¿Llega el apocalipsis?

Esta noche, en mis observaciones, no me es posible soslayar el presente y concentrarme tan solo en el futuro. Los desafíos del presente se nos echan encima y reclaman nuestra atención; debemos evaluarlos y hacerles frente.

La respetada e influyente revista The Economist, en un número publicado hace solo dos días, contiene un artículo titulado: “It's the end of the World Trade Organisation as we know it”[“Es el fin de la Organización Mundial del Comercio tal como la conocemos”]. Es uno de los muchos artículos centrados en el hecho de que, de manera inminente, dentro de solo ocho días (el 10 de diciembre), el sistema de solución de diferencias de la OMC perderá su función de apelación. En los últimos días, las discrepancias entre los Miembros, lejos de resolverse, se han agravado, al menos por el momento.

El 28 de noviembre, The Wall Street Journal citó a un muy respetado experto en comercio y periodista que había cubierto la actualidad cuando se creó la OMC y que dijo: “La OMC fue un proyecto utópico. Si repasamos la historia, vemos que los proyectos utópicos por lo general fracasan.” ⁽¹⁾

El tono de gran parte de la información aparecida últimamente en la prensa sobre las actuales relaciones comerciales internacionales queda reflejado en los versos del poeta inglés W.B. Yeats:

“Las cosas se deshacen,
ceden los cimientos,
la anarquía se desata sobre el mundo”. 

Este poema de Yeats se publicó en 1920. Según algunos estudiosos, lo escribió en reacción al derramamiento de sangre de la Revolución Rusa y los errores de la Primera Guerra Mundial; otros, en retrospectiva, consideran que el autor presagiaba acontecimientos aún peores que llegarían más adelante: la depresión económica mundial de los años 1930 y la catastrófica Segunda Guerra Mundial (la Gran Guerra Patriótica, como se la conoce en Rusia).⁽²⁾ 

Son muchas las razones que justifican la sensación generalizada de inquietud con respecto a las actuales relaciones económicas internacionales. En numerosos casos se ha visto que las certezas ya no son certezas, ni mucho menos:

• las previsiones que se hicieron cuando China se adhirió a la OMC en 2001, a saber, que las relaciones económicas entre China y los Estados Unidos (y tal vez otros varios países) serían más amistosas, no se han cumplido;
• hace solo tres años, los Estados Unidos, junto con otros 11 países, se disponían a concertar un Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), y algunos otros países (entre ellos, al parecer, China) contemplaban la posibilidad de incorporarse; posteriormente, por decisión del nuevo Presidente nada más ocupar su cargo, los Estados Unidos se retiraron del pacto;
• posiblemente, el TPP habría impulsado la conclusión de otro acuerdo transoceánico, conocido por el acrónimo muy poco eufónico TTIP, el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión, entre los Estados Unidos y la Unión Europea, pero este esfuerzo se truncó; y
• sin duda, esos dos acuerdos, cada uno de los cuales habría establecido vínculos entre países que representaban alrededor del 40% de la actividad económica mundial, habrían mejorado la perspectiva inmediata de modernizar la OMC mediante la incorporación de sus disposiciones a un sistema mundial de comercio actualizado.

La posibilidad de hacer realidad ese extraordinario e hipotético paso en el progreso humano mundial se ha desvanecido, al menos por el momento.

Una cruda pregunta que en otro tiempo se hallaba solo en la periferia de la conciencia ahora es objeto de profunda atención en la prensa: ¿se demostrará que el propio sistema multilateral de comercio, que encarna la Organización Mundial del Comercio, es efímero? Algunos hechos de actualidad dan pie a esta seria inquietud. Entre ellos cabe citar los siguientes:

• El principal impulsor y fundador del sistema ha abandonado ese papel crucial.
• Desde el establecimiento de la OMC, no se ha incorporado a la Organización ningún acuerdo verdaderamente multilateral (a excepción, podría aducirse, del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio).
• Mientras todos juran lealtad al multilateralismo, la mayoría, por lo visto, no desea practicarlo.
  • El bilateralismo está de moda, ya que parece un camino relativamente más fácil, por más que se base en la discriminación.
  • El pilar sobre el que se construyó el sistema multilateral de comercio, es decir, la igualdad de trato (la no discriminación), no ha desaparecido, pero parece haber quedado eclipsado por los acuerdos regionales y bilaterales.
  • El hecho de que la discriminación en toda relación, ya sea por razones de raza, género o religión o en el marco de los intercambios económicos internacionales, genera situaciones inherentemente inestables, se pasa por alto o se entiende mal.

Y como ya he señalado, además de estas deficiencias,

• la estructura actual del sistema de solución de diferencias de la OMC, que depende del cumplimiento exigible de obligaciones, dejará de existir dentro de ocho días.

En medio de este cúmulo de negatividad, ¿ha llegado el momento de renunciar al sistema multilateral de comercio, de desecharlo como fruto de un colosal error de concepción, que desde su origen contenía la semilla de su propia destrucción? La respuesta es claramente “no”.

Suscribir una visión apocalíptica del futuro, además de prematuro, está totalmente injustificado. ¿Nos hallamos en un período de elevado riesgo? Sí. ¿Hay motivos para la preocupación? De nuevo, sí. No podemos hacer caso omiso de las dificultades. Ciertamente los Miembros de la OMC no deben resignarse a la inmovilidad. No deben permitir que el sistema multilateral de comercio se erosione, que tienda lentamente hacia la ineficacia.

No hay que abandonar el barco

Necesitamos por lo menos un momento para hacernos una composición de lugar y examinar algunas realidades:

• El comercio mundial se está ralentizando pero no ha entrado en declive ni se ha interrumpido. La actual situación no es buena, pero tampoco es catastrófica. El ritmo de la actividad productiva en el seno de la OMC es muy superior al de cualquier otro momento en el último decenio.
• Se está avanzando en la elaboración de disciplinas en materia de subvenciones a la pesca para poner fin al saqueo de los recursos marinos del mundo.
• Grupos de países que representan tres cuartas partes de la actividad económica mundial se han reunido para elaborar normas con miras a:
  • fomentar el crecimiento de la economía digital,
  • facilitar la inversión transfronteriza,
  • reducir los obstáculos reglamentarios nacionales a la prestación de servicios,
  • proporcionar mayor igualdad de oportunidades a las pequeñas empresas, y, por último, pero no por ello menos importante,
  • empoderar a las mujeres para que aprovechen más plenamente los beneficios del comercio mundial.

Los Miembros de la OMC tampoco han renunciado a resolver la situación de bloqueo en lo que respecta al restablecimiento de la función de apelación del sistema de solución de diferencias de la OMC. Será el pragmatismo, y no la lasitud, lo que caracterice las próximas etapas. Se recurrirá a diversos arreglos transitorios para mediar y arbitrar en las diferencias. El sistema de solución de diferencias de la OMC seguirá siendo el principal medio para exigir el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el marco de la OMC; como hasta ahora, se basará en grupos especiales independientes, cuyas decisiones, si las partes lo desean, serán examinadas por árbitros. La brecha entre las posiciones opuestas en relación con los cambios que han de introducirse en el sistema de solución de diferencias de la OMC no es un abismo insalvable. Solo se necesita un mínimo de sentido común y una mejor comprensión mutua de los puntos de vista divergentes. La base para resolver los problemas pendientes ya existe.

En sus aspectos fundamentales, el sistema multilateral de comercio no es un constructo utópico inapropiado para mortales imperfectos y sus Estados nación. Sus principios son elevados y al mismo tiempo profundamente pragmáticos. El sistema debe proporcionar:

• equidad para quienes participan en actividades productivas, sea en los servicios, la agricultura o el sector manufacturero, o en la creación de productos digitales,
• una mejora del bienestar económico de las poblaciones de todos los países,
• seguridad alimentaria, y un camino hacia
• unas relaciones internacionales pacíficas.

Esto es mucho pedirle a cualquier sistema y, por supuesto, la OMC, como cualquier constructo humano, puede mejorarse. En definitiva, sería un error subestimar la fortaleza y la resiliencia del sistema multilateral de comercio.

La OMC resistirá, pero ha de ser y será mejorada. Los acontecimientos actuales brindan en sí oportunidades únicas. Conviene utilizarlos como acicate para la acción.

La OMC 2.0: la tarea que tenemos por delante

A partir del análisis anterior, y sobre la base de unas perspectivas realistas, podemos descartar tanto una OMC Cero (el desmoronamiento total) como una OMC en Declive, una OMC 0.5. Estas posibilidades quedan fuera del espectro de resultados probables. Tampoco es sostenible la parálisis. La inmovilidad augura declive. Lo que ocurrirá será, por el contrario, que se introducirán mejoras en el sistema actual.

La OMC 2.0 no es un programa, ni un conjunto de medidas, aislado. Forma parte de una visión más amplia del futuro de las relaciones internacionales, una visión que crea nuevas oportunidades valiosas para las personas en muy diversas esferas, todas aquellas en las que el comercio puede desempeñar un papel. Quiero destacar que para los presentes en esta sala, los que cursan estudios superiores aquí, y los estudiantes de geopolítica y relaciones económicas internacionales de cualquier otro lugar del mundo, la aportación de ideas sobre el futuro del sistema multilateral de comercio les ofrece una posibilidad única de participar en la planificación de un porvenir mejor para el mundo a través del comercio.

• Principios organizativos

En el Renacimiento italiano, pintores y arquitectos como Filippo Brunelleschi descubrieron la perspectiva. Encontraron la manera de establecer un punto de fuga, para dar profundidad a sus pinturas. Cualquier conjunto de acuerdos internacionales concebido para crear un sistema económico mundial debe tener también un punto de fuga, que consistirá en una serie de objetivos comunes.

El sistema de comercio actual se fundó sobre tres principios fundamentales: la no discriminación entre fuentes de importación, la limitación del nivel de los aranceles aplicables a cualquier importación, y el trato nacional, es decir, la concesión de un trato no discriminatorio a los productos importados una vez que cruzan una frontera nacional, con respecto, por ejemplo, a la tributación.

Este constructo ha experimentado notables ampliaciones, en lo que se refiere tanto a introducir elementos adicionales para facilitar el comercio (por ejemplo, promoviendo la adopción de normas internacionales o previendo la apertura de la contratación pública), como a establecer excepciones (por ejemplo, los acuerdos comerciales regionales).

Algunas preguntas que requieren una respuesta, y a las que ustedes podrían aplicar su ingenio, son las siguientes:

• ¿Todavía son plenamente válidos y susceptibles de aplicación universal los preceptos fundamentales de la OMC?

• Si es así, ¿cómo debe ampliarse su cobertura (por ejemplo, en una economía digital mundial)?

• En cuanto a las excepciones, ¿habría que limitarlas o ampliarlas?

• Mantener el equilibrio

El sistema comenzó con un impulsor principal, los Estados Unidos, y con aquellos que estaban dispuestos a sumarse desde un principio.

Con el paso del tiempo, se incorporaron al sistema otros países, en gran medida por una cuestión de necesidad económica; hoy día están sujetos a sus normas 164 Miembros, que representan alrededor del 98% del comercio mundial.

Los países en proceso de adhesión acceden a la Organización a través de negociaciones. Desde que se estableció la OMC en 1995, se han adherido 36 países, y otros 22 están en proceso de adhesión. Esos 36 países, denominados Miembros adheridos en virtud del artículo XII, y los futuros Miembros adheridos en virtud del artículo XII tienen en general un nivel de obligaciones superior al de los Miembros iniciales. Eso se debe a que, a medida que evolucionan los intereses de los Miembros existentes y estos ven como surgen cuestiones nuevas que puede ser útil abarcar mediante las normas, exigen más a los Miembros nuevos.

A lo largo del tiempo también se producen cambios en las posiciones relativas de los países en la economía mundial, cuando las de algunos se elevan drásticamente con respecto a las de otros.

Preguntas que podría ser útil que ustedes aborden:

• Habida cuenta de que la base de la OMC es un contrato, ¿cómo han de introducirse los ajustes a medida que cambian las realidades económicas? ¿Son inamovibles los derechos y las obligaciones, o deben ser susceptibles de ajuste? De ser así esto último, ¿cómo deben realizarse tales ajustes?⁽³⁾

• Mantener la pertinencia

La naturaleza del comercio mundial sigue evolucionando rápidamente. La aparición de los buques portacontenedores y de los buques portacontenedores de gran tamaño, la utilización generalizada de las cadenas de valor mundiales, la llegada de la economía digital y un desplazamiento de los intereses sociales, en particular con respecto al medio ambiente del planeta pero también a la igualdad de género, son circunstancias todas ellas que requieren una adaptación de las normas, los procedimientos y las instituciones del sistema de comercio.

Ya en el pasado encontramos ejemplos de normas que se han adaptado a las necesidades del momento. Cabe destacar entre ellas la posibilidad, para los Miembros de la OMC, de utilizar la propiedad intelectual contenida en los productos farmacéuticos con el fin de hacer frente a graves riesgos de enfermedades.⁽⁴⁾  Esto reviste especial importancia para los países menos adelantados Miembros de la OMC.

Análogamente, en la actualidad es posible reunir grandes cantidades de datos que podrían ayudar a mejorar el tratamiento del cáncer. En ese contexto, los problemas de la sociedad no están relacionados, principalmente, con el comercio. Pero el comercio es cada vez más pertinente. Los sistemas nacionales necesitan acordar cierto tipo de interfaz para la circulación de datos a través de las fronteras internacionales. La OMC está bien equipada para hacer eso posible.

Los datos son a la vez un producto y una parte integrante de todos los productos y servicios que es cada vez más importante. Las cadenas de valor mundiales dependerán crecientemente de los datos, la impresión en 3D, los nuevos modos de suministro, y la inteligencia artificial, con sus múltiples y cada vez más numerosas aplicaciones.

Preguntas para que ustedes reflexionen:

• ¿De qué manera los profundos cambios que experimentará la tecnología con la adopción de la inteligencia artificial y el aprendizaje automático exigirán nuevos regímenes jurídicos para el comercio, que implicarán, entre otras cosas, reglamentar el reconocimiento de la titularidad de los derechos de la propiedad intelectual generados por la inteligencia artificial y el aprendizaje automático?

• ¿Debe esto llevarnos a reconsiderar cómo se concede la protección, habida cuenta del ritmo acelerado de la innovación?

• ¿Qué clase de normas sobre transparencia pueden elaborarse en relación con el carácter secreto de los algoritmos si no queremos crear obstáculos proteccionistas al comercio?
• ¿Qué clase de acuerdo será necesario para salvaguardar los secretos comerciales, lo que puede exigir una ampliación de la protección de la propiedad intelectual?

• En unos tiempos en que puede ser necesario confiar a grandes empresas el tratamiento de los datos, ¿se necesitan normas multilaterales que regulen la interconexión entre las políticas de competencia nacionales por sus efectos en las corrientes comerciales?

Las naciones se enfrentan a la necesidad de abordar los problemas derivados de los drásticos cambios en la meteorología, las malas cosechas (muy recientemente ha habido dos malas cosechas consecutivas de cebollas en la India, donde este cultivo es un elemento básico de la alimentación), los brotes de enfermedades en el ganado (la gripe porcina en China), la escasez de agua para el riego, y el creciente interés de los consumidores en la reducción de desechos (mediante la promoción de la economía circular), y tienen que ocuparse de las medidas nacionales que regulan la producción del carbono como un subproducto de las actividades productivas.

Pregunta que hay que responder:

• De manera creciente, las medidas nacionales empezarán a cambiar la forma de comerciar. ¿Cómo se podrán gestionar mejor las relaciones comerciales cuando los países elijan caminos diferentes para tratar de alcanzar objetivos ambientales y avancen hacia sus metas particulares a velocidades diferentes?

Las políticas de ayuda interna a la industria y la agricultura tienen profundos efectos sobre el comercio. 

• Habida cuenta de los distintos niveles de desarrollo económico y de las políticas y los recursos nacionales, ¿cuáles son las líneas divisorias adecuadas entre el margen de actuación nacional y la reglamentación internacional para contrarrestar distorsiones importantes del comercio y la inversión?

El margen de actuación es un eufemismo para referirse a la ausencia de obligaciones, a veces enteramente justificada y, en otros casos, que perjudica a otros. Con respecto al medio ambiente, los Miembros de la OMC tienen un margen de actuación tan ilimitado que:

• se están agotando las poblaciones de peces, lo que perjudica a los medios de subsistencia de los pescadores de los países muy pobres,
• los océanos se están saturando de desechos plásticos,
• se están agotando los recursos hídricos, recursos que necesitan los habitantes de las zonas ribereñas, y
• se está contaminandoel aire que otros necesitan para respirar.

Pregunta que hay que abordar:

• La OMC no fija normas en ese ámbito. Trata de limitar las medidas que distorsionan los intercambios económicos internacionales, medidas que favorecen al país que actúa a expensas de los demás. ¿Qué papel debe desempeñar la reglamentación del comercio para evitar la degradación ambiental que afecta negativamente no solo a la población del propio país, sino también a las de otros países?

• Mantener la coherencia organizativa

La coherencia se define como la cualidad de formar un todo unificado.

Una organización cuyo rasgo distintivo es la exigibilidad del cumplimiento de las obligaciones, que aspira a una composición universal y a la que se asignan tareas adicionales tendrá que resolver cuestiones de gobernanza. Más aún si tenemos en cuenta que se ha necesitado el consenso para adoptar o cambiar cualquier norma, y que se requiere un consenso en contrario (es decir, la unanimidad) para rechazar un informe elaborado por un grupo especial de solución de diferencias tras la apelación.

Preguntas que hay que abordar:

• Por lo que yo sé, ningún Miembro ha sugerido que las decisiones se adopten sobre la base de otro criterio que no sea el consenso. Ahora bien, el consenso positivo no equivale a la unanimidad; es la ausencia de objeciones. ¿Cuáles son las condiciones necesarias para tener la garantía de que este método de toma de decisiones sea sostenible? ¿Cuándo es adecuado adoptar acuerdos solo entre Miembros de ideas afines? En los acuerdos plurilaterales, ¿qué beneficios deben reservarse exclusivamente a los signatarios, y cuáles deberían compartirse con todos los Miembros?

El nombre “Organización Mundial del Comercio” implica “organización”. Este término significa poseer “la cualidad de ser sistemático y eficiente”. Ciento sesenta y cuatro personas podrían basar su gobernanza en la celebración de reuniones consistoriales frecuentes; los países no pueden hacer eso, y menos cuando su empeño común es manejar algo tan complejo como el sistema multilateral de comercio. La OMC utiliza una serie de comités para ocuparse de sus asuntos. Los Miembros reciben el apoyo de una secretaría experimentada.

Preguntas que hay que abordar:

• Funciona la OMC, como organización, de una manera óptima tanto a nivel de los Miembros como en lo que se refiere al apoyo prestado por la Secretaría? ¿En qué forma un mundo sustentado en medios digitales aporta medios adicionales para mejorar el funcionamiento de la Organización? 

• Existen varias organizaciones internacionales cuyos conjuntos de competencias se superponen. ¿Puede aumentarse la coherencia a través de una mejor cooperación entre estas instituciones?

Conclusión

El sistema multilateral de comercio, como cualquier otro sistema, no es perfecto. Pero puede y debe mejorarse. Es preciso identificar y tratar de alcanzar objetivos comunes. En las capitales nacionales, aquellos con conocimientos especializados y buen criterio deben definir para sus Gobiernos la visión de alcance más amplio que haga posible que la cooperación internacional deje atrás la disensión.

Hay mucho en juego, se mire por donde se mire. A veces los progresos se producen a saltos, pero lo más frecuente es que sean graduales. Cada Miembro tiene sus propios intereses y objetivos. Cada capital, en función de sus intereses, capacidades, dotación de factores y percepciones, tendrá un punto de vista diferente con respecto al contenido de los avances necesarios para llegar a una “OMC 2.0”. Recae en todos la responsabilidad de poner propuestas sobre la mesa y trabajar arduamente para lograr su adopción.

Para conseguir avances y convertir las ideas en realidad, se necesitan las aptitudes políticas esenciales al liderazgo.

Las personas interesadas en un cambio positivo, entre ellas algunas de las que están presentes en esta sala, tienen la gran oportunidad de contribuir a la mejora y el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio, a fin de lograr un punto de inflexión en estos tiempos de tensiones y desafíos cada vez mayores.

 

---

Notas

1. Edward Alden, miembro del Consejo de Relaciones Exteriores, en un artículo de Jacob Schlesinger volver al texto
2. La estrofa completa del poema de Yeats es:
    
   Girando y girando en el vasto girar
   el halcón no puede oír al halconero.
   Las cosas se deshacen,
   ceden los cimientos,
   la anarquía se desata sobre el mundo,
   una marea de sangre se desborda
   y se extingue en todas partes el ritual de la inocencia.
   Los mejores carecen de toda convicción,
   mientras los peores
   están llenos de fanática osadía. volver al texto
3. El sistema de tipos de cambio fijos establecido en Bretton Woods no evolucionó sin fricciones. En 1971, unos 25 años después de la creación de ese sistema, los Estados Unidos impusieron un recargo a la importación unilateral y no compatible con el GATT, que obligó a aceptar una devaluación del dólar y la pérdida de la convertibilidad del dólar en oro, empujando al sistema, ineludiblemente, hacia un sistema de tipos de cambio flotantes. volver al texto
4. La Declaración Ministerial de Doha sobre los ADPIC y la Salud Pública confirma que los países tienen libertad para determinar los motivos para la concesión de licencias obligatorias, así como lo que constituye una emergencia nacional. volver al texto