interlocutores comerciales interesados, el Brasil ha introducido bilateralmente un sistema de contingentes arancelarios que, a su juicio, aumentará considerablemente el acceso al mercado brasileño.

El representante del Brasil ha analizado la participación activa de su país en las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre los servicios y en los debates en curso en el marco del AGCS y ha expuesto en líneas generales el marco jurídico del sector bancario y de los seguros. Se están debatiendo aún nuevas reformas constitucionales y normas de habilitación. Dada la complejidad de las cuestiones que se plantean, no es posible indicar en qué fecha se introducirán cambios en ese marco. Hasta que se introduzcan esos cambios, el acceso de las empresas extranjeras al mercado local en esos dos sectores se considera caso por caso. El representante se ha referido a la reciente promulgación de una enmienda constitucional por la que se pone fin al monopolio de reaseguros y se abre ese sector a la participación del sector privado, así como al interés del Gobierno de su país por fomentar la participación extranjera en el seguro de enfermedad. En la esfera de las telecomunicaciones, el representante ha señalado que se ha aprobado una nueva ley que permite la participación extranjera, con un máximo que se elevará al 100 por ciento desde julio de 1999, en los servicios de telecomunicaciones celulares, por satélite y por cable; se prevé que se adjudiquen nuevos contratos desde principios de 1997.

Cuestiones diversas

Se han planteado diversas cuestiones acerca de la aplicación de la decisión de 1993 de privatizar los puertos y de la fecha prevista para la introducción de normas que eliminen las restricciones en la navegación marítima. También se han considerado discriminatorios el impuesto sobre los fletes y el derecho por los servicios de faros. Se ha señalado también que los cambios imprevistos del régimen de importación de la zona franca de Manaos han afectado a los comerciantes; a este respecto, se han solicitado más detalles sobre el régimen actual.

El representante del Brasil ha indicado que una enmienda constitucional de 1995 ha abierto a la participación extranjera el transporte de cabotaje y por vías de navegación interior. Con objeto de reducir el denominado "costo del Brasil", una reciente decisión del Gobierno ha permitido la privatización de los servicios portuarios bajo supervisión federal, aunque parte de la infraestructura seguirá bajo el control del Gobierno. En la actualidad ya es posible que determinados terminales especializados y otros tipos de instalaciones portuarias sean de propiedad privada.

El representante del Brasil ha observado que el impuesto sobre los fletes se destina a mejorar la flota mercante, por lo que contribuye a la adaptación del sector a un entorno más abierto. Ese impuesto se ha reducido desde 1990, y se ha suprimido el derecho portuario adicional. El derecho por los servicios de faros es un gravamen, en función de la seguridad de la navegación, impuesto a los buques de los países con los que el Brasil no ha suscrito acuerdos bilaterales en la esfera del transporte marítimo. Las autoridades están procediendo actualmente al análisis de ese derecho.

El representante ha indicado que los incentivos de la zona franca de Manaos forman parte de un programa de desarrollo regional. Los contingentes de importación -aplicados únicamente a productos acabados- no han sido utilizados, por lo que no han tenido efectos sobre el comercio. Las importaciones procedentes de la zona franca que entran en el Brasil están sujetas al arancel externo común.

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Los Miembros han tomado nota de los espectaculares avances que se han realizado en los últimos años en relación con la estabilización macroeconómica, la liberalización del comercio y un régimen de inversiones más abierto. Han acogido favorablemente el énfasis especial del Brasil en la irreversibilidad del proceso de liberalización, así como su firme manifestación de adhesión al proceso multilateral y al "regionalismo abierto".

Sin perjuicio de esta evaluación positiva en términos generales, los Miembros han expresado su preocupación por ciertos aspectos, entre ellos la disparidad entre las consolidaciones arancelarias y los tipos aplicados, el recurso relativamente frecuente a medidas antidumping, las medidas de salvaguardia adoptadas recientemente y el mantenimiento de las restricciones en el sector de los servicios. Se ha hecho especial referencia al elevado nivel de la protección en el sector del automóvil.

Los Miembros son conscientes de las dificultades de ajuste unidas a una reestructuración radical de la economía y de las preocupaciones que se han planteado recientemente en el Brasil ante los desequilibrios comerciales. No obstante, han alentado firmemente al Brasil a que siga aplicando el programa de reforma macroeconómica, resista las presiones proteccionistas y se atenga fielmente a las normas y procedimientos de la OMC. Dada la indiscutible importancia que tiene el Brasil para la región y para la economía mundial, el éxito en esas esferas -que llevará aparejada la estabilidad y la apertura a largo plazo de la economía brasileña- tendrá repercusiones que superarán ampliamente el ámbito nacional.