WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

“Acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales: ¿amigos o enemigos?”
Conferencia anual en memoria de Gabriel Silver, Universidad de Columbia, Nueva York

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Discursos: Pascal Lamy


Me complace estar aquí esta noche y me siento muy honrado de poder compartir mis ideas con todos ustedes y en especial con el Sr. Dean Anderson y la profesora Merit Janow. Como todos saben, la profesora Janow es miembro del Órgano de Apelación de la OMC. En mi calidad de Director General, tendría que ser neutral y no tratar de ninguna manera de influir en su opinión: sin embargo, eso es precisamente lo que espero lograr esta noche.

La primera vez que recibí una invitación de la Universidad de Columbia para hablar sobre la contraposición entre acuerdos multilaterales y acuerdos bilaterales de libre comercio pensé de inmediato en mi gran amigo el profesor Bhagwati y no estaba seguro de querer abordar un tema que él ya había tratado en profundidad. No obstante, en vista de la actual suspensión de las negociaciones de la OMC en el marco del Programa de Doha y de la proliferación de actividades bilaterales en todo el mundo he decidido aceptar este reto y ahondar en los motivos de esa actividad bilateral.

Los acuerdos comerciales regionales siempre han existido. En efecto, uno de los primeros instrumentos jurídicos internacionales de los que ha encontrado rastro la humanidad es el tratado comercial concertado entre el faraón egipcio Amenofis IV y el rey de Chipre Alasia en el siglo XIV A.C. Este tratado concedía a los comerciantes chipriotas una exención de los derechos de aduana como contrapartida de la importación de una determinada cantidad de cobre y de madera.

La situación no ha cambiado fundamentalmente desde entonces: a principios del siglo XXI los países siguen negociando acuerdos comerciales preferenciales. No obstante, debido al impacto de estos acuerdos en el sistema mundial de comercio se convino en que debían notificarse a la OMC a fin de comprobar su compatibilidad con las normas de la Organización.

  

Aspectos positivos de los acuerdos comerciales preferenciales

Desde la creación del GATT y de su sucesor, la OMC, se han notificado a esta Organización 362 acuerdos comerciales regionales, de los cuales 211 se encuentran actualmente en vigor. No obstante, si incluimos los acuerdos que están en vigor pero que no han sido notificados, los que han sido firmados pero que todavía no han entrado en vigor, los que se están negociando en este momento y los que se hallan en la fase de propuesta, la cifra de acuerdos regionales que podrían aplicarse en 2010 se eleva a cerca de 400.

Debe señalarse asimismo que existe una tendencia cada vez más marcada a prescindir del concepto tradicional de integración entre interlocutores comerciales naturales de países limítrofes y a fomentar en su lugar acuerdos comerciales interregionales entre países de distintas regiones y hemisferios. Los acuerdos comerciales concertados entre Chile y los Miembros de la AELC, entre los Estados Unidos y Australia o entre las Comunidades Europeas y Sudáfrica son algunos de los muchos ejemplos que podrían citarse en este sentido.

También está aumentando el número de acuerdos comerciales regionales entre países en desarrollo. De los acuerdos que han sido notificados a la OMC y que están en vigor actualmente, 15 se notificaron durante los 50 años de existencia del GATT y otros 23 durante los 11 años transcurridos desde el establecimiento de la OMC. Además, la mayor parte de los acuerdos regionales que actualmente están en vigor pero no han sido notificados a la OMC han sido concertados entre países en desarrollo. Países en desarrollo claves como China, la India o el Brasil casi parecen estar compitiendo por establecerse como ejes de acuerdos comerciales regionales. Esta competición ha dado como resultado que el número de acuerdos comerciales Sur-Sur en fase de negociación sea cada vez más elevado.

No sólo su número ha aumentado; más importante aún, estos acuerdos también han ampliado su cobertura. Cada vez son más comunes los acuerdos que incluyen disposiciones sobre la prestación de servicios y crece el número de acuerdos con disposiciones comerciales en esferas no reguladas multilateralmente.

En un estudio reciente sobre “Las perspectivas económicas mundiales”, el Banco Mundial estimaba que el porcentaje del comercio realizado en régimen preferencial podía oscilar entre el 40 y el 15 por ciento dependiendo de los parámetros utilizados. Esto constituye un duro golpe para el principio de la “nación más favorecida”, que es uno de los pilares de la OMC. Estas cifras son impresionantes, pero lo que debemos preguntarnos es por qué tantos países están aceptando normas y disciplinas a nivel bilateral que no están dispuestos a aceptar a nivel multilateral, si estos acuerdos pueden reportar beneficios y, en tal caso, qué clase de beneficios.

Debido a una coincidencia de intereses y, a menudo, a unos valores más comunes, los acuerdos comerciales bilaterales pueden abarcar otras esferas, tales como la inversión, la competencia, las normas laborales o el medio ambiente, en las que no existe un consenso entre los Miembros de la OMC. Los acuerdos comerciales preferenciales pueden concluirse más rápidamente debido al menor número de partes implicadas. Consideraciones políticas o geoestratégicas a corto plazo llevan con frecuencia a los países a participar en acuerdos comerciales regionales con un número limitado de interlocutores, de una forma discriminatoria para todos los demás Miembros de la OMC.

El acceso preferencial puede crear, especialmente en relación con los servicios, lo que se conoce como “ventaja del primero en actuar” debido a que los costos irreversibles de producción de cada lugar son importantes en muchos sectores de servicios. Así pues, el acceso preferencial en sectores como las telecomunicaciones o los servicios financieros pueden representar una ventaja a largo plazo para un proveedor secundario, incluso si más adelante se amplían esas preferencias a otros países.

Por lo general, los países en desarrollo que realizan negociaciones con países desarrollados más poderosos esperan obtener beneficios preferenciales exclusivos, así como asistencia para el desarrollo y otras ventajas no comerciales. Tales negociaciones también se consideran instrumentos para hacer méritos y obtener ventajas sobre otros Miembros de la OMC.

Los acuerdos comerciales bilaterales también enseñan a los participantes a negociar y a familiarizarse con la difícil terminología comercial, contribuyendo de este modo a construir y a reforzar las instituciones comerciales de los países. Muchos acuerdos comerciales regionales han servido de base para asegurar la paz y una mayor estabilidad política. Por último, estos acuerdos pueden utilizarse como instrumentos para realizar reformas internas en ámbitos en los que los sistemas multilaterales son menos eficaces.

No obstante, los acuerdos comerciales regionales tienen limitaciones que les son inherentes. Su contribución positiva a la economía global podría desaparecer si no se administran correctamente ni se integran de forma adecuada en el sistema multilateral de comercio al que deben supeditarse.

  

Distorsiones, aspectos negativos, riesgos y limitaciones de los acuerdos comerciales regionales

Por definición, un acuerdo comercial preferencial crea un entorno discriminatorio para quienes no son parte en él. Estos países podrían registrar una disminución de sus exportaciones debido a que los productos proceden cada vez más de las partes en el acuerdo comercial preferencial; asimismo, podrían experimentar una pérdida de inversión extranjera directa (IED), pues la inversión se canaliza en dirección de los Miembros que tienen un acceso preferencial a un mercado más amplio. Por otra parte, los acuerdos comerciales preferenciales también pueden dar lugar a desviaciones del comercio entre sus interlocutores; esto ocurre cuando las importaciones de un interlocutor económicamente ineficiente del acuerdo comercial regional desplazan las importaciones más competitivas producidas en otro lugar. En realidad, sólo unos cuantos acuerdos comerciales preferenciales dan lugar a una situación de libre comercio total entre las partes. A menudo se mantienen las restricciones relativas a los productos sensibles, y algunos estudios han demostrado que unas normas de origen restrictivas pueden hacer que los exportadores utilicen los derechos multilaterales en lugar de los derechos preferenciales, sobre todo cuando el margen preferencial es pequeño.

La conclusión de acuerdos comerciales regionales también puede generar más discriminación, pues los países que no son parte en un acuerdo, y que no quisieran verse excluidos del mismo, se apresuran a concluir acuerdos con países que sí son parte en él. A esto se le conoce como el “efecto acumulativo” o el “efecto dominó” y es lo que explica gran parte de la actividad bilateral que se observa actualmente en Asia. También se da el fenómeno del “regionalismo aditivo”, es decir, la tendencia de los países a crear relaciones preferenciales con cada uno de sus interlocutores comerciales más importantes. En este caso, algunos países, en particular los países en desarrollo con pequeños mercados internos, corren el riesgo de ser dejados al margen y sufrir una marginación aún mayor.

La proliferación de acuerdos comerciales regionales podría complicar considerablemente el entorno comercial con la creación de una red de normas incoherentes y de unas intrincadas normas de origen. Un número cada vez mayor de Miembros de la OMC son parte en 10 o más acuerdos comerciales regionales, la mayoría de los cuales contienen normas de origen específicas del acuerdo para cada Miembro determinado. Esta situación complica el proceso de producción de los proveedores, que se ven obligados a adaptar sus productos a diferentes mercados preferenciales a fin de satisfacer las normas de origen. También complica la labor de los funcionarios de aduanas, los cuales deben evaluar un mismo producto de distinta manera dependiendo de su origen, lo que pone en peligro la transparencia del régimen comercial. Es entonces cuando comenzamos a tener, para usar una expresión del profesor Bhagwati, una verdadera maraña de normas de origen entremezcladas.

Los acuerdos comerciales regionales pueden absorber la energía y los recursos necesarios para las negociaciones en foros multilaterales, lo que es particularmente grave en el caso de los países en desarrollo con capacidades limitadas; la prueba de esto es que, ante la suspensión de las negociaciones de la OMC, el personal de muchos de nuestros Miembros ha sido reasignado a los departamentos encargados de sus acuerdos comerciales regionales.

Aparte de sus efectos de distorsión, los acuerdos comerciales preferenciales presentan limitaciones reales: algunas cuestiones simplemente no pueden abordarse en absoluto en este tipo de acuerdos. Ejemplo de ello son las negociaciones para la eliminación o reducción de las subvenciones a la agricultura o a la pesca que distorsionan el comercio. No tiene sentido hablar de agricultores o aves de corral “bilaterales” o “multilaterales”. Las subvenciones que se otorgan a los agricultores son para la totalidad de su producción de aves de corral. Lo mismo puede decirse de las normas antidumping.

Los acuerdos comerciales bilaterales en el sector de los servicios tienden a excluir, o a cubrir sólo parcialmente, las esferas en las que los principales participantes se enfrentan a una resistencia interna a la competencia extranjera, por no hablar de una verdadera reforma: en otras palabras, estos acuerdos tienden a favorecer muy poco la liberalización del comercio de los servicios en los sectores sensibles. Esto no debe sorprender, teniendo en cuenta que los Ministerios de Comercio encargados de la coordinación se enfrentan a algunos pesos pesados (Finanzas, Telecomunicaciones, Trabajo, Transporte, Salud o Educación) para los que el “multilateralismo” no ocupa un lugar muy alto en su lista de prioridades, sobre todo si se compara con los intereses de los distintos colectivos, que pueden satisfacerse de forma más conveniente en un contexto bilateral.

Los mecanismos de solución de diferencias bilaterales no pueden sustituir al mecanismo multilateral de solución de diferencias de la OMC, cuyos beneficios derivan de la aplicación y las implicaciones generales de las resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias.

Los acuerdos comerciales preferenciales también pueden conducir a la creación de alianzas políticas, en las que el precio que los países en desarrollo deben pagar por firmar un acuerdo comercial regional con un país desarrollado es su apoyo a la posición general de ese país en la OMC o en otros foros en materia de política. En este sentido, los acuerdos bilaterales no corrigen los desequilibrios de poder entre los participantes. Si se trata del Brasil, China, la India, los Estados Unidos o la UE, no hay ningún problema, pero para países como Ghana, Camboya o el Perú el poder de negociación bilateral es mucho menor que el poder de negociación multilateral.

Otra limitación de los acuerdos comerciales regionales reside en el desgaste de las preferencias que se ofrecen: la preferencia otorgada a un primer interlocutor en un acuerdo comercial regional en cuanto al acceso a los mercados pierde su valor cuando esta misma preferencia se ofrece a otro interlocutor de otro acuerdo comercial regional. Al mismo tiempo, lo países excluidos de dichos acuerdos sufren una discriminación cada vez mayor debido a que los interlocutores preferenciales no dejan de multiplicarse. Este problema es particularmente pronunciado en las situaciones en las que existe un país que actúa como eje central del acuerdo y en las que los países secundarios resultan vulnerables a los futuros acuerdos comerciales del país central. Tomemos el ejemplo del Acuerdo de Asociación Económica entre la UE y los países ACP. La gran dependencia de estos países del acceso preferencial a los mercados de la UE podría verse afectada por las intenciones manifestadas por la UE de ampliar el número de sus interlocutores preferenciales.

Por último, los acuerdos comerciales regionales a menudo actúan como desincentivos para las negociaciones multilaterales debido a los costos que supone la eliminación gradual de las preferencias. Algunos países realizan un 90 por ciento o más de su comercio con interlocutores preferenciales y por ello corren el riesgo de crear poderosos grupos de presión nacionales que se resistan a cualquier liberalización de los aranceles a nivel multilateral que pueda socavar sus preferencias. En la esfera de los servicios, está claro a estas alturas que varios Miembros han concertado acuerdos comerciales bilaterales que, en relación con los compromisos multilaterales existentes, contienen importantes mejoras tanto en el alcance como en el grado de liberalización del mercado. Con frecuencia, estos acuerdos van mucho más allá de las ofertas presentadas en el marco del AGCS en la ronda actual de negociaciones. Por ejemplo, los Estados Unidos han ganado a través de varios de sus acuerdos bilaterales un considerable acceso a los mercados de servicios en comparación con el grado de acceso al que sus interlocutores bilaterales se han comprometido o están dispuestos a ofrecer en la OMC.

Cabe preguntarse si la actual hiperactividad en materia de acuerdos comerciales regionales no ha incitado a algunos Miembros a presentar ofertas mínimas para de este modo contar con mejores cartas en las negociaciones de los distintos acuerdos comerciales regionales. De conformidad con el concepto de liberalización competitiva, ¿no se supone que los acuerdos bilaterales deben transformar a los países participantes en partidarios del libre comercio multilateral? Los países que participan en acuerdos bilaterales deberían estar dispuestos a tomar la iniciativa y mostrar su compromiso con el sistema multilateral de comercio, reduciendo para ello la brecha entre los compromisos asumidos en los acuerdos comerciales regionales y las ofertas presentadas en el marco del AGCS. En cualquier caso, los beneficios que los países en desarrollo podrían obtener a cambio de sus compromisos en materia de servicios son mucho mayores en la OMC que en los acuerdos bilaterales.

Aunque los acuerdos comerciales regionales pueden utilizarse como laboratorios para abordar determinadas cuestiones como los derechos laborales, las inversiones, la competencia o los acuerdos de cielos abiertos, en estos acuerdos los países también pueden perder derechos y privilegios que han sido negociados colectivamente en la OMC: acceso a los medicamentos, prescripciones sobre la obtención de datos o disposiciones en materia de trato especial y diferenciado, por citar sólo algunos.

De lo anterior se desprende que, si bien los acuerdos comerciales regionales pueden complementar el sistema multilateral de comercio, también pueden constituir una fuente de dificultades y de desviación del comercio. Conscientes de estos aspectos positivos y negativos, los antiguos Miembros fundadores del GATT y, más recientemente, los Miembros de la OMC negociaron una serie de disciplinas relativas a la forma en que debían concebirse los acuerdos bilaterales o regionales a fin de que tales acuerdos no distorsionen el comercio sino que sirvan de complemento al sistema de la OMC y permitan la realización de todos sus posibles aspectos positivos.

  

La posición de la OMC frente a los acuerdos comerciales regionales

El GATT y ahora la OMC reconocen el derecho condicional de los Miembros a concertar acuerdos comerciales regionales y, en la medida necesaria, a dejar de lado algunas de las obligaciones que les corresponden en el marco de la OMC. La OMC también reconoce que los acuerdos comerciales regionales constituyen excepciones al principio multilateral de la OMC y, por lo tanto, siempre que se infrinja dicho principio corresponderá a las partes en un acuerdo comercial regional demostrar su compatibilidad con las normas de la OMC.

La OMC impone tres tipos de condiciones sustantivas para garantizar que los acuerdos regionales sean compatibles con las normas de la OMC. En primer lugar, las que se refieren a las repercusiones generales de los acuerdos comerciales regionales en otros Miembros. Para las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio existe la obligación de no crear barreras al comercio con terceros. Esto puede cuantificarse en lo que concierne a los aranceles, pero resulta menos fácil de medir en términos de otras reglamentaciones comerciales como las normas técnicas o las normas de origen. Por ejemplo, una norma de origen restrictiva que exija un porcentaje elevado de un componente regional podría penalizar a los proveedores de países que no sean parte en el acuerdo comercial regional.

En segundo lugar, las condiciones relacionadas con lo que denominamos el “requisito externo”. Un acuerdo de libre comercio no puede desembocar en derechos de importación más elevados para sus miembros, al tiempo que una unión aduanera tiene que armonizar las políticas de comercio exterior de sus miembros y, en consecuencia, ofrecer compensaciones a los miembros afectados que no sean parte en dicho acuerdo.

En tercer lugar, existen condiciones para abordar la “dimensión interna” de los acuerdos comerciales regionales: deben eliminarse gradualmente los aranceles y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales. Aquí también es posible cuantificar lo que concierne a los aranceles, pero resulta mucho más difícil hacerlo en el caso de otras reglamentaciones comerciales restrictivas, ya que no se ha acordado ninguna definición a este respecto.

Puede afirmarse, como principio general, que la OMC autoriza los acuerdos comerciales regionales cuya aplicación no cree situaciones en las que los miembros que no sean parte en dicho acuerdo deban “pagar el precio” de las preferencias internas.

A fin de garantizar la coherencia entre la OMC y los acuerdos comerciales regionales, éstos han de notificarse “prontamente” a la OMC y ser sometidos a examen por parte de los Miembros antes de su aplicación. En la práctica, los acuerdos comerciales regionales suelen notificarse después de la aplicación del trato preferencial, a menudo con un retraso considerable. Además, la norma de consenso del procedimiento de adopción de decisiones de la OMC ha servido para bloquear el proceso de examen del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC. Sólo un acuerdo comercial regional ha sido considerado explícitamente por este Comité compatible con las normas de la OMC. Ahora bien, en caso de desacuerdo, la única vía disponible es el mecanismo de solución de diferencias de la OMC, pero ¿acaso los grupos especiales y el Órgano de Apelación de la OMC son los foros más adecuados para determinar el valor jurídico, económico y político de un acuerdo comercial regional determinado?

Por último, la denominada Cláusula de Habilitación permite que los acuerdos comerciales regionales entre países en desarrollo estén sujetos a disciplinas mucho menos rigurosas que las impuestas por el GATT y la OMC. Los parámetros exactos de esas disciplinas, así como la falta de notificación y de transparencia de tales acuerdos, están convirtiéndose en una fuente de inquietud a medida que un mayor número de los principales actores optan por esta vía.

  

Perspectivas

Los acuerdos comerciales regionales constituyen un elemento cada vez más habitual y de carácter permanente del paisaje comercial. Así pues, teniendo en cuenta que la OMC no excluye este tipo de acuerdos, el reto al que nos enfrentamos hoy es el de garantizar que estos acuerdos contribuyan al buen funcionamiento del sistema mundial de comercio, reduciendo al mínimo el riesgo de que disminuyan el bienestar global y limiten las economías de escala. Debemos asegurarnos de que los acuerdos comerciales regionales no sustituyan al sistema multilateral de comercio sino que funcionen como un complemento. Tenemos que hacer operativas las disposiciones del GATT y la OMC sobre los acuerdos regionales a fin de garantizar una vigilancia jurídica y económica eficaz. Con este objetivo en mente, los Miembros de la OMC decidieron incluir esta cuestión en las negociaciones en curso del Programa de Doha.

¿Qué podemos hacer para mejorar la coexistencia de los acuerdos bilaterales con los acuerdos multilaterales? Se han hecho esfuerzos regionales positivos como las Directrices del APEC sobre Ios acuerdos comerciales regionales. Entre las prácticas óptimas del APEC figuran las siguientes: amplitud (es decir, adoptar medidas para la liberalización en todos los sectores), transparencia, adoptar medidas para mejorar la facilitación del comercio, normas de origen sencillas que faciliten el comercio y la posibilidad de adhesión de terceros. Estas prácticas complementan las normas de la OMC y fomentan la compatibilidad con sus disciplinas.

Creo que también debemos abordar la cuestión relativa a la multiplicación desmesurada de normas de origen. La armonización de normas de origen simples, de fácil aplicación y de carácter no restrictivo para distintos acuerdos comerciales regionales simplificaría las condiciones del comercio y fomentaría la transparencia. Otra posibilidad es que, a la vez que se procura efectuar la armonización de las normas de origen, se intente establecer algún tipo de jerarquía de normas según el modelo del Acuerdo Antidumping y del Acuerdo sobre Valoración en Aduana, los cuales estipulan la utilización de métodos alternativos para calcular los precios cuando el método principal, y generalmente más sencillo, no resulta pertinente o efectivo. ¿Qué presunciones, equivalencias o principios de reconocimiento mutuo de las normas de origen podrían refutarse mediante la inversión de la carga de la prueba?

Los Miembros de la OMC ya han alcanzado un acuerdo (que aún no ha sido adoptado formalmente) sobre un nuevo mecanismo de transparencia que requiere la notificación de los nuevos acuerdos comerciales regionales antes de la aplicación del trato preferencial. Este nuevo mecanismo de transparencia prevé un papel más importante de la Secretaría de la OMC que, bajo su propia responsabilidad y en plena consulta con las Partes, elaborará una presentación fáctica de todos los acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC. Por el momento el proceso tiene un carácter voluntario. La presentación fáctica es una forma de fomentar la transparencia de estos acuerdos, ya que ofrece una visión sistemática de los aspectos normativos y de liberalización del comercio contenidas en los acuerdos comerciales regionales. Este es un primer paso en la dirección adecuada para garantizar que los acuerdos bilaterales y multilaterales sigan siendo complementarios y no pasen a excluirse mutuamente.

Es esencial que los acuerdos bilaterales no se conviertan en la salida fácil ahora que las negociaciones de la OMC han sido suspendidas. Prescindir de la OMC no es una solución, habida cuenta del valor económico, político y sistémico inherente al sistema multilateral de comercio, en el que los acuerdos bilaterales pueden adquirir una expresión positiva. La desaparición del sistema multilateral de comercio también implicará la desaparición de los posibles aspectos positivos de los acuerdos comerciales regionales. Si me permiten que haga una analogía con la cocina francesa, los acuerdos comerciales regionales son como la pimienta en una buena salsa, que serían los acuerdos multilaterales. La pimienta añade sabor y da realce a la salsa, aunque por si sola no es especialmente gustosa; pero una buena pimienta tampoco basta para mejorar una salsa sin cuerpo. Si nos equivocamos de receta la cena será un fiasco.

La mejor respuesta a esta generación de nuevos acuerdos comerciales regionales es un sistema sólido y moderno de comercio multilateral conjugado con unos acuerdos comerciales regionales que amplifiquen sus beneficios en lugar de disminuirlos.

Muchas gracias por su atención.

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