Et maintenant, l'apocalypse?

Dans mes remarques de ce soir, il m'est tout simplement impossible de me concentrer uniquement sur l'avenir sans tenir compte du présent. Les défis du présent nous entourent et requièrent notre attention: nous devons les jauger et nous devons y faire face.

Il y a tout juste deux jours, le respecté et influent Economist publiait un article intitulé “C'est la fin de l'Organisation mondiale du commerce telle que nous la connaissons”. C'est l'un des nombreux articles consacrés à la fin imminente de la fonction d'appel du système de règlement des différends de l'OMC, qui doit survenir dans tout juste huit jours, le 10 décembre. Ces derniers jours, les divisions entre les Membres, loin de se résorber, se sont, du moins pour le moment, accentuées.

Le 28 novembre, le Wall Street Journal citait un journaliste et expert reconnu des questions commerciales, qui avait couvert la création de l'OMC. Celui-ci déclarait que “L'OMC était une utopie. Si vous regardez l'histoire, en général, les utopies échouent.” ⁽¹⁾

L'essentiel de la couverture médiatique actuelle des relations commerciales internationales peut être résumée par les vers du poète de langue anglaise W.B. Yeats:

“Tout se disloque. Le centre ne peut tenir.
L'anarchie se déchaîne sur le monde.”

Le poème de Yeats a été publié en 1920. Les universitaires pensent qu'il a été écrit en réaction aux effusions de sang de la Révolution russe et aux horreurs de la Première Guerre mondiale. Certains, avec le recul, y voient l'annonce d'événements plus funestes à venir — la crise économique mondiale des années 1930 et la catastrophe de la Seconde Guerre mondiale (ou, en Russie, la Grande Guerre patriotique).⁽²⁾ 

Il y a de nombreuses raisons au sentiment d'inquiétude omniprésent qui entoure les relations économiques internationales actuelles. Bien trop souvent, la certitude a laissé place à l'incertitude:

• Lorsque la Chine a rejoint l'OMC en 2001, on s'attendait à une amélioration des relations économiques entre la Chine et les États-Unis (et peut-être entre la Chine et plusieurs autres pays), ce qui n'a pas été le cas.
• Il y a tout juste trois ans, les États-Unis étaient prêts à rejoindre onze autres pays dans un Partenariat transpacifique (TPP), auquel d'autres pays, dont, semble-t-il, la Chine, envisageaient d'adhérer; la première mesure du nouveau Président des États-Unis fut le retrait du pays de ce partenariat.
• Le TPP aurait sans doute créé l'impulsion nécessaire à l'adoption d'un autre partenariat transocéanique, celui connu sous l'acronyme dissonant de PTCI, le Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement, entre les États-Unis et l'UE, mais celui-ci est dans l'impasse.
• Sans aucun doute, ces deux accords, qui liaient chacun des pays représentant environ 40% de l'activité économique mondiale, auraient amélioré la perspective immédiate de moderniser l'OMC grâce à l'incorporation de leurs dispositions dans un système mondial actualisé.

Cette possibilité d'un fantastique progrès humain au niveau mondial s'est, au moins pour l'heure, évanouie.

Une question difficile, qui autrefois ne faisait qu'effleurer notre conscience, est maintenant sérieusement envisagée par la presse. Il s'agit de savoir si le système commercial multilatéral que représente l'OMC serait finalement lui-même éphémère. Cette profonde inquiétude est alimentée par un certain nombre d'événements actuels outre ceux cités plus haut, parmi lesquels:

• Le fait que le principal instigateur et fondateur du système ait abandonné le rôle essentiel qu'il jouait.
• Le fait qu'aucun accord véritablement multilatéral n'ait été conclu dans le cadre de l'OMC depuis la fondation de l'Organisation (peut-être à l'exception de l'Accord sur la facilitation des échanges).
• Le fait que, bien que tous se déclarent en faveur du multilatéralisme, la plupart ne semblent pas souhaiter le mettre en pratique.
  • Le bilatéralisme est en vogue, car il semble être une voie plus facile à suivre, bien qu'elle soit fondée sur la discrimination.
  • Le socle du système commercial multilatéral, l'égalité de traitement (non-discrimination) n'a pas disparu, mais il semble avoir été enterré sous les accords régionaux et bilatéraux.
  • Le fait que dans toute relation, la discrimination, qu'elle soit fondée sur la race, le genre, la religion ou les échanges économiques internationaux, crée un déséquilibre fondamental, est négligé et mal compris.

Et, ainsi qu'il a été noté, outre ces lacunes,

• Dans huit jours, la structure actuelle du système de règlement des différends de l'OMC, en ce qu'elle dépend de la possibilité de faire respecter les obligations, n'existera plus.

Face à cette accumulation, est-il temps d'abandonner le système commercial multilatéral, de n'y voir que le produit d'une immense erreur de conception qui porte en lui les germes de sa propre destruction? La réponse est évidemment “non”.

Souscrire à une vision apocalyptique de l'avenir est non seulement prématuré, mais absolument infondé. Vivons-nous une période à haut risque? Oui. Y a-t-il lieu de s'inquiéter? Là encore, oui. Les défis ne peuvent pas être ignorés. Les Membres de l'OMC ne doivent pas se résoudre à l'immobilisme, ni laisser le système commercial multilatéral être sapé et sombrer dans l'inefficacité.

Ce n'est pas le moment d'abandonner le navire

Accordons-nous un moment pour nous reprendre et examiner quelques faits:

• Le commerce mondial ralentit, mais il n'a pas diminué et n'est pas à l'arrêt. La situation actuelle n'est pas bonne, mais elle n'est pas catastrophique. Le rythme de l'activité productive au sein de l'OMC dépasse largement tout ce qui a été observé au cours des dix dernières années.
• Des progrès sont en cours afin de soumettre les subventions à la pêche à des disciplines et d'arrêter le pillage des ressources marines de la planète.
• Des groupes de pays représentant les trois quarts de l'activité économique mondiale se sont associés afin d'élaborer des règles pour:
  • Favoriser la croissance de l'économie numérique
  • Faciliter les investissements transfrontières
  • Réduire les obstacles réglementaires à la fourniture de services au niveau intérieur
  • Permettre aux petites entreprises de bénéficier d'une plus grande égalité des chances

Et bien entendu,

• Permettre aux femmes de davantage bénéficier des retombées du commerce mondial.

Les Membres de l'OMC n'ont pas davantage abandonné l'idée de trouver une solution permettant de sortir de l'impasse à propos de la restauration de la fonction d'appel de l'organe de règlement des différends. La suite des événements sera caractérisée par le pragmatisme plus que par la lassitude. Divers accords provisoires seront élaborés pour opérer des médiations ou des arbitrages lors des différends. Le système de règlement des différends sera toujours le principal moyen de faire respecter les obligations dans le cadre de l'OMC, en continuant de s'appuyer sur des groupes d'experts indépendants et, si les parties le souhaitent, avec réexamen par des arbitres. Les positions contraires sur les changements qui doivent être apportés au système de règlement des différends ne sont pas irréconciliables. Il suffit d'un minimum de bon sens et d'une meilleure compréhension des différents points de vue. Nous avons les bases nécessaires pour résoudre les questions en suspens.

Fondamentalement, le système commercial multilatéral n'était pas une construction utopique ne pouvant convenir à des mortels imparfaits et à leurs États-nations. Ses principes sont à la fois élevés et profondément pragmatiques. Il a pour buts:

• l'équité pour ceux qui sont engagés dans des activités productives, que ce soit dans le domaine des services, de l'agriculture, de l'industrie manufacturière ou de la création de produits numériques;
• l'amélioration du bien-être économique de tous;
• la sécurité alimentaire; et
• la création d'une voie vers des relations internationales pacifiques.

C'est beaucoup demander de n'importe quel système, et, bien entendu, l'OMC, comme toute création humaine, peut être améliorée. En résumé, ce serait une erreur de sous-estimer la solidité et la résilience du système commercial multilatéral.

L'OMC résistera, mais elle doit être et sera améliorée. Les événements actuels sont porteurs d'occasions uniques; il convient de les considérer comme une incitation à agir.

OMC 2.0 — Ce qui nous attend

Au vu de ces considérations, et en nous fondant sur des perspectives réalistes, nous pouvons écarter l'hypothèse d'une OMC Zéro (un effondrement complet), ou celle d'une OMC en déclin (OMC 0.5). Elles ne font pas partie des issues probables. Le statu quo n'est pas davantage soutenable. L'immobilisme entraîne le déclin. Au lieu de cela, des améliorations seront apportées au système actuel.

L'OMC 2.0 n'est pas un programme isolé, ni une entité isolée. Elle fait partie d'une vision plus large pour l'avenir des relations internationales, porteuse de véritables nouvelles opportunités pour chacun, dans des domaines d'activité très variés — partout où le commerce peut jouer un rôle. Plus important, pour vous qui vous trouvez ici, que vous soyez étudiants dans cette institution ou que vous étudiiez ailleurs la géopolitique et les relations économiques internationales, proposer des idées pour l'avenir du système commercial multilatéral représente une occasion unique pour chacun d'entre vous de contribuer à élaborer un meilleur avenir pour le monde grâce au commerce.

• Principes directeurs

Pendant la Renaissance italienne, des peintres et des architectes tels que Filippo Brunelleschi ont découvert la perspective. Ils ont trouvé comment créer un point de fuite, afin de donner de la profondeur à leurs peintures. Tout ensemble d'accords internationaux élaborés en vue de créer un système économique mondial doit aussi avoir un point de fuite, qui consiste en un ensemble d'objectifs communs.

Le système commercial actuel repose sur trois principes fondamentaux: la non-discrimination entre les sources d'importation, une limite aux droits de douane qui peuvent être prélevés sur n'importe quelle importation et le traitement national, c'est-à-dire le traitement non discriminatoire des biens importés une fois la frontière nationale franchie, par exemple en ce qui concerne la taxation.

Cet édifice a ensuite fait l'objet de nombreux apports, qu'il s'agisse de composantes additionnelles visant à faciliter les échanges (par exemple promouvoir l'adoption de normes internationales ou prévoir l'ouverture d'un marché public) ou d'éléments créant des exceptions (par exemple des accords commerciaux régionaux).

Les questions qui se posent, et que je soumets à votre ingéniosité, sont les suivantes:

• Les principes fondamentaux de l'OMC sont-ils toujours pleinement valides et susceptibles d'être appliqués de façon universelle?

• Si tel est le cas, leur portée devrait-elle être étendue (par exemple dans le cadre d'une économie numérique mondiale)?

• Les exceptions devraient-elles être limitées ou étendues?

• Comment maintenir un équilibre?

Les États-Unis, à qui se sont joints ceux désireux d'adhérer dès le début, ont été les principaux instigateurs du système.

Au fil du temps, des pays ont accédé au système, en grande partie par nécessité économique. Avec 164 Membres, environ 98% du commerce mondial est soumis aux règles de l'OMC.

L'accession se fait par un processus de négociation. Trente-six pays ont accédé depuis la fondation de l'OMC en 1995, et le processus d'accession est en cours pour 22 autres. Ces Membres dits “relevant de l'article XII” ou “futurs Membres relevant de l'article XII” sont en général soumis à des obligations plus contraignantes que les Membres originels. Cela est dû au fait que les Membres, à mesure que leurs intérêts évoluent et qu'ils identifient de nouveaux points pouvant utilement entrer dans le champ d'application des règles, ont davantage d'exigences envers les nouveaux Membres.

De plus, avec le temps, la place des pays dans l'économie mondiale évolue, et certains se développent de façon spectaculaire par rapport à d'autres.

Voici quelques questions auxquelles vous pouvez réfléchir:

• Le fondement de l'OMC étant un contrat, comment peut-on l'ajuster aux changements des réalités économiques? Les droits et obligations sont-ils fixés, ou devraient-ils être révisables? Et dans ce cas, comment cette révision devrait-elle être menée?⁽³⁾

• Comment maintenir la pertinence

La nature du commerce mondial continue d'évoluer rapidement. Avènement des navires porte-conteneurs et super porte-conteneurs, recours généralisé aux chaînes de valeurs mondiales, avènement de l'économie numérique, évolution des préoccupations sociétales, notamment en ce qui concerne l'environnement et l'égalité de genre: tous ces éléments exigent une adaptation des règles, des procédures et des institutions du système commercial.

On trouve dans le passé des exemples d'adaptation des règles aux besoins du moment. Notamment, les Membres de l'OMC sont autorisés à utiliser la propriété intellectuelle liée à des produits pharmaceutiques pour combattre des maladies représentant des défis majeurs.⁽⁴⁾  Cette mesure est particulièrement importante pour les Membres de l'OMC les moins avancés.

De la même manière, à l'heure actuelle, de grandes quantités de données peuvent être réunies, ce qui pourrait conduire à un meilleur traitement des cancers. Les questions sociétales que cela soulève ne portent pas en premier lieu sur le commerce, mais celui-ci revêt une importance croissante. Les systèmes nationaux ont besoin d'une interface commune en ce qui concerne la circulation des données à travers les frontières internationales. L'OMC est tout indiquée pour jouer ce rôle.

Les données sont à la fois un produit et une part de plus en plus importante de tous les produits et services. Les chaînes de valeur mondiales reposeront plus que jamais sur les données, du fait de l'impression 3D, des nouveaux modes de fourniture de services, et de l'expansion des applications possibles de l'intelligence artificielle.

Voici quelques questions auxquelles vous pouvez réfléchir:

• En quoi les profonds changements technologiques induits par l'adoption de l'intelligence artificielle et de l'apprentissage machine rendront-ils nécessaire l'élaboration de nouveaux régimes juridiques applicables au commerce, y compris en ce qui concerne la reconnaissance de droits de propriété intellectuelle sur les créations issues de l'intelligence artificielle et de l'apprentissage machine?

• Au vu de l'accélération de l'innovation, est-il nécessaire de repenser la manière dont la protection est accordée?

• Quelles sortes de règles de transparence peut-on élaborer quant à la confidentialité des algorithmes, afin d'éviter la création d'obstacles protectionnistes au commerce?
• De quel type d'accord aura-t-on besoin pour sauvegarder les secrets commerciaux, ce qui passera peut-être par une extension du régime de la propriété intellectuelle?

• Dans un monde où il peut être nécessaire de s'appuyer sur des entreprises géantes pour le traitement des données, des règles multilatérales sont-elles nécessaires pour gérer l'articulation des politiques nationales en matière de concurrence en ce qu'elles ont un effet sur les flux commerciaux?

Les pays doivent faire face à des changements météorologiques radicaux, des mauvaises récoltes (il y a récemment eu deux mauvaises récoltes d'oignon d'affilée en Inde, pays où ce légume est un élément central de la cuisine), des épidémies chez le bétail (grippe porcine en Chine) et des pénuries d'eau destinée à l'irrigation, tout en tenant compte de l'intérêt croissant des consommateurs pour la réduction des déchets (via la promotion de l'économie circulaire) et des mesures nationales qui régulent les émissions carbonées comme produit dérivé des activités de production. 

Question appelant une réponse:

• Les mesures nationales vont de plus en plus transformer les façons de faire du commerce. Quelle est la meilleure voie pour la gestion des relations commerciales alors que les pays s'engagent dans des voies différentes pour réaliser les objectifs environnementaux, et progressent vers leurs objectifs respectifs à des vitesses différentes?

Les politiques nationales de soutien à l'industrie et à l'agriculture ont des effets importants sur le commerce. 

• Étant donné la diversité des niveaux de développement économique, des politiques nationales et des ressources d'un pays à l'autre, où convient-il de placer la limite entre ce qui relève de la marge de manœuvre des Membres et ce qui relève de la réglementation internationale afin d'éviter d'importantes distorsions du commerce et de l'investissement?

“Marge de manœuvre” est un euphémisme pour désigner une absence d'obligations, parfois entièrement justifiée, parfois aux dépens d'autrui. En ce qui concerne l'environnement, les Membres de l'OMC ont une marge de manœuvre tellement vaste que:

• les stocks de poissons sont en train d'être épuisés, aux dépens des pêcheurs de pays très pauvres qui ne peuvent plus subvenir à leurs besoins;
• les océans étouffent sous les déchets plastiques;
• les ressources en eau sont surexploitées, alors que les riverains ont besoin de cette eau; et
• l'air qui est pollué est un air que d'autres ont besoin de respirer.

Des questions se posent:

• L'OMC ne crée pas de normes. Elle cherche à limiter les mesures qui déséquilibrent les échanges économiques internationaux, des mesures qui favorisent le pays qui agit aux dépens des autres. Quel rôle doit jouer la réglementation du commerce afin d'éviter une dégradation de l'environnement qui se produit aux dépens non seulement de la population d'un pays, mais aussi de celle des autres?

• Comment maintenir la cohérence de l'organisation?

La cohérence est définie comme le fait de former un ensemble unifié.

Une organisation dont la principale caractéristique est la possibilité de faire respecter les obligations qu'elle crée, qui aspire à une participation universelle, qui est chargée de responsabilités supplémentaires, va devoir résoudre des questions de gouvernance. Cela est spécialement vrai dans la mesure où le consensus a été nécessaire pour adopter ou modifier toute règle, et où un consensus inverse (c'est-à-dire l'unanimité) est requis pour rejeter un rapport établi par un groupe spécial chargé du règlement d'un différend après appel.

Cela soulève plusieurs questions:

• À ma connaissance, aucun Membre n'a suggéré d'adopter les décisions autrement que par consensus. Un consensus positif, toutefois, n'est pas l'unanimité: c'est l'absence d'objection. Quelles sont les conditions nécessaires pour avoir l'assurance que cette méthode de prise de décision soit durable? Quand est-il approprié d'adopter des accords uniquement entre personnes partageant les mêmes idées? Dans les accords plurilatéraux, quels sont les avantages qu'il est approprié que seuls les signataires conservent, et quels sont ceux qui devraient être élargis à tous les Membres?

Dans “Organisation mondiale du commerce”, il y a “organisation”. Ce terme désigne ce qui a "la qualité d'être systématique et efficace". Il peut être possible pour 164 individus de s'en remettre pour leur gouvernance à la tenue fréquente de discussions ouvertes; des pays ne peuvent pas en faire autant, en particulier quand leur objectif commun est de faire fonctionner quelque chose d'aussi complexe que le système commercial multilatéral. L'OMC s'appuie sur une série de comités pour conduire ses activités, et les Membres sont assistés par un Secrétariat au personnel chevronné.

• L'OMC, en tant qu'organisation, fonctionne-t-elle à un niveau optimal, que ce soit au niveau des Membres ou en ce qui concerne le soutien apporté par le Secrétariat? Dans un monde où l'on dispose de technologies numériques, quels moyens supplémentaires peuvent permettre d'améliorer le fonctionnement de l'Organisation? 

• Il existe plusieurs organisations internationales dont les compétences se recoupent. Une meilleure coopération entre ces organisations peut-elle permettre une meilleure cohérence?

Conclusion

Comme tout système, le système commercial multilatéral n'est pas parfait. Mais il peut, et doit, être amélioré. Des objectifs communs doivent être définis et poursuivis. Au niveau des capitales nationales, il conviendra de définir à l'intention des gouvernements, avec expertise et discernement, la vision plus large qui pourra permettre à la coopération internationale de remplacer la dissension.

Les enjeux sont de taille à tous les égards. Le progrès peut se manifester par des bonds en avant occasionnels, mais il est le plus souvent graduel. Les intérêts et les objectifs ne sont pas les mêmes pour tous les Membres. D'une capitale à l'autre, en fonction des divers intérêts, capacités, dotations en facteurs et perceptions, tous ne partagent pas les mêmes souhaits sur ce en quoi consisterait le progrès vers une “OMC 2.0”. Il incombe à chacun de présenter des propositions et de travailler dur à leur adoption.

Des compétences politiques essentielles à l'exercice du leadership sont nécessaires pour avancer, et pour faire en sorte que les idées deviennent réalité.

Ceux qui ont un intérêt au changement positif, y compris certains d'entre vous ici, ont une occasion majeure de contribuer à améliorer et renforcer le système commercial multilatéral, afin de faire une différence en ces temps éprouvants, où les tensions sont exacerbées.

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Notes

1. Edward Alden, Council on Foreign Relations, cité dans un article de Jacob Schlesinger. retour au texte
2. La citation est extraite du poème suivant:
    
   Tournant, tournant dans la gyre toujours plus large,
   Le faucon ne peut plus entendre le fauconnier.
   Tout se disloque. Le centre ne peut tenir.
   L'anarchie se déchaîne sur le monde
   Comme une mer noircie de sang: partout
   On noie les saints élans de l'innocence.
   Les meilleurs ne croient plus à rien, les pires
   Se gonflent de l'ardeur des passions mauvaises. retour au texte
3. Le système de taux de change fixes de Bretton Woods n'a pas évolué sans difficultés. En 1971, 25 ans après la fondation de ce système, les États-Unis ont imposé unilatéralement une surtaxe à l'importation contraire aux règles du GATT, forçant les Membres à accepter une dévaluation du dollar et la fin de la convertibilité du dollar en or, entraînant inéluctablement le passage à un système de taux de change flottants. retour au texte
4. La Déclaration de Doha sur l'Accord sur les ADPIC et la santé publique confirme que les pays sont libres de déterminer les motifs pour lesquels des licences obligatoires sont accordées et de déterminer ce qui constitue une urgence nationale. retour au texte