NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

21 octobre 2005

Vers une gouvernance mondiale?

Master of Public Affairs inaugural lecture at the Institut d’Etudes Politiques de Paris.


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Allocutions: Pascal Lamy


Permettez-moi tout d’abord de dire à quel point je suis honoré d’être votre invité aujourd’hui et d’ouvrir l’année universitaire de l’Institut d’études politiques.

Il n’y a pas si longtemps, j’enseignais moi-même dans cette institution. Mais entre la dernière année universitaire et celle-ci, le décor de ma scène personnelle a subi de légères modifications. Je suis donc tout particulièrement reconnaissant à ceux qui m’ont donné l’occasion de revenir aujourd’hui à des réflexions plus théoriques. Je suis profondément convaincu qu’aucune action publique judicieuse ne peut être menée sans une analyse pertinente de son objet et du paysage mondial dans lequel elle s’inscrit.

En ce qui concerne le sujet d’aujourd’hui, l’OMC peut à mon avis jouer un rôle important dans la gouvernance mondiale. Ce n’est pas une sorte de syndrome inversé de Groucho Marx que j’exprime ici: ce n’est pas parce que je suis le nouveau Directeur général de l’OMC que je fais remarquer sa position très particulière dans le système concret de gouvernance mondiale! C’est en fait une réflexion que j’exprime en public depuis des années et que je me suis forgée lors de mes fonctions antérieures de Commissaire européen au commerce, en négociant pour l’UE sur la scène commerciale multilatérale.

Pour en venir maintenant à la question de la gouvernance mondiale, je tenterai d’esquisser devant vous les raisons pour lesquelles nous en avons plus besoin que jamais et comment nous devrions y réfléchir si nous sommes réellement décidés à l’instaurer.

  

PREMIÈRE PARTIE: DIAGNOSTIC

La mondialisation — j’entends par là l’interdépendance croissante de tous les individus sur la planète à mesure que s’estompe la distinction entre “proche” et “lointain” — affecte désormais toutes les dimensions de nos sociétés, et pas seulement la dimension économique. Elle a apporté plusieurs autres aspects positifs: elle a permis aux particuliers, aux entreprises et aux États-nations d’aller à la rencontre du monde de façon plus rapide, plus profonde et moins coûteuse que jamais, et au monde de venir à leur rencontre de la même façon.

Mais le caractère mondial d’un nombre grandissant de phénomènes préoccupants — pénurie croissante de ressources énergétiques, destruction de la biosphère, propagation des pandémies, instabilité des marchés financiers et mouvements migratoires provoqués par l’insécurité, la pauvreté ou l’instabilité politique systémique — est aussi un produit de la mondialisation. La mondialisation est déjà une réalité, mais c’est aussi un processus en cours qui crée un nouveau besoin d’efficacité auquel les États-nations ne peuvent répondre seuls. Les nouvelles questions posées par les crises et les conflits mondiaux, les événements politiques et les crises qui semblent frapper les gouvernements de la planète montrent que nous devons envisager de nouvelles formes de gouvernance.

Que l’écart se creuse entre les défis mondiaux et les façons d’y répondre, plus personne ne le conteste aujourd’hui. L’une des conséquences les plus importantes de cet écart est, à mon avis, le sentiment de dépossession qui se répand parmi les citoyens de cette planète. Dépossession de leur propre destinée, dépossession des moyens d’agir au plan individuel aussi bien que national — sans parler du plan mondial.

Soyons tout à fait clair: ce n’est pas la mondialisation qui crée ce sentiment, c’est l’absence de moyens d’y faire face comme il conviendrait. C’est l’absence de gouvernance au niveau requis, le niveau mondial. Le sentiment qu’on ne peut rien faire et que notre propre gouvernement ne peut guère faire mieux a deux conséquences: premièrement, un contrecoup immédiat sur la confiance que nous avons dans notre système de gouvernance national. Deuxièmement, ce sentiment de dépossession constitue une menace directe pour l’idée que nous pouvons influer sur notre avenir. Ce qui se passe ensuite, c’est que le fait de se sentir ainsi dépossédé aggrave l’anxiété face à l’avenir. L’avenir devient une figure anxiogène, parce que les citoyens ne sont pas convaincus qu’il y ait un pilote dans l’avion. C’est un coup direct porté à l’idée d’anticipation. Et l’anticipation, qui repose sur une vision globale des éléments systémiques qui façonnent nos sociétés, est au cœur même de l’idée de progrès, pour ne pas dire de démocratie.

L’absence de gouvernance, pour dire les choses simplement, détruit l’idée même de progrès, qui constitue l’énergie fondamentale de transformation des sociétés humaines depuis le XVIII e siècle et le principe fondateur de la démocratie. Sans cette idée, c’est le retour à la loi de la jungle.

Pour faire face, à l’échelle qui convient, aux questions, aux difficultés, aux craintes et aux menaces d’ordre planétaire, nous avons besoin de plus de gouvernance au niveau mondial. Ce qui ne veut nullement dire que nous avons besoin d’un gouvernement mondial, comme je vais l’expliquer maintenant.

  

DEUXIÈME PARTIE: FACE À LA MONDIALISATION, IL NOUS FAUT PLUS DE GOUVERNANCE MONDIALE

Qu’est-ce que j’entends par gouvernance mondiale?(1) Pour moi, la gouvernance mondiale désigne le système que nous mettons en place pour aider la société humaine à atteindre son objectif commun de manière durable, c’est-à-dire dans l’équité et la justice. L’interdépendance croissante “signifie que nos lois, nos normes et valeurs sociales et les autres mécanismes qui structurent le comportement humain — la famille, l’éducation, la culture, la religion, pour n’en citer que quelques-uns — doivent être analysés, compris et articulés de la manière la plus cohérente possible pour constituer le fondement d’un développement durable effectif”. Elle implique donc nécessairement la reconnaissance du rôle et des responsabilités des nouveaux acteurs, l’ouverture des processus, la participation authentique et effective, l’obligation de rendre des comptes de la part des responsables et la cohérence. (2)

Comment l’interdépendance de notre monde peut-elle être mieux gérée? À mon avis, trois éléments doivent étayer cette recherche:

En premier lieu, les valeurs. Les valeurs sont nécessaires pour que notre sentiment d’appartenir à une communauté mondiale, même embryonnaire, puisse coexister avec les spécificités nationales.

Deuxièmement, nous avons besoin d’acteurs qui aient une légitimité suffisante pour intéresser l’opinion publique au débat, qui soient capables d’assumer la responsabilité de son résultat et qui soient tenus de rendre des comptes.

Et troisièmement, nous avons besoin de mécanismes de gouvernance qui soient véritablement efficaces et qui permettent, entre autres, d’arbitrer de manière légitime entre les valeurs et les intérêts.

Je ne propose pas une révolution institutionnelle, mais plutôt une combinaison d’ambition mondiale et de suggestions pratiques. Édifier une gouvernance mondiale est un processus graduel, qui suppose que l’on modifie des pratiques anciennes, des intérêts bien établis, des habitudes culturelles et des normes et valeurs sociales.

  

NOUS DEVONS NOUS PRÉOCCUPER DES “VALEURS”

Si nous voulons édifier une dimension collective, il faut que nous ayons envie de vivre ensemble. Autrement dit, la diversité peut-elle être transcendée de manière à permettre à la “communauté des nations”, grâce à une série de mesures politiques, de devenir une communauté “mondiale”?

Valeurs collectives mondiales, biens publics communs

La mondialisation met en contact des peuples, des sociétés et des êtres qui ont fait, à travers l’histoire, des choix parfois semblables, parfois très différents d’un lieu à l’autre. Il est donc nécessaire d’avoir un débat sur les valeurs collectives, régionales ou universelles. Des pas ont déjà été faits dans ce sens: il y a, par exemple, un accord très large entre les nations sur le droit à la santé et à l’éducation ou sur les normes fondamentales du travail. Et l’on est conscient que, sur des questions telles que les biens environnementaux ou les migrations internationales, les réponses purement nationales ne suffisent plus.

Ce débat sur les valeurs communes peut nous permettre de définir les biens communs que nous souhaitons promouvoir et défendre à l’échelle mondiale. En raison de leur caractère systémique, ces biens doivent être traités de façon très différente des autres objets de la coopération internationale. Ces biens mondiaux collectifs constituent la base de la gouvernance mondiale. Une sorte de “démocratie mondiale”.

Comme je l’expliquerai ultérieurement, pour moi, le système commercial multilatéral est en soi un bien public international.

Une fois que nous aurons mis en évidence les valeurs fondamentales et que nous nous serons entendus à leur sujet, nous devrons faire en sorte que des acteurs authentiques participent à ce processus.

 

NOUS AVONS BESOIN D’ACTEURS AUTHENTIQUES

Pour garantir la légitimité, nous avons besoin d’une instance de débat commune et représentative, car il ne peut y avoir d’appropriation collective de la volonté politique sans un tel instrument, qui est le fondement de la démocratie. Nous ne parviendrons à créer une véritable “communauté” internationale que si nous faisons un effort délibéré pour mettre en place une telle enceinte destinée au dialogue et à la politique.

Les premières mesures, relativement simples, que nous devons prendre en vue d’une représentation plus équilibrée du monde consisteraient à encourager la création de structures parlementaires au niveau international, afin de réunir les représentants des divers parlements nationaux, et à admettre les représentants de la société civile dans un conseil économique et social capable de fonctionner efficacement.

Nous devons aussi veiller à ce que les intérêts authentiques et les intérêts de la plupart des individus soient pris en considération dans notre gestion des relations internationales et dans la façon dont nous conduisons nos systèmes régionaux et mondiaux de valeurs, de droits et d’obligations.

L’interdépendance qui nous unit peut se manifester à plusieurs niveaux de l’activité humaine. Les problèmes et les difficultés que nous rencontrons peuvent avoir une dimension locale, régionale ou mondiale, de même que les intérêts que nous devons défendre et protéger. En conséquence, la représentativité des intérêts concernés devrait aussi correspondre au champ humain spécifiquement touché par la mondialisation et ses tentacules opérationnels.

Dans ce contexte, les divers voix et groupements peuvent être — selon les questions ou les problèmes en jeu — horizontaux, ou parfois verticaux. Par exemple, si certains problèmes sont fondamentalement mondiaux — comme certains phénomènes environnementaux — et exigent la participation et la représentation d’acteurs horizontaux ou mondiaux, d’autres difficultés humaines et conséquences néfastes de la mondialisation sont plus circonscrites. Ces questions exigent la participation d’acteurs représentant des intérêts plus modestes qui, même s’ils sont éventuellement plus spécialisés, sont tout aussi importants pour l’équilibre universel si nous croyons en la justice et l’équité. Je pense ici à des questions telles que la violence urbaine, les problèmes d’irrigation par les eaux intérieures, etc., dont la gestion est mieux assurée par les autorités locales. Et même si c’est à eux d’agir et d’être représentés, cela ne diminue en rien la nécessité ressentie par ces acteurs verticaux d’agir dans la concertation et le partage, ni l’importance que les échelons supérieurs de l’ordre international ou mondial doivent leur reconnaître.

Une fois assurés que des acteurs authentiques participent au débat sur les valeurs à protéger, nous devrons veiller à avoir un mécanisme adéquat pour arbitrer les différends relatifs aux valeurs.

  

NOUS AVONS BESOIN DE MÉCANISMES DE GOUVERNANCE VÉRITABLE

Cela nous amène sur le terrain des institutions internationales — qui ont toutes des problèmes.

Décisions autonomes et droit des institutions internationales de prendre des initiatives

Plus on est en position avancée, moins on est légitime: la distance réduit la légitimité. Pour que la démocratie soit le principe d’organisation des puissances mondiales, nous devons l’instaurer et nous pouvons commencer à le faire au sein des organisations internationales existantes.

Les organisations internationales, qui ont leur propre personnalité morale, ont donc les moyens de prendre des décisions favorables à leurs intérêts et à ceux de leurs membres. Mais elles n’ont pas les moyens, les instruments et la responsabilité politique nécessaires pour pouvoir jouer un rôle plus décisif. Des éléments de confiance collective se sont évidemment développés au sein du système des relations internationales. Le droit international a permis dans certains cas de tempérer la brutalité des relations entre les États. Mais on ne peut s’empêcher de constater que la suspicion reste un facteur structurant des relations internationales. Si nous voulons vivre ensemble, nous devons atténuer cette suspicion. En mettant le système en marche et en réduisant le niveau de suspicion, nous permettrons aux institutions mondiales de prendre des décisions et des initiatives essentielles au système international.

Nous devons avancer pas à pas et veiller à ce qu’il y ait une confiance élémentaire dans toutes les organisations internationales qui peuvent proposer des initiatives, parvenir à des compromis et suggérer des solutions. Le Secrétaire général de l’ONU peut jouer ce rôle, en supposant que les membres permanents du Conseil de sécurité le lui permettent. De même, les Administrateurs de la Banque mondiale ont le pouvoir de donner un coup de fouet à leur institution, ainsi que, dans une moindre mesure, les Directeurs généraux de l’OIT et de l’OMS. Le Directeur général de l’OMC, en revanche, n’a pas ce pouvoir, car le principe du consensus — si important soit-il dans la philosophie de l’OMC — fait qu’il lui est formellement difficile de prendre de réelles initiatives.


Des mécanismes pour arbitrer les différends

La mondialisation met en contact des peuples qui n’ont pas toujours fait les mêmes choix sociaux. Et quand les États expliquent ce qu’ils attendent d’un système de gouvernance mondiale, leurs priorités sont différentes. Il y a de nombreuses raisons à cela: leur histoire, le niveau de développement des divers pays, les projets politiques et sociaux incompatibles qu’ils ont conçus, etc. Il nous faut donc des mécanismes pour arbitrer les valeurs et leurs effets sur le commerce ou sur les droits d’autrui. Nous devons aussi arbitrer les conflits entre les valeurs et entre les valeurs fondamentales et les autres sortes d’intérêts. On pourrait aussi parler de mécanismes garantissant le respect des règles, ou d’une forme de justice internationale.

Ces systèmes, et nous en avons quelques-uns, soulèvent en revanche des questions délicates de légitimité. Quelle est la légitimité d’un expert siégeant dans un groupe spécial d’arbitrage comparée, par exemple, à celle d’un représentant élu d’un État souverain? Pourquoi un tribunal pénal international serait-il mieux à même de juger un criminel de guerre qu’un tribunal national? Comment faire accepter aux autorités nationales les décisions d’un tribunal pénal international? Nous devons veiller à ce que les règles appliquées par ces tribunaux soient elles-mêmes légitimes et transparentes.

J’ai tenté d’esquisser certains éléments d’une telle gouvernance mondiale. Mais nous n’avons pas besoin de tout recommencer. Nous avons des éléments de gouvernance mondiale dans les contextes régionaux existants ainsi que dans certains systèmes universels. Examinons deux exemples de ces embryons de gouvernance mondiale: l’Europe et l’OMC.

 

TROISIÈME PARTIE: EMBRYONS DE GOUVERNANCE INTERNATIONALE

Je suis un homme pragmatique et, avec l’âge, je suis fatigué d’entendre toujours les mêmes discussions sur l’utopie. Je ne tiens pas à travailler sur une énième version de la polis universelle, une “cosmopolis”, sorte de chimère démocratique mondiale. En effet, nous ne partons pas de rien. Nous avons au contraire des matériaux bruts à utiliser. Nous pouvons aussi tirer parti de l’archipel actuel de gouvernance mondiale. Aujourd’hui, je prendrai deux exemples de ces embryons de gouvernance: l’un au niveau régional et l’autre au niveau mondial. J’examinerai ce qui existe déjà et je tenterai d’esquisser comment ce qui existe peut être utilisé pour favoriser la gouvernance mondiale.

    

GOUVERNANCE RÉGIONALE: L’EUROPE

Formuler brièvement le paradigme européen n’est pas chose facile, surtout en cette période troublée pour l’Union européenne, mais il est utile d’essayer, d’autant que l’édification de l’Europe est en fait l’expérience la plus ambitieuse de gouvernance supranationale jamais tentée. C’est l’expérience d’États-nations souverains au plan intérieur et, au niveau international, c’est l’accord mutuel de ces mêmes États-nations pour conclure, ou abandonner, des alliances (ou des obligations) selon leur volonté. La construction européenne est celle d’une interdépendance souhaitée, définie et organisée entre les États membres.

Quels sont les instruments fondamentaux qui ont permis à l’Europe de s’ériger en laboratoire pour une sorte différente de gouvernance? C’est ce à quoi je vous propose de réfléchir pendant un moment. Mais, pour cela, nous devons garder à l’esprit que la construction de l’Europe est un chantier et qu’elle n’est stabilisée ni sous son aspect géographique, ni dans son ambition politique. Et cette construction de l’Europe est un processus spécifique, qui se déroule historiquement en Europe, mais qui ne doit pas nous conduire à une forme quelconque d’“euromorphisme”, c’est-à-dire à la tentation d’attribuer une valeur universelle à ce qui n’est qu’une partie de la réalité du monde.

Comme je l’ai dit, l’Union européenne est une interdépendance souhaitée, définie et organisée. Le facteur essentiel de cette alchimie très particulière est, à mon avis, le mélange intime de trois ingrédients: premièrement, la volonté politique d’intégration; deuxièmement, l’accord sur le but visé; et troisièmement, un ensemble de procédures et d’institutions capables de produire les résultats attendus et d’en assurer la gouvernance.

Volonté, objectifs communs et mécanisme institutionnel et procédural: tel est le trépied européen prêt à marcher. Mais, pour produire l’alchimie, ces trois éléments doivent être mélangés. Ils sont si indissociables en fait que la présence de deux d’entre eux entraîne automatiquement l’apparition du troisième. C’est dans la catalyse de ces trois piliers que réside l’énergie politique qui les fait fonctionner.

C’est la conjonction de ces trois éléments qui a permis à la Communauté européenne du charbon et de l’acier de prendre son envol dans les années 50. Il y avait la volonté politique de dépasser la destruction causée par deux guerres européennes. Pour cela, les pères fondateurs de l’Europe ont conçu un projet concret, un objectif concret et commun qui combinerait les deux piliers essentiels des économies de l’époque — le charbon et l’acier — et qui créerait des “solidarités de fait”, selon l’expression de Robert Schumann. C’est la force de ces deux premiers éléments (volonté et objectif) qui a permis l’audace du troisième: la création d’une institution supranationale sui generis (la Haute Autorité de la CECA).

Deuxième exemple: les mêmes éléments se présentent à nouveau pour lancer, en 1985, la campagne du marché intérieur pour 1992. La volonté politique a été mobilisée en l’occurrence grâce au vigoureux soutien émanant de dirigeants nationaux déterminés (François Mitterrand, Helmut Kohl, Margaret Thatcher, Felipe Gonzalez, Giulio Andreotti, pour n’en citer que quelques-uns); il y avait un objectif précis, convenu comme tel: la disparition des frontières intérieures pour les biens, les services, les capitaux et les personnes; et, au nom de cette volonté et de cet objectif convenu, une fois l’objectif convenu, il y a eu une réforme institutionnelle majeure dans le sens où les décisions relatives à la création du marché intérieur seraient prises non plus à l’unanimité mais à la majorité.

Troisième et dernier exemple, le plus récent dans le domaine économique: l’euro. Là encore, nous trouvons des signes de volonté politique relative à une union monétaire dès les années 60. Cette volonté s’est progressivement affermie en réaction aux chocs monétaires mondiaux des années 70. Il a fallu 20 ans pour que ce débat politique arrive à maturité, jusqu’aux environs de 1990. Il a fallu tout ce temps pour reconnaître les limites du “serpent” monétaire européen, l’incompatibilité d’un marché unique et de la libre circulation des capitaux avec des politiques monétaires indépendantes, et le temps pour tous les participants d’adopter la stabilité monétaire comme objectif de la politique monétaire. Mais, à partir du moment où la volonté politique et les objectifs politiques ont été convenus et partagés, le cadre institutionnel nécessaire a été mis en place en quelques mois.

Ces trois exemples sont, à mon avis, la preuve manifeste de l’existence du trépied dont j’ai parlé il y a un moment: une interdépendance suffisamment souhaitée et bien définie pour être organisée. Lorsque ces trois éléments ne sont pas assez solides — comme dans la gouvernance macro-économique, la défense ou la politique étrangère, par exemple — aucun domaine politique nouveau ne peut émerger au niveau de l’union. Mais cela nous éloigne de notre sujet.

J’ai signalé au début que la construction de l’Europe ne pouvait être prise comme modèle de la construction d’une gouvernance mondiale. Elle montre cependant que seul un débat démocratique en vue de partager des objectifs et d’instaurer un soutien politique peut donner naissance à la gouvernance mondiale appropriée et que les doses de légitimité requises sont plus élevées qu’au niveau national, ce qui est à mon avis une leçon importante.

Examinons à présent un embryon de gouvernance mondiale: l’OMC

  

GOUVERNANCE MULTILATÉRALE: L’OMC

Bien que le commerce international ne soit que l’une des dimensions, la plus visible toutefois, de la mondialisation, le système de l’OMC est sans conteste un acteur dynamique dans la gouvernance mondiale. Aujourd’hui, je commencerai par analyser brièvement la gouvernance du commerce international qui, dans sa sophistication, diffère de ce qui est après tout la scène encore assez primitive constituée par les autres secteurs de la gouvernance internationale. L’OMC englobe un ensemble de valeurs, elle comprend différents types d’acteurs et elle offre une procédure d’arbitrage entre les valeurs des États et entre les valeurs et les intérêts commerciaux. Mais elle est elle-même une “valeur universelle”, car elle cristallise les paramètres du système commercial multilatéral qui est, selon moi, un bien public international.

Le système commercial multilatéral (et donc l’OMC) est un bien public international

Pourquoi le système commercial multilatéral est-il un bien public international? La libéralisation des échanges sans discrimination entre les Membres de l’OMC présente les caractéristiques d’un bien public mondial: tout le monde bénéficie à moyen terme de l’efficience accrue qui résulte de la suppression des distorsions mondiales en matière de prix et qui encourage les pays à produire en fonction de leur avantage comparatif. Selon Ernesto Zedillo, l’OMC est le seul instrument qui peut être utilisé pour fournir ce bien public mondial qu’est le commerce multilatéral non discriminatoire. Et comme sa consommation est essentiellement publique, tout le monde devrait en retirer des avantages. (3)

Mais nous savons que les riches pays industrialisés ont retiré plus d’avantages du système commercial multilatéral que les pays en développement. (4) C’est pourquoi j’insiste toujours sur le fait que l’ouverture des marchés doit se traduire par des avantages réels dans la vie quotidienne des pays concernés — ce qui n’est possible que si nous avons des règles du jeu identiques pour tous, qui assurent un renforcement des capacités techniques et permettent aux Membres d’améliorer leur gouvernance intérieure, de façon que cette ouverture des marchés soit véritablement bénéfique pour tous. L’ouverture des marchés stimulée par l’OMC apporte donc des avantages à beaucoup, mais elle a aussi un coût, dont la répartition échappe largement au contrôle de l’OMC. D’où la nécessité de coopérer de façon plus cohérente en vue d’une gouvernance mondiale plus efficace.

Examinons à présent comment l’OMC aborde la question des valeurs, des acteurs et des mécanismes institutionnels de gouvernance réelle.

  

VALEURS

Les avantages de l’ouverture des marchés comme valeur fondamentale

La valeur fondamentale sur laquelle repose l’OMC est que l’ouverture des marchés est bonne. L’ouverture des marchés permet une division du travail entre les pays et une utilisation plus appropriée et plus efficace des ressources pour la production. Au début, cette notion découlait de l’observation des effets néfastes du protectionnisme sur nos économies à différentes époques de l’histoire récente, et notamment entre les deux dernières Guerres mondiales. Ensuite, elle a découlé de l’observation des effets positifs de l’ouverture des échanges au cours des 50 dernières années.

Mais le système commercial de l’OMC offre plus que cela. Il contribue à accroître l’efficacité et à réduire les coûts, d’autant plus qu’il renferme des principes importants tels que la non-discrimination (les exportations de tous les Membres sont traitées de la même manière), la transparence (renseignements clairs sur les politiques, les règles et les règlements) et une plus grande certitude quant aux relations commerciales (les engagements d’abaisser les obstacles au commerce et d’améliorer l’accès au marché intérieur pour les autres pays sont juridiquement contraignants). Bien d’autres dispositions des Accords de l’OMC peuvent aussi aider à lutter contre la corruption et la mauvaise gestion des affaires publiques.

 

Valeurs autres que commerciales

Parallèlement, l’OMC reconnaît l’importance d’autres valeurs que l’ouverture des marchés et l’efficacité du commerce. Depuis sa création, le GATT a toujours reconnu que des politiques publiques légitimes pouvaient justifier des mesures contraires aux règles fondamentales d’accès aux marchés du GATT. Traditionnellement, selon le GATT, les États ont le droit de déroger aux obligations d’accès aux marchés pour favoriser des valeurs de moralité publique, de protection de la santé des personnes et des animaux, de préservation des ressources naturelles, etc. L’OMC inclut ces valeurs sociales fondamentales dans sa constitution.

Mais il y a un autre principe du système de l’OMC qui facilite l’arbitrage entre les valeurs des Membres et entre les valeurs commerciales et les autres valeurs. Conformément à l’Accord sur l’OMC, chaque Membre a la faculté de déterminer les valeurs auxquelles il accorde la priorité et le niveau de protection qu’il juge adéquat pour ces valeurs. Cela inclut normalement toute valeur sociale choisie par un Membre. Comme je l’expliquerai par la suite, le seul contrôle exercé par l’OMC consiste à déterminer si le Membre est de bonne foi lorsqu’il invoque de telles valeurs non commerciales ou s’il dissimule plutôt un dispositif protectionniste. Ce contrôle est exercé à travers le mécanisme de règlement des différends de l’Organisation.

  

ACTEURS

L’OMC est une organisation internationale classique, dont les Membres sont des États. Pourtant, c’est peut-être aussi l’une des institutions les plus avant-gardistes, car elle peut s’adapter rapidement à la réalité; je donnerai deux exemples. Premièrement, la participation des CE en tant que Membre autonome (indépendant des États membres des CE). Même si, concrètement, la Commission a commencé durant les années 70 à participer aux réunions du GATT, etc., et à parler pour l’ensemble des États des CE, c’est seulement lors du Cycle d’Uruguay que les Communautés européennes sont devenues officiellement Membre de l’OMC, séparément des États des CE qui sont aussi Membres de l’OMC. Le subterfuge juridique a été une simple note en bas de page indiquant qu’en cas de vote, les Européens n’auraient pas plus de voix que le nombre d’États des Communautés européennes — même en prévoyant l’élargissement des CE. L’OMC a ainsi pu suggérer des solutions aux problèmes.

L’OMC a aussi su s’adapter aux demandes croissantes de la société civile et des ONG. Avec son développement — ses accords de vaste portée, la liaison de ces accords au sein d’un “engagement unique” et la possibilité de sanctions économiques —, bon nombre de membres de la société civile se sont sentis plus directement touchés par le système commercial. Ils réclament le droit de participer au débat et au processus décisionnel des Membres.

L’OMC a appris désormais à faire participer la société civile de différentes manières. Grâce aux symposiums publics qu’elle organise chaque année, les gouvernements, le Secrétariat de l’OMC, les milieux universitaires et la société civile ont l’occasion d’interagir. Il y a aussi des réunions d’information régulières, et nous distribuons aux Membres une liste de tous les documents présentés à l’OMC par les ONG. Mais la société civile interagit aussi avec l’OMC de différentes autres manières. Par exemple, des membres de la société civile peuvent remettre des mémoires d’ amicus curiae (“amis de la cour”) aux groupes spéciaux et à l’Organe d’appel dans le cadre du règlement des différends. C’est une façon de reconnaître l’importance des avis de la société civile.

Le mois dernier, il y a eu à l’OMC une évolution importante du processus de règlement des différends avec la première audience “publique”. Dans le cadre d’un différend entre les États-Unis, le Canada et les CE sur la viande bovine traitée aux hormones, les parties sont convenues d’ouvrir les portes du tribunal de l’OMC au grand public. Je pense donc que la constitution de l’OMC est suffisamment souple et réceptive aux nouvelles réalités pour s’adapter à la mondialisation et participer à l’édification de la gouvernance mondiale.

  

MÉCANISME DE GOUVERNANCE VÉRITABLE

Mécanisme d’arbitrage des valeurs et des intérêts

L’existence d’un mécanisme de règlement des différends confère aux règles convenues à l’OMC une force particulièrement contraignante à l’égard des Membres: le non-respect des règles peut donner lieu à une procédure de règlement, et les parties au litige sont tenues d’accepter la décision rendue par des personnes éminentes nommées à cette fin. Sinon, des sanctions peuvent être imposées, ce qui représente un pas considérable. Ce changement, mis en place lorsque le GATT est devenu l’OMC il y a dix ans, a eu pour effet de rendre l’OMC plus visible, ce qui n’est pas sans inconvénient.

Pour de nombreux opposants, l’existence de sanctions permet au commerce de prendre le pas sur d’autres secteurs de la gouvernance internationale, notamment la santé, l’environnement ou les droits humains et sociaux fondamentaux, par exemple.

Mais on a constaté que, jusqu’à présent, ce système de règlement des différends à l’OMC n’avait pas donné la priorité aux règles de politique commerciale sur les autres règles multilatérales. Ceux qui dénoncent ce qu’ils considèrent comme un déséquilibre dans la gouvernance n’ont pas été convaincus. Je pense au contraire que l’OMC a été très sensible au maintien d’un tel équilibre entre les valeurs commerciales et les autres valeurs.

L’OMC prévoit en effet que, dans certaines circonstances, les valeurs autres que commerciales peuvent prendre le pas sur les valeurs d’accès au marché et de commerce, à condition que l’action gouvernementale soit nécessaire pour mettre en œuvre l’objectif et la valeur déterminés par un Membre et que la mesure la moins restrictive pour le commerce soit choisie à cette fin. À l’OMC, en cas de désaccord entre deux Membres ou plus, c’est au tribunal de trancher et de déterminer si la mesure était bien nécessaire pour faire respecter cette valeur et si la mesure la moins restrictive pour le commerce a été choisie à cette fin; et il le fera en appliquant un “critère d’équilibre”. Le tribunal de l’OMC a toujours insisté sur l’“importance de l’intérêt commun ou des valeurs communes qui sont protégés par cette loi ou ce règlement” du Membre concerné. La règle est la suivante: “Plus cet intérêt commun ou ces valeurs communes sont vitaux ou importants, plus il sera facile d’admettre la “nécessité” d’une mesure conçue comme un instrument d’application.”.(5)

Mesures autonomes de l’OMC en tant qu’organisation internationale

Institutionnellement, l’OMC est encore faible. Les décisions sont encore prises par consensus, ce qui donne concrètement un droit de veto à chaque Membre, ou au moins aux plus puissants. Formellement, il n’y a pas encore de droit dérivé à l’OMC. D’une manière générale, les obligations négociées à Genève doivent être ratifiées au niveau intérieur. Contrairement à l’UE, par exemple, l’OMC n’a pas d’organe habilité à engager des changements législatifs. Le Secrétariat ou les conseils et comités de l’OMC ne peuvent promulguer des règlements ou d’autres normes qui s’ajouteraient au traité d’origine ou même qui appliqueraient une norme fondamentale énoncée dans le traité. Ce pouvoir est réservé aux seuls États.

Pourtant, l’OMC a instauré quelques principes qui la font reconnaître comme un bien public international. Premièrement, le Préambule de l’Accord sur l’OMC dit expressément que l’expansion des échanges doit certes avoir lieu, mais “tout en permettant l’utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l’objectif de développement durable”. Par définition, le développement durable impose la prise en considération d’autres valeurs fondamentales que celle de l’ouverture des marchés, par exemple la protection de l’environnement, les droits de l’homme et d’autres valeurs sociales.

L’OMC interdit aussi toute action unilatérale d’un Membre. Dans ce sens, elle va au-delà du droit international traditionnel, qui permet à des États de déterminer si un autre viole ses obligations internationales et de réagir à cette violation par des contre-mesures. Aucune violation des règles de l’OMC ne justifie le recours à une mesure de rétorsion unilatérale. Si des Membres divergent sur le point de savoir s’il y a eu violation, le seul moyen qui leur est offert pour résoudre la question est d’engager une procédure de règlement des différends à l’OMC et d’obtenir une détermination de l’OMC. Vous voyez donc la puissance du système de règlement des différends de l’OMC. Mais je n’approuve pas l’idée d’instaurer un gouvernement de juges pour que le bras législatif de l’OMC devienne aussi efficace et puissant que le tribunal de l’OMC.

Un troisième principe a été établi lorsque le tribunal de l’OMC a décidé qu’il ne fallait pas lire les dispositions de l’Accord sur l’OMC en les “isolant cliniquement” du droit international public. Cela voulait dire que l’OMC n’est qu’un élément d’un système plus global qui inclut plusieurs ensembles de droits et d’obligations. Aucune priorité n’est donnée aux normes de l’OMC par rapport aux autres normes. D’où la nécessité d’assurer une cohérence globale dans l’interprétation et l’application de toutes les valeurs, de tous les droits et de toutes les obligations.

Comme je l’ai indiqué, je suis fondamentalement convaincu que le système commercial international nous appartient à tous — c’est un bien public international. Par conséquent, l’ouverture des marchés (et la mondialisation) procure des avantages, mais elle a aussi un coût. Et si l’ouverture des échanges entraîne une répartition différente des avantages entre les nations, cette répartition échappe en grande partie à notre contrôle. Nous devons donc coopérer de façon plus cohérente avec les autres organisations internationales qui agissent dans l’intérêt de la gouvernance mondiale. Là aussi, nous pouvons repérer des embryons de cohérence internationale dans les actions de l’OMC.

La même cohérence doit s’appliquer dans les relations entre l’ouverture des marchés et les mesures destinées à accompagner les effets de cette ouverture. Nous ne pouvons ignorer le coût de l’ajustement, surtout pour les pays en développement, ni les problèmes qui peuvent surgir lors de l’ouverture des marchés. Ces ajustements ne doivent pas être reportés à plus tard: ils doivent faire partie intégrante du programme d’ouverture. C’est pourquoi j’ai proposé que nous réorientions l’OMC vers ce que j’ai appelé le “consensus de Genève”.

Ma suggestion: un nouveau “consensus de Genève

L’ouverture des marchés et la mondialisation ont deux types d’effets. D’une part, les bénéficiaires sont nombreux et, bien souvent, ignorants, donc silencieux; de l’autre, ceux qui souffrent des conséquences des changements socioéconomiques structurels apportés par le commerce en sont vivement conscients, ce qui les conduit à se rassembler pour préserver un statu quo menacé.

L’ouverture des marchés, la libéralisation des échanges et la mondialisation en général sont bonnes et nécessaires pour parvenir à un développement durable universel et faire disparaître la pauvreté, mais elles ne suffisent pas. Les politiques de libéralisation des échanges doivent s’accompagner de programmes qui prennent en compte les victimes de l’ouverture. Si l’on veut donner la priorité au développement, il faut accorder une importance relative à la libéralisation économique, à l’aide publique internationale et à la mise au point de règles multilatérales.

Selon les termes de ce “consensus de Genève”, la libéralisation des échanges est nécessaire mais non suffisante. Elle implique aussi une assistance: pour aider les pays les moins avancés à renforcer leurs capacités en matière d’offre, et donc de production et de logistique; pour étoffer leurs moyens de négocier et de mettre en œuvre les engagements souscrits au sein du système commercial international; et pour faire face aux déséquilibres créés, comme je viens de le dire, entre les gagnants et les perdants de l’ouverture des échanges — déséquilibres qui sont d’autant plus dangereux que l’économie, la société ou le pays est plus fragile. C’est le seul moyen de faire en sorte que l’ouverture des marchés apporte de réels avantages dans la vie quotidienne des pays concernés. Et cela ne sera possible que si nous avons des règles qui assurent l’égalité des chances, qui prévoient le renforcement des capacités techniques et qui permettent aux Membres d’améliorer leur gouvernance intérieure, de façon que cette ouverture des marchés puisse être véritablement bénéfique pour la plupart des individus.

  

CONCLUSION: QUE POUVONS-NOUS APPRENDRE?

1. Première leçon: la mondialisation suppose une coopération internationale. Nous ne réussirons que si nous voulons vivre ensemble et si nous sommes prêts à travailler ensemble. Gravons le principe de la coopération dans le marbre de nos lois internationales et commençons par l’économie, c’est la première leçon.

2. Deuxième leçon: cette coopération exige une volonté politique et une énergie politique, ce qui suppose une acceptation du débat sur les coûts et les avantages de la coopération. Les valeurs multilatérales doivent être définies collectivement. Mon opinion est donc que nous avons besoin de suivre et de réformer la mondialisation, afin qu’elle soit au service de nos valeurs humaines, économiques et sociales, conformément à la résolution de l’ONU sur le Millénaire.

3. Troisième leçon: la volonté politique et la négociation de ces valeurs et de ces objectifs communs exigent un appareil institutionnel complexe, au sein du système des Nations Unies et de sa constellation de satellites. Nous avons déjà une base, sur laquelle il faut construire.

L’OMC peut devenir un acteur fondamental de cette gouvernance mondiale. Mais, en raison de son incidence sur les individus, nous devons politiser la mondialisation — autrement dit, nous devons, si nous voulons une mondialisation plus inoffensive, ajouter à la logique de l’efficacité du capitalisme de marché qui est celle de l’OMC une attention renouvelée aux conditions dans lesquelles cette logique peut favoriser le développement. C’est pourquoi j’ai commencé mon mandat de Directeur général de l’OMC en proposant un nouveau “consensus de Genève”. Nous avons un long chemin à faire, mais comme vous le savez, j’ai l’habitude de ce rythme de marathon. J’ai accepté ce défi parce que je suis profondément convaincu que la meilleure manière d’instaurer plus de justice et d’équité — et nous en avons grandement besoin — est d’avoir plus de gouvernance mondiale.

Merci!


Notes:
1.
P. Lamy, “La démocratie monde: pour une autre gouvernance globale”, Seuil (2004); P. Lamy, “Gouvernance globale: Leçons d'Europe”, Conférence Gunnar Myrdal, ONU, Genève (2005). retour au texte
2. D. Zaelke, M. Stilwell, O. Young “Compliance, Rule of Law? Good Governance” in Making Law Work, D. Zaelke, D. Kaniru, E. Kruzikova (Ed.) 2005, Cameron May (2005). retour au texte
3. Voir Ernesto Zedillo “Strengthening the Global Trade Architecture for Economic Development: An agenda for Action”, Royaume-Uni (2005). retour au texte
4. D. KDas, “The Doha Round of Negotiations”, 2005, Palgrave; J. Trachtman “Coherence and Poverty at the WTO”, JIEL (2005). retour au texte
5. Rapport de l'Organe d'appel sur l'affaire “Corée — Mesures affectant les importations de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée”, WT/DS161 et 169, paragraphe 162. retour au texte