Labor sobre la facilitación del comercio realizada por las organizaciones intergubernamentales

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Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (La UNCTAD)  

1.1 La UNCTAD comenzó a participar en la labor de facilitación del comercio en 1970, año en que se acordó, en el contexto de la CEPE, que era necesario coordinar la labor de facilitación en el ámbito mundial y fortalecer las funciones técnicas existentes de las Naciones Unidas en ese sector. Las comisiones económicas regionales acordaron que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) constituía un marco adecuado para vincular a la UNCTAD un programa interregional. Al aumentar el trabajo, se hizo necesario separar las actividades de asistencia técnica financiadas por el PNUD y el trabajo sustantivo de la secretaría de la UNCTAD. En 1973, la UNCTAD y la CEPE acordaron que la primera proporcionaría globalmente las competencias técnicas de secretaría. En 1975, se creó en la secretaría una dependencia independiente llamada Programa especial sobre facilitación del comercio (PROFAL).

1.2 El PROFAL (posteriormente absorbido por el Programa Especial sobre Eficiencia Comercial - véase infra) no dependía de ninguno de los órganos de la estructura organizativa permanente de la UNCTAD ni formaba parte de la política ni de la labor de negociación de la UNCTAD. Su vinculación con ella permitía al PROFAL trabajar en el plano mundial con las comisiones económicas regionales, particularmente la CEPE/Naciones Unidas, y con el Centro de Comercio Internacional (CCI). El mandato original del PROFAL tendía esencialmente a asegurar la plena participación de los países en desarrollo en los trabajos de facilitación del comercio internacional y en el tratamiento de las cuestiones sobre facilitación en los distintos sectores con otros programas de la UNCTAD, como los convenios sobre productos básicos, el sistema generalizado de preferencias, la labor sobre el transporte, la armonización de los procedimientos aduaneros, etc. Para conseguirlo se crearon órganos representativos nacionales de facilitación y se organizó la formación de funcionarios procedentes de los países interesados destinada a capacitarles para realizar la labor de facilitación del comercio en sus propios países y participar en reuniones internacionales.

1.3 En 1992, en la Conferencia de la UNCTAD VIII en Cartagena(1), se acordó establecer en la UNCTAD un Grupo de Trabajo de Expertos sobre eficiencia comercial. Al tiempo que tomaría debidamente en cuenta la labor realizada en otras organizaciones internacionales, el Grupo trataría de apoyar, acelerar y potenciar estas iniciativas ... El Grupo prepararía las directrices necesarias para dar pasos concretos hacia la eficiencia comercial en los planos nacional e internacional, especialmente en los países en desarrollo ... La culminación de los trabajos del Grupo sería un simposio internacional sobre eficiencia comercial, que se celebraría en 1994.(2) El simposio fortalecería el debate internacional sobre la promoción de infraestructuras nacionales y regionales armonizadas para el comercio y la eficiencia comercial. En el plano de la secretaría, la labor de la UNCTAD en el contexto del programa PROFAL intersecretarías se incorporó al Programa Especial sobre Eficiencia Comercial. En la reorganización de la UNCTAD en 1996, el Programa Especial sobre Eficiencia Comercial fue transformado en la División de Infraestructura de Servicios para el Desarrollo y la Eficiencia Comercial y las actividades de facilitación del comercio se encomendaron a su Sección de Facilitación del Comercio. El objetivo de dicha División es simplificar y armonizar los procedimientos del comercio en todo el mundo y dar a los gobiernos y a los comerciantes acceso a las tecnologías y redes de información avanzadas.

1.4 Como resultado de la UNCTAD X celebrada en Bangkok, se establece en el Plan de Acción(3) de la Declaración de Bangkok(4) un nuevo mandato para la secretaría de la UNCTAD, en particular en lo que se refiere al transporte, la facilitación del comercio y el comercio electrónico:

“150. La labor de la UNCTAD debe centrase en su ventaja comparativa en las esferas de la economía aplicada del transporte, la facilitación del comercio y el transporte multimodal. La UNCTAD debe tratar los problemas relativos a la prestación de servicios de transporte internacional y el acceso a ellos como parte de las medidas internacionales de apoyo destinadas a facilitar que el comercio y la industria de los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados y los países sin litoral y de tránsito participen más eficazmente en el proceso de mundialización.

152. La UNCTAD, en estrecha cooperación con otras organizaciones internacionales pertinentes, debe seguir realizando estudios del cumplimiento de las normas sobre transporte multimodal.

156. La UNCTAD debe contribuir a informar a los foros internacionales sobre el impacto en el desarrollo de las redes mundiales de información, abordando en particular los problemas específicos de los países en desarrollo, como el acceso a la tecnología de la información, las limitaciones de infraestructura y el aumento de la capacidad de los recursos humanos.”

El Programa Especial sobre Eficiencia Comercial realiza diversas actividades que se describen a continuación.(5)

 

Simposio de las Naciones Unidas sobre la Eficiencia Comercial

1.5 El Simposio internacional de las Naciones Unidas sobre Eficiencia Comercial(6) se celebró a nivel ministerial en Columbus, Ohio, en octubre de 1994. La Declaración Ministerial de Columbus sobre Eficiencia Comercial contiene los resultados sustantivos del Simposio. En éste se tomó nota de la firma del Acta Final de la Ronda Uruguay en Marrakech como “feliz conclusión de muchos años de negociaciones sobre el marco macroeconómico que necesita la instauración de un sistema de comercio abierto, previsible, seguro y no discriminatorio. Ahora bien, los esfuerzos que se realicen para establecer un sistema de libre comercio no serán plenamente fructíferos hasta que las empresas de todas las naciones puedan importar y exportar con eficiencia ... [los delegados] nos hemos reunido para encontrar soluciones a estas cuestiones microeconómicas del comercio internacional”.

1.6 En el Simposio se llegó a la conclusión de que “la adopción de medidas de eficiencia comercial puede reducir considerablemente el costo de las transacciones comerciales. Éste representa, según estimaciones, entre el 7 y el 10 por ciento del valor total del comercio mundial”. La Declaración Ministerial de Columbus presentaba un conjunto de medidas prácticas, recomendaciones y directrices para los gobiernos y las organizaciones y las empresas internacionales y nacionales. Iban dirigidas a seis sectores que se consideraron aptos para obtener resultados tangibles para el comercio internacional: las aduanas, los transportes, la banca y los seguros, la información comercial, las prácticas comerciales y las telecomunicaciones. La función de la UNCTAD, acordada en el Simposio, consistiría en actuar de centro de coordinación para la aplicación de la Declaración, que exigiría esfuerzos coordinados de muchos órganos nacionales e internacionales, en particular las Naciones Unidas. En concreto, en el Simposio se pidió “coordinación con el GATT/OMC y todas las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas ... [como] particularmente importante en la facilitación del comercio”.

1.7 En el sector de las aduanas, la Declaración pedía a los poderes públicos que, a través de sus autoridades aduaneras, simplificaran “el procedimiento para determinar el valor en aduana, operación que puede ocasionar demoras considerables en el despacho de las importaciones, mediante la utilización del método de valoración en aduana prescrito en el correspondiente Acuerdo del GATT y aplicado por el Consejo de Cooperación Aduanera, método que es administrativamente menos complejo que otros utilizados actualmente por algunos países ...”. Además, la Declaración pedía a los poderes públicos “evitar en lo posible ... utilizar los servicios de organismos de inspección previa a la expedición en las actividades relacionadas con las aduanas. El recurso a estos servicios puede ser necesario en determinadas circunstancias, pero se ha de considerar como una medida transitoria y aplicarse de conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre Inspección Previa a la Expedición, anexo al Acuerdo de Marrakech ...”.

 

El programa de centros de comercio

1.8 El programa de centros de comercio de la UNCTAD se inició en 1992 como parte de una campaña más amplia encaminada a mejorar la eficiencia comercial. Su principal objetivo consiste en facilitar el acceso de las empresas pequeñas y medianas a los mercados internacionales, en particular utilizando las nuevas tecnologías del comercio electrónico. A través de la red de centros comerciales conectados por medios electrónicos, que se conoce con el nombre de Red Mundial de Centros de Comercio,(7) en muchos países del mundo las empresas pequeñas y medianas obtienen acceso a las tecnologías y los servicios más recientes de información y telecomunicaciones, lo cual les permite dar a conocer sus productos a los clientes en potencia y encontrar asociados comerciales en otros países. Estos servicios se prestan a un costo razonable, con el objetivo global de reducir el riesgo de exclusión e incrementar la participación de las empresas pequeñas y medianas, particularmente de los países en desarrollo y los países en transición, en el comercio internacional.

1.9 Según el caso, los centros de comercio reciben subvenciones de los gobiernos, son operaciones exclusivamente del sector privado o son empresas mixtas públicas y privadas. Pueden depender de instituciones como ministerios, organizaciones de promoción del comercio o universidades.

1.10 La Red Mundial de Centros de Comercio, que tuvo su origen en el Simposio de Columbus, es una red electrónica que vincula el sitio central en la Web del programa de centros de comercio con los sitios en la Web de los distintos centros de comercio. Hace poco la Red Mundial fue objeto de una renovación sustancial para tener en cuenta las tendencias más recientes de los mercados y las tecnologías. Todo parece indicar que la proliferación de nuevos sitios y servicios de información en Internet muchas veces no facilita el acceso de los usuarios a la información apropiada. Tampoco garantiza automáticamente a los proveedores de información que encontrarán clientes. Los administradores de los centros de comercio de la UNCTAD estiman que parece haber una demanda de: a) calidad y no cantidad de información; b) información completa y no rudimentaria; c) información fiable y d) un acceso fácil de los usuarios a la información. La nueva Red Mundial de Centros de Comercio se ha concebido para que tenga en cuenta todas estas tendencias. El enfoque elegido se basa en una estructura descentralizada y una participación activa de los centros de comercio con miras a que con el tiempo sean los auténticos propietarios del sistema.

1.11 La renovada Red Mundial de Centros de Comercio es un Internet que funciona con bases de datos (con ámbitos protegidos por contraseñas) y que ofrece a las empresas que se dedican al comercio internacional listas totalmente actualizadas de los posibles compradores y vendedores de productos y servicios, así como información comercial de otro tipo que en general no se encuentra en línea. Los clientes -la mayoría de los cuales son empresas pequeñas y medianas- tienen acceso a la red a través de los “centros de comercio” de la UNCTAD, que recopilan, normalizan, centralizan y actualizan información de carácter nacional o local.

1.12 La interactividad y la descentralización son la clave de la nueva estructura de la red, que utiliza los instrumentos más adelantados para cargar, descargar, actualizar y buscar automáticamente la información. En la Red Mundial, la información se comparte a través de bases de datos centrales, con lo cual se facilita y acelera la recuperación de datos. Se dispone de capacidad para buscar textos completos y de medios de búsqueda especializados, incluidas las esferas definidas por los usuarios, para seleccionar y comparar los datos. Las oportunidades de comercio electrónico se anuncian a los clientes registrados durante un período de ocho días antes de que se anuncien en la parte de acceso público del sitio. Toda la información de cada centro de comercio se indica según categorías y códigos normalizados, y los centros de comercio a su vez verifican periódicamente los datos que tienen sobre sus empresas miembros.

1.13 Se pueden obtener tres tipos de información en el sitio de la Red Mundial en la Web:

- información general establecida por la UNCTAD, incluida una lista de centros de comercio en todo el mundo, sus páginas de presentación y su situación, las directrices pertinentes y las preguntas más frecuentes;

- información específica sobre los distintos centros de comercio, en la que se dan detalles sobre sus servicios y honorarios, los contactos directos entre empresas, y las reglamentaciones comerciales nacionales, que los centros de comercio anuncian en formularios protegidos en línea o mediante procesos de reproducción automatizados; y

- ámbitos de acceso abierto para el intercambio de información, por ejemplo, sobre las posibilidades de comercio electrónico o los adelantos tecnológicos, y para obtener información de los usuarios, una base de datos para debates, boletines de noticias y anuncios especiales. Dentro de poco se establecerá un marco de gestión de los conocimientos a fin de desarrollar aún más este fondo común de conocimientos, información y experiencia entre los centros de comercio.

1.14 Actualmente hay más de 200 centros de comercio en 130 países, de los cuales 54 son operacionales.(8) A medida que aumente el número de centros, así como el volumen mismo de la información comercial de que se dispone, y en vista de los enormes adelantos que se producen en la tecnología de la información, se prevé que la Red Mundial se ampliará aún más.

1.15 A largo plazo el objetivo es que los centros de comercio sean autosuficientes y se conviertan en propietarios de la Red Mundial. La Reunión Mundial de Centros de Comercio VI que se celebrará del 6 al 10 de noviembre de 2000 en Ginebra, ofrecerá una gran oportunidad para fortalecer e institucionalizar el número cada vez mayor de centros de comercio.

 

ASYCUDA

1.16 En lo que se refiere a la asistencia técnica prestada a través de la División de Infraestructura de Servicios, el programa de soporte lógico ASYCUDA es el mayor proyecto de asistencia técnica de la UNCTAD. El núcleo del programa es un soporte lógico informático que, desde 1985, se ha instalado en más de 80 países en desarrollo y economías en transición en todo el mundo. Tiene por objeto racionalizar y reducir los formularios y los trámites de aduanas y se basa, incorporándolas, en las recomendaciones y normas de la CEPE/Naciones Unidas y de la OMA (inclusive las relacionadas con el Formulario clave para los documentos), los códigos y otras normas. La idea fundamental consiste en liberar al régimen aduanero de procedimientos y prácticas ya pasados e incorporar prácticas y normas internacionales con el fin de incrementar los ingresos aduaneros de los países reduciendo los costos y acelerando el despacho. El primer programa fue elaborado por la UNCTAD en 1983 en microordenadores. Desde entonces, el programa ha sido actualizado y revisado muchas veces para mejorar su capacidad y su rendimiento. El soporte lógico puede adaptarse a la metodología de valoración en aduana de cada país y traducirse a su idioma oficial.

1.17 La nueva versión mejorada del ASYCUDA (ASYCUDA ++) ofrece a los usuarios, aparte de las características fundamentales tradicionales (administración de sistemas, configuración nacional, el mantenimiento actualizado de los aranceles y los ficheros maestros, tramitación de los manifiestos de carga y de las declaraciones, y contabilidad), una serie de nuevas características importantes; uno de los principales logros es la plena aplicación del Documento administrativo único europeo. El sistema tiene también la capacidad técnica de integrar nuevos modelos de declaración basados en otras normas regionales en materia de declaración. El concepto de la presentación de datos directamente por el comerciante ofrece importantes ventajas a los funcionarios de aduanas y a los agentes intermediarios, que ahora pueden presentar varias declaraciones localmente antes de ponerse en contacto con las aduanas y presentárselas para su tramitación. El concepto de la presentación de datos directamente por el expedidor ofrece ventajas similares a los funcionarios de aduanas y a los expedidores, que ahora pueden introducir la información que figura en el manifiesto desde sus oficinas y transmitirla a las aduanas para su tramitación. La comunicación por una sistema externo puede hacerse mediante mensajes EDIFACT/Naciones Unidas, y se ha elaborado un lenguaje arancelario moderno y fácil de utilizar que permite a las aduanas mantener actualizadas sus normas y algoritmos en materia de aranceles sin necesidad de programar o volver a compilar partes de su sistema; este lenguaje puede reconocer todos los datos que figuran en la declaración y reagruparlos en fórmulas con ayuda de operaciones y funciones lógicas y matemáticas corrientes. Un módulo selectivo flexible proporciona a las aduanas una poderosa herramienta para acelerar significativamente el proceso de despacho de aduana de las mercancías y mejorar al mismo tiempo su capacidad de control; este módulo selecciona eficientemente las mercancías que serán sometidas a inspección mediante criterios de selección (incluida una tasa aleatoria) que pueden mantenerse a nivel nacional, regional y local. La auditoria total de los expedientes de las transacciones proporciona una nueva herramienta para reforzar la seguridad funcional del sistema.

 

El ASYCUDA y las cuestiones de tránsito

1.18 En mayo de 1997, la UNCTAD convocó una reunión de expertos en la utilización de tecnología de la información para mejorar la eficacia de los acuerdos de tránsito. El principal objetivo de esa reunión consistió en ofrecer a los expertos la oportunidad de evaluar las tecnologías de la información que permiten facilitar las operaciones de transporte en tránsito, fortalecer el control del tránsito aduanero y simplificar los procedimientos.

1.19 En las recomendaciones de la reunión se destaca que “la UNCTAD, en cooperación con las demás partes interesadas, debía esforzarse por elaborar un módulo de tránsito, en el contexto del ASYCUDA y del ACIS”.(10) Además, “el módulo de tránsito podía abarcar todas las funciones de control aduanero y seguimiento durante el transporte de las mercancías en tránsito desde el comienzo hasta la conclusión de la operación de tránsito, inclusive la liberación de garantías cuando procediera”.

1.20 Como resultado de la reunión de expertos, el ASYCUDA ++ se ha reforzado con la integración de un nuevo módulo para la gestión de los procedimientos de tránsito (el módulo MODTRS). Se utilizó una versión de este módulo para ponerlo a prueba en determinados países usuarios en abril de 1999 y el módulo completamente operacional se incluyó en una versión mejorada del soporte lógico (versión 1.15) que se entregó a todos los países usuarios.

1.21 Este módulo se aplica a tres documentos de tránsito, a saber, el T1, el cuaderno TIR y el procedimiento de identificación inicial (FIP). Se puede utilizar para todos los tipos de tránsito tal como se definen en el Convenio de Kyoto y que abarcan los siguientes movimientos:

- desde la oficina de entrada en la frontera hasta una oficina interior (tránsito de importación);

- desde la oficina de entrada en la frontera hasta una oficina de salida en la frontera (tránsito de paso);

- desde la oficina interior hasta una oficina de salida en la frontera (tránsito de exportación);

- desde la oficina interior hasta otra oficina interior (tránsito interior).

1.22 Los tres documentos son diferentes y presentan características específicas pero todos aplican el siguiente principio: el sistema permite la captación de datos por los comerciantes utilizando el módulo DTI y/o por los funcionarios de aduanas. En el momento de la validación del documento se transmite automáticamente un mensaje a la oficina de destino utilizando el soporte lógico apropiado del ASYCUDA, A++ GATE (ASYCUDA Global Access to Trade Efficiency), a través de la red nacional de telecomunicaciones. Este mensaje informa a la oficina de destino que una carga llegará en un determinado plazo. Cuando la carga llega a destino se recupera el mensaje de tránsito, se cierra la transacción y se transmite automáticamente un mensaje de despacho a la oficina de origen. Esta función proporciona a las aduanas información completa y puntual sobre todas las operaciones.

1.23 El módulo funciona satisfactoriamente a nivel nacional y hace poco se mejoró incorporándole nuevas funciones como el cambio de itinerario (cambio de la oficina de destino). Como las aduanas reciben por anticipado información completa y puntual sobre todas las operaciones y no hay necesidad de volver a registrarla en la oficina de destino, se reduce enormemente la duración de los trámites en la frontera, con lo cual se facilita el comercio.

1.24 Desde el punto de vista técnico el sistema está diseñado para que se pueda ampliar en el futuro a fin de abarcar las operaciones internacionales de tránsito (intercambio de mensajes entre países).

 

Acuerdos bilaterales y regionales de tránsito

1.25 Desde mediados del decenio de 1970, la UNCTAD ha brindado asistencia técnica para ayudar a los países en desarrollo sin litoral y a sus países vecinos de tránsito a intensificar sus acuerdos de cooperación para el desarrollo de la infraestructura, las instituciones y los servicios de tránsito a fin de acelerar los movimientos de las mercancías en tránsito. Esta asistencia se basa en el reconocimiento del hecho de que los costos elevados del transporte en tránsito son un inconveniente importante para los países en desarrollo sin litoral y las economías en transición; además, la duración prolongada e imprevisible de las operaciones de tránsito reduce la competitividad de muchos países en desarrollo.

1.26 La Reunión de Expertos Gubernamentales de países en desarrollo sin litoral y de tránsito y de representantes de países donantes, y de instituciones financieras y de desarrollo, que se celebra cada dos años, ha dado lugar a debates interactivos; sus conclusiones y recomendaciones sobre la adopción de medidas a nivel nacional, regional e internacional se han transmitido a la Asamblea General de las Naciones Unidas para su examen y aprobación.

1.27 Las esferas prioritarias de trabajo en las que se han logrado resultados son: la asistencia para la negociación y/o aplicación de acuerdos y arreglos bilaterales y regionales de tránsito; la simplificación y armonización de los procedimientos administrativos y aduaneros y la documentación; la asistencia para la aplicación de políticas y procedimientos destinados a reducir los costos del tránsito; y la asistencia para la creación de instituciones y el desarrollo de los recursos humanos en el sector del tránsito.

1.28 Una gran parte de la asistencia técnica prestada anteriormente por la UNCTAD se concentró en África, pero en épocas más reciente se ha prestado asistencia a otros países y regiones, en particular, los Estados recién independizados y los Estados en desarrollo del Asia Central donde, en cooperación con la Organización de Cooperación Económica (OCE) se adoptó un Acuerdo Marco sobre Transporte en Tránsito (1998). Actualmente se está negociando, con asistencia de la UNCTAD, un acuerdo similar entre la República Popular de China, Mongolia y Rusia. La UNCTAD continúa colaborando estrechamente con las agrupaciones de integración regional (CEDEAO, COMESA, SADC, OCE, etc.), que desempeñan un papel destacado en la promoción de normas, procedimientos, documentación y prácticas de carácter regional destinados a acelerar los movimientos de las mercancías en tránsito.(11)

 

Transporte

1.29 El sector del transporte ha recibido más atención que ningún otro sector de la actividad económica en los trabajos de facilitación del comercio de la UNCTAD. En particular, la UNCTAD promueve la aplicación del concepto de Comités nacionales de facilitación del comercio y el transporte, con arreglo a las sugerencias de la Recomendación Nº 4 de la CEPE de las Naciones Unidas y el CEFACT.(12) Estos Comités reúnen a representantes de todas las partes de un país, públicas y privadas, interesadas en la facilitación del comercio y el transporte internacionales, es decir, de entidades gubernamentales, proveedores de servicios y usuarios de transportes. Establecido como órgano consultivo, cada uno de esos comités sirve de foro nacional para establecer las formalidades, procedimientos y documentación utilizados en el transporte y el comercio internacionales; su mandato consiste en preparar recomendaciones y asesorar sobre cuestiones de política interior y exterior relacionadas con el desarrollo del comercio y el transporte mediante propuestas a las instituciones interesadas y al poder ejecutivo del gobierno. La UNCTAD y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) han firmado un Memorando de Entendimiento encaminado a promover conjuntamente la creación de Comités nacionales de facilitación del comercio y el transporte en América Latina. En una subregión determinada esos comités pueden hacer las veces de centros encargados de vigilar y coordinar las actividades regionales de facilitación del comercio.

1.30 Otras actividades en el sector del transporte se han centrado en las operaciones crecientemente multimodales de los servicios de transporte, en el empleo de las distintas condiciones de envío (por ejemplo c.i.f., f.o.b.) con especial referencia al transporte marítimo y los puertos. Esta última labor se coordina frecuentemente con la Organización Marítima Internacional (OMI), que se ocupa de los problemas técnicos y de seguridad en el transporte marítimo y en los puertos. La asistencia técnica se centra en el asesoramiento, asistencia y formación en la economía y gestión del transporte marítimo y de las compañías de transporte marítimo, con inclusión de la planificación empresarial y la explotación de flotas. Proporciona asesoramiento sobre la aplicación de los convenios negociados en el marco de la UNCTAD y sobre la administración y el derecho marítimos. Por lo que respecta a los puertos, la asistencia de la UNCTAD se ha centrado en los aspectos económicos y comerciales. Entre éstos se cuentan las operaciones, administración y organización portuarias, incluida la legislación y los reglamentos, la gestión financiera, el control de costos y los sistemas de información.

 

ACIS

1.31 Finalmente, la UNCTAD ha desarrollado y está instalando un instrumento de gestión del transporte llamado el Sistema de Información Anticipada sobre la Carga, o ACIS. El objetivo es contrarrestar los altos costos del transporte resultantes de la prolongación de los tiempos de tránsito de puerta a puerta. El ACIS es un conjunto de aplicaciones informáticas destinado a producir información de gestión para tratar los problemas del transporte y el tránsito multimodales de cargas. El ACIS tiene cuatro módulos principales, cada uno de los cuales sigue la carga en un modo o interfaz: ferrocarril (RailTracker), puerto (PortTracker), aguas fluviales (Lake/RiverTracker) y carretera (RoadTracker). Estos módulos están vinculados entre sí a través del Sistema de Información Básico que puede funcional con el ASYCUDA. A su vez éstos tienen submódulos que realizan funciones diferentes, aunque relacionadas entre sí, especialmente de estadísticas e indicadores de rendimientos. El ACIS proporciona información mejorada para contribuir a controlar las operaciones de los distintos operadores de transportes y facilitar la planificación empresarial racional. Es asimismo una estructura de base de datos que se ofrece a las partes inscritas que tienen interés en un envío y su transporte, y les proporciona la última ubicación y estado comunicados de las mercancías y el equipo de transporte. En tanto que registro a largo plazo de datos de los movimientos de transporte, permite a los gobiernos e instituciones analizar los problemas nacionales, subregionales y regionales e investigar posibilidades alternativas de inversión en el sector de los transportes.

1.32 Los módulos PortTracker y RailTracker del ACIS se han instalado en 15 países y el sistema se está aplicando actualmente en otros cinco países. Se están negociando documentos de proyecto con varios países del Asia Oriental (Sri Lanka, Mongolia, Viet Nam, Tailandia), y en septiembre de 2000 debían comenzar a ejecutarse proyectos en Nigeria, el Brasil y el Líbano. La instalación en el puerto de Bandar-Abbas en la República Islámica del Irán, después de una reunión internacional en Teherán, podría constituir un primer paso para hacer extensiva la instalación a los países de la OCE y los países árabes.

 

TRAINFORTRADE

1.33 El programa TRAINFORTRADE tienen por objeto fortalecer las capacidades de formación de los países en desarrollo, particularmente los países menos adelantados, en la esfera del comercio internacional y los servicios relacionados con el comercio.

1.34 A fin de intensificar las actividades de formación en la esfera de los aspectos jurídicos del comercio electrónico, especialmente para los países en desarrollo y sus empresas pequeñas y medianas, se está preparando un nuevo curso de TRAINFORTRADE sobre “Aspectos jurídicos y reglamentarios del comercio electrónico”.

 

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Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/Naciones Unidas)

2.1 Las actividades de facilitación del comercio comenzaron en la CEPE en 1960, a raíz de una iniciativa propuesta por los países nórdicos en 1959, cuando se decidió establecer un grupo de expertos para estudiar modos de simplificar y normalizar los documentos de las exportaciones. En 1971, los trabajos de facilitación del comercio se reorganizaron en el nuevo Grupo de Trabajo sobre la facilitación de los procedimientos del comercio internacional, también denominado Grupo de Trabajo 4 o GT.4. Sus actividades se concentraron en dos sectores, de cada uno de los cuales se encargó un grupo de expertos (el GE.1 y el GE.2):

el análisis de las “formalidades” y procedimientos del comercio incorporados en los requisitos de información (jurídicos, administrativos, comerciales u operativos) de los participantes en el comercio internacional; y

el desarrollo de mejores métodos de transmisión (proceso informático y teletransmisión) para la información comercial que puedan sustituir a los documentos tradicionales en papel.

2.2 Entre los participantes figuraban los representantes de los gobiernos miembros de la CEPE, representantes de órganos nacionales de facilitación del comercio, las principales organizaciones internacionales y países que no eran miembros de la CEPE.(14)

2.3 La labor de los dos grupos de expertos se ha orientado a la consecución de los siguientes objetivos de facilitación del comercio:

- tratar de mejorar los procedimientos comerciales para ayudar a los gobiernos y a los participantes en el comercio a ser más eficientes y eficaces y minimizar al mismo tiempo los retrasos y los costos ... reduciendo así los obstáculos “artificiales” que impiden una mayor participación en el comercio mundial;

- reducir el costo de la documentación utilizada en el comercio tratando, en colaboración con los intereses y autoridades implicados, de reducir, simplificar y armonizar en el plano internacional la información y documentos necesarios para el comercio exterior;

- normalizar los formatos (electrónicos o en papel) utilizados en las corrientes de información de las transacciones para la administración, el comercio y el transporte en el plano internacional;

- asegurar que las corrientes de información relacionadas con la distribución de bienes y servicios facilitan y no obstaculizan el desarrollo industrial nacional y el crecimiento del comercio exterior.

2.4 En febrero de 1997, el GT.4 pasó a ser el Centro de Facilitación de los Procedimientos y Prácticas en la Administración, el Comercio y el Transporte (CEFACT) por decisión del Comité de Desarrollo del Comercio. En marzo de 2000, considerando que la facilitación del comercio y el comercio electrónico eran fundamentales para las atribuciones de la CEPE y para lograr una mejor coordinación a nivel mundial de la facilitación del comercio, la CEPE modificó el nombre del Centro que pasó a llamarse Centro de Facilitación del Comercio y Comercio Electrónico (CEFACT/Naciones Unidas) para reflejar sus nuevas esferas de interés.(15) El CEFACT/Naciones Unidas reorganizó las tareas del GT.4 para racionalizar la adopción de decisiones, potenciar las iniciativas de colaboración y delegar las decisiones técnicas en los expertos sobre el terreno. El Centro trabaja a través de grupos técnicos informales; permite que en sus reuniones y estructura de gestión participen plenamente países no miembros de la CEPE y organizaciones internacionales y ONG reconocidas que estén interesadas en ello; utiliza los centros de coordinación de las comisiones regionales interesadas de las Naciones Unidas y tiene un equipo especial intersecretarías de la CEPE, la UNCTAD y el CCI. El CEFACT/Naciones Unidas también coopera con empresas privadas y otras organizaciones intergubernamentales que participan directamente en sus trabajos.

2.5 El CEFACT/Naciones Unidas ha producido 28 Recomendaciones de la CEPE/Naciones Unidas para la Facilitación del Comercio,(16) elaboradas a lo largo de los 37 últimos años. Varias de estas recomendaciones han sido adoptadas por la Organización Internacional de Normalización (ISO) como normas ISO internacionales. La primera Recomendación fue el Formulario clave de las Naciones Unidas, que establece esencialmente un conjunto de reglas sobre el modo de formular los documentos nacionales de comercio. Antes de su aplicación, la información contenida en los numerosos documentos necesarios para el comercio estaba diseminada en distintos lugares y en formularios diferentes sin ningún sistema uniforme. Con su aplicación, que se intensificó en el decenio de 1970, comenzaron a verse los formularios impresos en papel del mismo tamaño, con entradas de información comunes que ocupaban una misma posición relativa en cada formulario. En el sector de los procedimientos comerciales merece señalarse la Recomendación 18 “Medidas para facilitar los procedimientos comerciales internacionales”. Abarca, entre otras cosas, algunos aspectos de los procedimientos aduaneros y de la inspección previa a la expedición. El CEFACT/Naciones Unidas está revisando y actualizando esta Recomendación. El CEFACT/Naciones Unidas también ha elaborado un compendio de las recomendaciones sobre la facilitación del comercio que se está revisando y que está destinado a ser utilizado como referencia por quienes se ocupan del proceso de simplificar, armonizar y racionalizar los procedimientos y prácticas comerciales.

2.6 A consecuencia del trabajo realizado en relación con el Formulario clave de las Naciones Unidas, se reconoció la importancia de los datos estructurados del comercio y los negocios. Esto dio lugar al desarrollo de códigos y elementos de datos normalizados para utilizarlos en el intercambio de información electrónico y en soporte papel. Esas normas están recopiladas en una publicación titulada UN Trade Data Element Directory (UNTDED) (Directorio de Elementos de Datos del Comercio de las Naciones Unidas). En el volumen I figuran las definiciones de los elementos de datos, incluidos los utilizados en EDIFACT/Naciones Unidas, y este volumen es una norma de la ISO (ISO 7372) que mantienen conjuntamente la CEPE y la secretaría central de la ISO. El volumen III contiene las recomendaciones de la CEPE.(17)

 

Intercambio electrónico de datos (IED)

2.7 El empleo de ordenadores para realizar compraventas entre personas, entre personas y compañías, entre unas compañías y otras, que se conoce con el nombre de comercio electrónico, ha contribuido en medida importante a facilitar el comercio internacional porque reduce el papeleo que conlleva el hacer negocios. La operación puede hacerse por Internet, por la Web mundial, por correo electrónico y por el Intercambio Electrónico de Datos (IED). El IED puede definirse como el intercambio estructurado de datos entre aplicaciones de distintas compañías. Los mensajes estructurados se configuran según una disposición predefinida para introducir la información en un archivo. En papel eso sería un formulario. En el IED, el formato utilizado se llama en general EDIFACT/Naciones Unidas o Reglas de las Naciones Unidas para el intercambio electrónico de datos para la administración, el comercio y el transporte.

2.8 El EDIFACT/Naciones Unidas es una norma internacional para configurar y poner en secuencia los datos para el IED. Se elaboró mediante los trabajos del GT.4 para desarrollar una norma internacional que sustituyera a las dos normas regionales que habían surgido en los Estados Unidos y en Europa y que estaban creando dificultades para el comercio internacional. El EDIFACT/Naciones Unidas es un conjunto de normas, directorios y directrices para el intercambio electrónico de datos estructurados, en particular relacionados con el comercio de bienes y servicios, entre sistemas informáticos independientes de distintas organizaciones, cualquiera que sea el tipo de ordenador o el soporte lógico utilizado. En otras palabras, el IED se utiliza para automatizar el intercambio de datos.

2.9 En el programa de trabajo del CEFACT/Naciones Unidas se realizan actividades de examen, vigilancia y evaluación de la evolución actual en el sector de la tecnología de la información, con miras a incorporar en su trabajo nuevas tecnologías idóneas, como las relacionadas con el comercio electrónico. En la Recomendación 25 (aprobada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas como recomendación de las Naciones Unidas en julio de 1997) se alienta a los gobiernos a que utilicen el EDIFACT/Naciones Unidas en sus administraciones y en sus comunicaciones de IED con el sector privado. En el anexo II del presente documento figura una descripción de los aspectos técnicos del IED y del EDIFACT/Naciones Unidas. Hace poco tiempo, a fin de aprovechar la tecnología de la información, el CEFACT/Naciones Unidas decidió evaluar la utilización de la tecnología de Internet y las nuevas técnicas y metodologías para transferir datos en línea con la labor realizada a lo largo de los años (Estrategia para el comercio electrónico del CEFACT/Naciones Unidas, documento TRADE/CEFACT/2000/21, febrero de 2000).

 

Otros trabajos de la CEPE/Naciones Unidas

2.10 Otro sector de trabajo tiene relación con las cuestiones jurídicas que plantean las iniciativas de facilitación del comercio y se basa en el reconocimiento del hecho de que la supresión de los impedimentos legales es un requisito clave para el desarrollo y la facilitación del comercio mundial. Para aplicar su programa de trabajo en la esfera jurídica, el CEFACT/Naciones Unidas establece enlaces con otras organizaciones, en particular la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) y la Cámara de Comercio Internacional (CCI). En marzo de 2000 la plenaria del CEFACT/Naciones Unidas aprobó una recomendación sobre el Acuerdo relativo al Comercio Electrónico en la que se propone un modelo para un enfoque contractual de las operaciones de comercio electrónico. Ese enfoque toma en consideración la necesidad de establecer un marco de disposiciones básicas convenidas por las entidades empresariales y de obrar con la flexibilidad necesaria en las transacciones comerciales corrientes.

2.11 El Grupo de Trabajo sobre los procedimientos del comercio internacional del CEFACT/Naciones Unidas se dedica a definir, simplificar, armonizar y conciliar las prácticas, los procedimientos y las corrientes de información de los sectores público y privado que se relacionan con las transacciones comerciales internacionales de bienes y servicios conexos. Sus principales objetivos son los siguientes:

- elaborar instrumentos y recomendaciones pertinentes para la facilitación del comercio, y propuestas para la revisión, enmienda o supresión de esas recomendaciones, en cooperación con los demás grupos de trabajo;

- evaluar la situación y los adelantos realizados en la aplicación de medidas de facilitación del comercio; examinar y vigilar sistemáticamente la aplicación de las recomendaciones sobre facilitación del comercio; notificar a los demás grupos de trabajo de las limitaciones determinadas en la esfera de los procedimientos del comercio internacional;

- contribuir a la labor relacionada de otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes, e influir en esa labor; y

- suministrar conocimientos pertinentes, y material educativo y de promoción.

2.12 El Grupo de Trabajo sobre el análisis de los procesos empresariales del CEFACT/Naciones Unidas se dedica al análisis de los actuales procesos empresariales, la definición de las limitaciones y la elaboración de propuestas para introducir cambios apropiados en esos procesos. Sus principales objetivos son los siguientes:

- analizar los procesos empresariales pertinentes para la misión y los objetivos del CEFACT/Naciones Unidas utilizando las técnicas descriptivas y la metodología comunes que se han convenido en el Centro;

- definir las limitaciones que restan eficacia a los procesos empresariales;

- formular propuestas, incluso proyectos de recomendación, para establecer procesos más eficaces;

- prestar asistencia a otros grupos de trabajo para que comprendan las propuestas aprobadas y puedan elaborar soluciones, sobre la base de esas propuestas, para pasar de los procesos empresariales existentes a nuevos procesos.

 

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Organización Mundial de Aduanas (OMA)

3.1 La Organización Mundial de Aduanas se fundó en 1953 como Consejo de Cooperación Aduanera (CCA). Constituida en un principio por 13 países europeos, el número de sus miembros ha aumentado a 151. Todos los aspectos de la labor de la OMA están estrechamente relacionados con las cuestiones de la facilitación del comercio. La misión de la OMA consiste en aumentar la eficiencia de las administraciones de aduanas en las esferas de cumplimiento de los reglamentos comerciales, protección de la sociedad y recaudación de ingresos fiscales. Entre las principales actividades de la OMA figuran las siguientes:

- examinar los aspectos técnicos de los sistemas aduaneros, así como los factores económicos conexos y promover la comunicación y cooperación entre los miembros, así como con otras organizaciones internacionales;

- fomentar el desarrollo de los recursos humanos y de las mejoras en los métodos de gestión y de trabajo de las administraciones de aduanas, así como compartir las mejores prácticas;

- preparar proyectos de convención y otros instrumentos jurídicos para la armonización y la aplicación uniforme de sistemas de aduanas simplificados y eficaces, y de los procedimientos que rigen el movimiento transfronterizo de mercancías;

- hacer recomendaciones para garantizar la interpretación y aplicación uniformes de los convenios;

- hacer recomendaciones para la solución de diferencias relativas a la interpretación o aplicación de los convenios;

- proporcionar a los gobiernos interesados información o asesoramiento en cuestiones de aduanas;

- promover la cooperación entre las administraciones de aduanas y entre la administración de aduanas y la comunidad mercantil con el fin de mejorar la comunicación y la facilitación.

3.2 A pesar de que no es posible describir aquí todos los aspectos del programa de trabajo de la OMA, a continuación se presentan los diversos instrumentos jurídicos establecidos y mantenidos con el patrocinio de esta Organización. Debido al vasto acervo de material, no todos los convenios pueden ser objeto de un trato detallado. Sin embargo, se describen con más detalle el Convenio de Kyoto, como Convenio fundamental relativo a los procedimientos aduaneros, y el Convenio de Estambul sobre la admisión temporal.

 

Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros (Convenio de Kyoto) 1973

3.3 El Convenio de Kyoto, acordado en mayo de 1973, consta de dos partes. La primera contiene 19 artículos que establecen las disposiciones generales indispensables para la aplicación del instrumento. La segunda consta de 31 anexos (26 de los cuales han entrado en vigor), cada uno de ellos dedicado a un procedimiento aduanero específico.(18) Un anexo entra en vigor tan pronto como cinco Partes Contratantes lo han aceptado. Cada anexo consta de una serie de definiciones que aclaran los principales términos aduaneros utilizados y las normas que rigen la aplicación del procedimiento de que se trate. Esas disposiciones adoptan la forma bien de Normas, cuya general aplicación e incorporación en la legislación nacional se consideran indispensables para la armonización y simplificación, bien de Prácticas recomendadas, que son disposiciones que se estima que contribuyen a la armonización y simplificación de los procedimientos aduaneros, y cuya aplicación se considera conveniente. Ambas categorías de disposiciones pueden ir acompañadas de Notas destinadas a indicar las formas en que se puede aplicar la Norma o la Práctica recomendada pertinente.

3.4 El Convenio de Kyoto está abierto a la adhesión de cualquier Estado, así como de las uniones aduaneras o económicas. En la actualidad, el Convenio de Kyoto tiene 59 Partes Contratantes. Sus 31 anexos son instrumentos reales de armonización de procedimientos aduaneros, puesto que contienen los principios que se han de incorporar en la legislación nacional. En el momento de la adhesión al Convenio, un Estado tiene que aceptar como mínimo un anexo. Más adelante, cada uno de los anexos restantes se puede aceptar por separado. A los efectos de los derechos y obligaciones de una Parte Contratante, cada uno de los anexos que haya aceptado junto con el cuerpo del Convenio constituye un único instrumento jurídico. Los países pueden seleccionar los anexos que les permitan limitar sus obligaciones a aquellas secciones determinadas de su legislación que deseen modernizar o poner en consonancia con la práctica internacional.

3.5 La Partes Contratantes que todavía no estén en situación de aplicar una determinada disposición de un anexo pueden formular una reserva respecto de esa disposición, indicando las diferencias entre las disposiciones de su legislación nacional y las de la Norma o Práctica recomendada de que se trate. Las diferencias en materia de interpretación o aplicación se solucionarán mediante la negociación. Las partes pueden remitir una diferencia al Comité Técnico Permanente de la OMA, el cual hará recomendaciones para la solución de esa diferencia.

3.6 Los anexos del Convenio de Kyoto, de A a J, figuran a continuación. En el anexo III del presente informe se dan más detalles.

Anexo A: Formalidades previas a la presentación de la declaración de mercancías

Anexo B: Despacho para consumo

Anexo C: Despacho de las mercancías a la exportación

Anexo D: Origen de las mercancías

Anexo E: Procedimientos de despacho condicional y tráfico de perfeccionamiento

Anexo F: Procedimientos aduaneros especiales

Anexo G: Relaciones entre las personas dedicadas al comercio internacional y las administraciones de aduanas

Anexo H: Controversias e infracciones

Anexo J: Aplicaciones aduaneras de las computadoras

 

Convenio de Kyoto revisado (1999)

3.7 En 1999, la OMA terminó de realizar una revisión completa del Convenio de 1973. La revisión tenía por objeto proporcionar a las administraciones de aduanas un conjunto moderno de principios uniformes que permitiera establecer procedimientos aduaneros sencillos, eficaces y previsibles y también un control aduanero eficaz. El Convenio revisado se ha concebido como el programa de normalización y simplificación de los procedimientos aduaneros para el siglo XXI.

3.8 La revisión se hizo necesaria debido a los cambios radicales acaecidos en el comercio, los transportes y las técnicas administrativas desde que se aprobó el Convenio. Otro motivo era que el Convenio no había contribuido de manera significativa a la armonización y simplificación de los procedimientos aduaneros en el mundo. Habida cuenta de la estructura original del Convenio y de las escasas obligaciones que imponía a las administraciones respecto de la aplicación de las disposiciones jurídicas, en el entorno moderno del comercio internacional ese instrumento no contribuye a la meta de simplificar y armonizar los procedimientos aduaneros. Además, sólo un pequeño número de Partes Contratantes había aceptado los distintos anexos, y, asimismo, muchas Partes Contratantes habían formulado reservas respecto de las disposiciones jurídicas de los anexos que habían aceptado.

3.9 La revisión se finalizó en junio de 1999 cuando el Consejo de la Organización Mundial de Aduanas aprobó los textos revisados junto con un Protocolo de Enmienda que haría efectivas las enmiendas una vez que entrara en vigor.

3.10 Los artículos existentes del Convenio y las disposiciones de sus anexos se han revisado y actualizado para velar por que reflejen los procedimientos modernos y tengan en cuenta las necesidades de los comerciantes y de las administraciones de aduanas. Se han añadido nuevas disposiciones y los textos incorporan metodologías modernas para establecer un equilibrio entre las funciones aduaneras de control y recaudación de ingresos fiscales, y la de la facilitación del comercio. La utilización de la tecnología de la información y las técnicas de gestión de los riesgos se han incorporado a las disposiciones básicas del Convenio revisado. Así se logrará que las aduanas desempeñen sus responsabilidades con mayor eficacia y eficiencia y faciliten el movimiento internacional de mercancías, a la vez que garantizan que se cumplan plenamente las leyes nacionales.

3.11 La característica fundamental del Convenio revisado es una nueva estructura que consta de un anexo general y 10 anexos específicos. El anexo general contiene los procedimientos y prácticas básicos para el despacho de mercancías que son comunes a todos los procedimientos aduaneros. La aceptación y aplicación del anexo general son obligatorias para las Partes Contratantes. Este anexo clave contiene 10 capítulos y abarca sectores relacionados con el despacho de mercancías, el pago de derechos e impuestos, la cooperación aduanera en materia de comercio, la información que han de suministrar los clientes y las apelaciones relacionadas con todas las cuestiones aduaneras, sectores que interesan tanto a las administraciones de aduanas como a los comerciantes. También abarca el control aduanero mediante, entre otras cosas, la gestión de los riesgos, los controles basados en auditorías y la asistencia administrativa mutua entre las administraciones de aduanas y con las organizaciones exteriores, así como la utilización de la tecnología de la información que es la clave para elaborar procedimientos sencillos y, a la vez, asegurar un control aduanero adecuado.

3.12 No se pueden formular reservas respecto de las Normas y las Normas transitorias del anexo general. Sin embargo, habida cuenta de que muchos países tal vez no puedan suscribir de inmediato determinadas Normas, el Convenio revisado establece un período de transición para las Partes Contratantes actuales y nuevas a fin de que introduzcan en su legislación nacional los cambios que sean necesarios para aplicar las disposiciones. Las Partes Contratantes tendrán un plazo de hasta tres años para aplicar las Normas y cinco años para aplicar las Normas transitorias.

3.13 El Convenio revisado tiene 10 anexos específicos que contienen en total 25 capítulos, cada uno de los cuales se refiere a un procedimiento aduanero distinto. Las Partes Contratantes sólo tienen que adherirse a los anexos específicos y/o capítulos que aplican sus administraciones. Como en el caso del anexo general, las Normas son obligatorias y vinculantes para las Partes Contratantes que acepten uno o varios anexos y/o capítulos, y existe el mismo período de transición para la aplicación de las Normas. Sin embargo, se pueden formular reservas respecto de las prácticas recomendadas de los anexos específicos.

3.14 Un Comité de gestión que deberá reunirse por lo menos una vez al año administrará el Convenio revisado. De este modo, se garantizarán que se mantengan actualizadas las disposiciones del Convenio y, de ser necesario, se revisen en el momento oportuno para satisfacer las necesidades de las aduanas y del comercio. El Comité de Gestión también está facultado para prorrogar el plazo de aplicación de las disposiciones del anexo general y de los anexos específicos de las Partes Contratantes que los soliciten.

3.15 El Convenio revisado contiene directrices amplias para cada uno de los anexos. Durante el proceso de revisión se reconoció que era esencial elaborar directrices de aplicación de los procedimientos aduaneros simplificados para que las administraciones de aduanas pudieran aplicar de modo satisfactorio los principios contenidos en el Convenio. Para cada procedimiento se han elaborado directrices sobre la simplificación mediante el uso de técnicas eficaces de control y la automatización, que incluyen un ejemplo de las mejores prácticas. El Comité de Gestión actualizará periódicamente esas directrices a fin de proporcionar información sobre las prácticas nuevas y modernas, las cuales serán más adelante la base de los textos jurídicos de los anexos del Convenio.

3.16 El Convenio revisado entrará en vigor en virtud de un Protocolo de Enmienda. Cuarenta de las actuales Partes Contratantes tendrán que adherirse al Protocolo para que éste entre en vigor. A julio de 2000, cinco Partes Contratantes se han adherido al Protocolo y nueve lo han firmado con sujeción a su ratificación. Muchas otras Partes Contratantes están llevando a cabo las consultas internas y los procesos legislativos necesarios para su adhesión al Protocolo. La secretaría de la OMA está organizando una serie de misiones de asistencia técnica y seminarios regionales para promover el Convenio revisado y prestar asistencia a las Partes Contratantes que deseen adherirse a su instrumento.

3.17 El texto del anexo general del Convenio, así como un índice de los anexos específicos figuran en los anexos III y IV del presente documento.

 

Convenio aduanero relativo a la admisión temporal (Convenio de Estambul)

3.18 El Convenio de Estambul, que entró en vigor el 27 de noviembre de 1993, combina en un instrumento jurídico todos los acuerdos existentes que abarcan la admisión temporal de mercancías en un Estado o unión aduanera procedentes de otro Estado o unión aduanera y crea un marco para dar cabida a las prescripciones futuras. El Convenio prevé asimismo seguir usando el cuaderno ATA (carnet de passage en douane pour l'admission temporaire) para la admisión temporal, y amplía su aplicación. En la actualidad cuenta 35 Partes Contratantes más 8 signatarios sujetos a ratificación. Está abierto a la adhesión de cualquier Estado o unión aduanera o económica. Como se espera que durante algún tiempo no todos los que aplican el régimen de cuadernos ATA y CPD (carnet de passage en douane) serán Partes Contratantes en el Convenio de Estambul, el Consejo de la OMA ha adoptado una recomendación por la que invita a las Partes Contratantes a adoptar los cuadernos ATA y CPD independientemente de que sean expedidos en el marco del Convenio de Estambul o de otros instrumentos jurídicos.

3.19 El cuerpo del Convenio consiste en 34 artículos que representan los principales principios y disposiciones indispensables para la aplicación uniforme del instrumento, tales como alcance, administración, adhesión y procedimientos de enmienda. Las principales disposiciones prevén que cada Parte Contratante puede exigir la presentación de un documento y una fianza para la admisión temporal. La fianza no excederá de la cuantía de los derechos de importación más los impuestos de los que las mercancías quedan exoneradas condicionalmente. Se han acordado en los anexos específicos períodos mínimos de 6 ó 12 meses para la reexportación.

3.20 El Convenio tiene 13 anexos, de los que cada Parte Contratante ha de aceptar el anexo A (relativo a los documentos para la admisión temporal, cuadernos ATA y CPD), y por lo menos otro anexo.

Anexo A: relativo a los documentos para la admisión temporal (cuadernos ATA y CPD)

Anexo B.1: relativo a las mercancías destinadas a exhibiciones o exposiciones, ferias, reuniones o acontecimientos similares

Anexo B.2: relativo al equipo profesional

Anexo B.3: relativo a contenedores, paletas, envases, muestras y otras mercancías importadas en relación con una operación comercial

Anexo B.4: relativo a las mercancías importadas en relación con una operación de fabricación

Anexo B.5: relativo a las mercancías importadas con fines educativos, científicos o culturales

Anexo B.6: relativo a los efectos personales de los viajeros y mercancías importadas con fines deportivos

Anexo B.7: relativo al material de publicidad turística

Anexo B.8: relativo a las mercancías importadas como tráfico fronterizo

Anexo B.9: relativo a las mercancías importadas con fines humanitarios

Anexo C: relativo a los medios de transporte

Anexo D: relativo a los animales

Anexo E: relativo a las mercancías importadas con exoneración parcial de los derechos e impuestos de importación.

3.21 Hasta la fecha, sólo han entrado en vigor los anexos A, B.1, B.2, B.5 y B.6. Los demás anexos no han alcanzado todavía el número mínimo de cinco signatarios. Tanto las disposiciones del cuerpo del Convenio como los anexos van acompañados de comentarios explicativos destinados a facilitar la aplicación de las disposiciones. El anexo V del presente documento contiene información más detallada acerca de los anexos del Convenio de Estambul.

3.22 Otros instrumentos que se ocupan exclusiva o principalmente de la admisión temporal que figuran en los anexos pertinentes del Convenio de Estambul se cancelarán y se sustituirán para las Partes Contratantes que hayan aceptado esos anexos.

  

Convenio Internacional sobre el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías

3.23 El Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (Sistema Armonizado) es una nomenclatura internacional de productos que está en vigor desde el 1º de enero de 1988. Se aplica principalmente a las operaciones de aduanas, como la clasificación y la valoración, aunque también es útil en las esferas de compilación de estadísticas del comercio, y de normas de origen y en toda clase de transacciones comerciales internacionales (transportes, seguros, etc.). Las listas de la OMC de casi todos los Miembros se basan en el Sistema Armonizado, lo que significa que más del 95 por ciento del comercio mundial se lleva a cabo en el marco de ese Sistema. El Sistema Armonizado agrupa los rubros de productos en 96 capítulos, 1.241 partidas y más de 5.000 subpartidas. Proporciona, además, una estructura legal y lógica para la clasificación arancelaria. Con el fin de mantener actualizado el Sistema Armonizado y tener en cuenta la evolución de la tecnología y la aparición de nuevos productos, el Convenio prevé enmiendas periódicas. Se han efectuado ya dos revisiones (en 1992 y 1996) y se ha de proceder a una tercera en el año 2002.

3.24 El Sistema Armonizado (SA) contribuye a la facilitación del comercio internacional al proporcionar una base común para la clasificación de las mercancías. El Convenio sobre el SA tiene actualmente 102 Partes Contratantes, y unos 170 países aplican nomenclaturas de productos para los aranceles aduaneros y las estadísticas del comercio basadas en el SA (octubre de 1998). Para garantizar la interpretación y la aplicación uniformes de los textos jurídicos relativos al SA, la OMA ha puesto en ejecución una serie de programas que comprenden, entre otras cosas, la reglamentación sobre las cuestiones de clasificación y sobre las diferencias existentes en esta materia, la difusión por Internet de la información relativa a la clasificación (www.wcoomd.org), el desarrollo de las infraestructuras y mejores prácticas de los países en desarrollo, en materia de clasificación, los programas de información sobre la clasificación previa a la declaración y la elaboración de una base de datos de mercancías (CD-ROM) que proporcione una clasificación del SA de más de 200.000 mercancías objeto de comercio.

 

Convenio Internacional sobre asistencia mutua administrativa para la prevención, investigación y represión de las infracciones de aduanas (Convenio de Nairobi)

3.25 En vista de la expansión generalizada de las infracciones en materia de aduanas en todos los países, el Consejo de la OMA sintió en 1974 la necesidad de ir más allá del desarrollo y la promoción de acuerdos bilaterales y multilaterales, que hasta entonces eran los instrumentos normalizados de cooperación aduanera. El Convenio de Nairobi fue redactado entre 1974 y 1977 con el fin de combatir el fraude aduanero. Consta de un cuerpo principal y 11 anexos, uno de los cuales ha de ser aceptado, como mínimo, por cada Parte Contratante. No se permite la aceptación con reservas (artículo 18). Como principio básico, “las administraciones de aduanas se prestarán asistencia mutua con miras a prevenir, investigar y reprimir las infracciones de aduanas”. El Convenio se basa en el concepto de la reciprocidad: una Parte Contratante tiene obligación de prestar asistencia a otra Parte Contratante únicamente en la medida en que ambas hayan aceptado el mismo anexo. El Convenio de Nairobi cuenta en la actualidad 34 Partes Contratantes. Están en vigor la totalidad de los 11 anexos (cada anexo entra en vigor tras la aceptación por, al menos, dos Partes Contratantes) y esos anexos se enumeran en el anexo VI del presente documento. El Consejo de la OMA, con asistencia del Comité de Ejecución, administra el Convenio.

3.26 En 1996, la OMA actualizó su “modelo de acuerdo bilateral sobre asistencia mutua para la adecuada aplicación de la ley de aduanas y para la prevención, investigación y represión de las infracciones de aduanas” de 1967. El acuerdo modelo establece y explica una serie de disposiciones que habrá que considerar al formular un acuerdo bilateral.

  

Otras convenciones aduaneras administradas por la OMA

3.27 Las siguientes convenciones aduaneras, cuyos detalles se pueden consultar en el anexo VII, se destinaban a solucionar algunos problemas específicos de aduanas:

- sobre la importación temporal y el envasado

- sobre la importación temporal de equipo profesional

- acerca de las facilidades de aduanas para la importación de mercancías para su uso en exhibiciones y exposiciones, ferias, reuniones o acontecimientos similares

- sobre el material de bienestar social para gente de mar

- sobre la importación temporal de equipo científico

- sobre la importación temporal de material pedagógico

- sobre el cuaderno ATA o la admisión temporal de mercancías (Convenio ATA)

- sobre el tránsito internacional de mercancías (Convenio ITI)

- sobre contenedores, 1972.(19)

 

Otros instrumentos y programas

3.28 La OMA ha redactado Recomendaciones que no tienen carácter vinculante. Son instrumentos para mejorar las técnicas aduaneras de las administraciones nacionales de aduanas, “se tiene intención de que sean aceptados por el mayor número de Estados posible, que incluyan facilidades sobre las que ya existe un amplio acuerdo y determinen con precisión el alcance de cualesquiera facilidades concedidas”. Los miembros de la OMA indican su aceptación de una recomendación y, en algunos casos, aceptan sus disposiciones con reservas. Se han formulado recomendaciones en cinco esferas, según se indica en el anexo VIII.

3.29 Las Normas Aduaneras Internacionales, formuladas por la OMA, tienen por finalidad orientar a las administraciones de aduanas al abordar ciertas cuestiones específicas en materia de aduanas. Cada norma se ocupa de un punto concreto de la técnica aduanera y establece los principios fundamentales que se han de incorporar en la legislación o reglamentación de aduanas. Esas normas se revisarán e incorporarán según proceda en las directrices del Convenio de Kyoto revisado. Véase una lista de las normas existentes en el anexo IX.

3.30 La OMA ha preparado “Directrices relativas a expediciones para las que se solicita el despacho inmediato” a fin de que las administraciones de aduanas dispusieran de un instrumento para proceder a un rápido despacho y mantener al mismo tiempo el control aduanero en lo que respecta a las expediciones que se deben despachar de inmediato. Se proporcionan directrices sobre la documentación necesaria para el despacho, la valoración, el despacho condicional e incondicional, así como a la diferenciación entre las expediciones de alto y bajo valor. Las directrices no tienen carácter jurídico ni son vinculantes. Los principios del nuevo anexo general del Convenio de Kyoto revisado reflejan los principios contenidos en esas Directrices. Hace poco la OMA observó que en lenguaje corriente se utilizaba la expresión “Directrices para la expedición urgente” al hablar de esas Directrices, aunque éstas deberían aplicarse a todas las expediciones para las que se solicitaba el despacho inmediato. Se ha convenido en que esas directrices se denominen “Directrices para el despacho inmediato”. También se ha convenido en revisar las prescripciones en materia de documentación para las distintas categorías de mercancías abarcadas por estas Directrices y para tener en cuenta los cambios en las prescripciones aduaneras y comerciales ocurridos desde que se adoptaron las Directrices. Se prevé que éstas se revisarán y estarán listas para su aplicación a fines de 2001.

3.31 La OMA ha publicado tres Resoluciones relativas a la abolición del manifiesto de viajeros respecto de los pasajeros que llegan o salen por aire; facilidades aduaneras para turistas; y la abolición del control de los seguros de los vehículos automóviles en las fronteras.

  

Integridad de las administraciones de aduanas

3.32 La comunidad aduanera internacional reconoció la necesidad de abordar eficazmente el problema de la integridad en la interfaz comercio/aduana y en 1993 la OMA adoptó la Declaración de Arusha, en la cual se pide lo siguiente:

- una legislación de aduanas clara y precisa, aranceles de importación moderados, un número limitado de tipos arancelarios, una reglamentación administrativa del comercio reducida al mínimo, y el menor número posible de exenciones a las normas comunes;

- procedimientos aduaneros simples, coherentes, no discrecionales y de fácil acceso, que permitan interponer recursos jurídicos;

- la utilización de procesos automatizados;

- la aplicación de medidas apropiadas en materia de gestión de recursos humanos, entre ellas una política de rotación y reasignación de los puestos del personal, una política juiciosa de contratación, una formación adecuada y una remuneración suficiente;

- una mayor responsabilidad de los jefes directos en la identificación de las deficiencias;

- auditorías internas y externas más eficaces;

- una mayor lealtad y orgullo entre los funcionarios de aduanas;

- unas directrices claras sobre el código de conducta que se espera de los funcionarios de aduanas;

- una relación abierta y transparente con los medios empresariales.

3.33 La secretaría de la OMA organizó en Bruselas, en abril de 1998, un debate abierto sobre esta cuestión. El Foro sobre la integridad en las aduanas contó con la asistencia de directores de administraciones de aduanas, organizaciones internacionales competentes (OCDE, CCI, Interpol, Transparency International) y representantes de los medios empresariales.

3.34 Las recomendaciones formuladas en el Foro se examinaron en la reunión anual del Consejo de la OMA que se celebró en Marruecos en junio de 1998 y se decidió establecer un Grupo de Trabajo sobre la integridad encargado de elaborar un Plan de Acción sobre la integridad para ayudar a los Miembros a aplicar las disposiciones de la Declaración de Arusha y mejorar la integridad de sus administraciones. Desde entonces el Grupo de Trabajo se ha reunido tres veces y ha preparado un Plan de Acción amplio que fue aprobado por el Consejo en junio de 1999.

3.35 Como parte del Plan de Acción sobre la integridad de la OMA, la secretaría de la organización, con asistencia de las administraciones de varios miembros, se ha ocupado de lo siguiente:

- elaborar una guía de autoevaluación de la integridad para ayudar a las administraciones a examinar sus propios sistemas y procedimientos y determinar los sectores en los cuales hay que efectuar mejoras;

- preparar y dirigir un seminario sobre la integridad para ayudar a las administraciones de los Miembros a diseñar y aplicar planes de acción sobre la integridad basados en sus propias necesidades y sus entornos singulares. Hasta la fecha se han organizado seminarios de carácter nacional en la República Checa, Sri Lanka, Zambia, la India y Viet Nam y de carácter regional en el Japón, Lesotho y Australia;

- preparar un código modelo de ética y conducta que los Miembros pueden utilizar para elaborar un código de conducta apropiado o, de lo contrario, revisar y perfeccionar un código existente;

- establecer un centro de asesoramiento en materia de integridad que tiene por objeto brindar acceso a los Miembros a una amplia gama de información y material relacionados con la integridad.

 

Programa de Reforma y Modernización de las Aduanas

3.36 El Programa de Reforma y Modernización de las Aduanas tiene un enfoque amplio con objeto de contribuir a mejorar el desempeño de las administraciones de aduanas en general y satisfacer las crecientes expectativas de la sociedad, los medios empresariales y los gobiernos. El Programa es un conjunto de instrumentos de gestión que se pone a disposición de las administraciones de aduanas para ayudarles a comprender mejor las exigencias de su entorno exterior e interior en constante evolución, y a desarrollar las capacidades y aptitudes de autoevaluación para ejecutar un programa amplio y sostenible de mejoras y cambios en materia de organización.

3.37 El programa actual consta de varias fases. En primer lugar, se emprende una misión inicial para determinar las necesidades de la administración y si está en condiciones de ejecutar el programa. En esta misión se entrega a las administraciones un paquete de orientación aduanera para funcionarios encargados de formular las políticas en el cual se explica el papel de las administraciones de aduanas modernas y su importancia para la sociedad, los medios empresariales y los gobiernos. Durante la misión inicial se presta atención a la necesidad de obtener el compromiso político y los recursos financieros necesarios tanto del gobierno participante, como del sector privado. En la segunda fase se realiza una misión intensiva de diagnóstico y planificación para ayudar al personal directivo clave de las aduanas a efectuar una evaluación amplia de la situación actual y elaborar una gama de soluciones prácticas y sostenibles. El principal resultado de esta fase es la elaboración de un plan de ejecución convenido. Según la naturaleza de las soluciones identificadas durante la fase de diagnóstico se pueden emprender nuevas misiones de seguimiento y evaluación. Del mismo modo, según la naturaleza de las estrategias de corrección que se hayan definido, la OMA puede ayudar a las administraciones de los Miembros mediante la prestación de asistencia técnica en las esferas de competencia de la OMA o ayudando a las administraciones participantes a determinar otras fuentes de apoyo de los donantes.

3.38 El Programa de reforma y modernización de las aduanas ha sido aplicado en Letonia, el Senegal y Uganda, y se halla en curso de ejecución en Cuba, Lituania, Mauricio, Namibia, Sri Lanka y Viet Nam y, a nivel regional, en la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC). El Programa está actualmente en la fase preparatoria en Bangladesh y Mongolia.

3.39 La OMA ha establecido los instrumentos de aplicación y ha impartido formación a 150 funcionarios de aduana con experiencia en la utilización de estos instrumentos; además, mantiene un equipo de promotores acreditados que prestan apoyo a los países beneficiarios en su proceso de autoevaluación. Actualmente, la secretaría de la OMA está examinando el contenido del Programa para seguir mejorando su eficacia y garantizar que siga siendo pertinente para las necesidades de las administraciones de los miembros.

 

Otras actividades de asistencia técnica de la OMA

3.40 Los principales objetivos del programa de formación y asistencia técnica de la OMA son los siguientes:

- asegurarse del cumplimiento y la aplicación uniforme de los convenios, instrumentos y recomendaciones relativos a las aduanas (por ejemplo, la Declaración única de mercancías) elaborados y administrados por la OMA;

- mejorar la eficacia y eficiencia de las administraciones de aduanas en la observancia de los reglamentos y en la prestación de servicios de calidad a la sociedad, los medios empresariales y los gobiernos;

- ayudar a las administraciones de aduanas de los miembros a reformar y modernizar sus organizaciones, emplear tecnologías modernas para introducir mejores prácticas de gestión y administrar mejor sus recursos humanos (elaboración de un sistema de formación, mayor transparencia en los procedimientos) y a mejorar el comportamiento ético de su personal.

3.41 La OMA ofrece 38 tipos de programas de formación en las siguientes esferas: Sistema Armonizado, valoración en aduana, origen de las mercancías, procedimientos aduaneros, computadorización de los servicios aduaneros, observancia, y organización y desarrollo de los recursos humanos en las administraciones de aduanas. La OMA ha elaborado 66 módulos de formación destinados a facilitar la formación de los funcionarios de aduanas. La OMA organiza anualmente 250 seminarios, cursos de formación y misiones de expertos.