DIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT ALAN WM. WOLFF

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Le commerce international connaît lui aussi un changement climatique. Un changement climatique d'ordre politique. Il s'agit du déclin, peut-être même de la disparition, de l'esprit qui a animé la création d'un ordre mondial libéral, dont le système commercial multilatéral et, partant, l'OMC, font partie intégrante. Les tensions qui pèsent sur l'ordre mondial libéral n'ont jamais été aussi vives depuis la création de ce dernier en 1947.

Les preuves ne manquent pas. De manière générale, on ne peut plus être sûr que les accords internationaux resteront en vigueur. Les salves d'augmentations tarifaires qu'échangent les deux principales nations commerçantes dominent l'actualité. D'ici à seulement trois mois, la particularité remarquable de l'OMC, à savoir le fait qu'elle dispose de moyens pour faire respecter les obligations commerciales contractées par ses Membres, pourrait ne plus exister sous sa forme actuelle.

La dynamique en faveur de chaînes d'approvisionnement mondiales s'essouffle. C'est à la fois une cause et une conséquence du ralentissement de la croissance économique mondiale. Le commerce international continue de progresser, mais le taux de croissance diminue et pourrait bientôt entrer dans une phase de régression.

Pour l'économie mondiale, le pendule oscille entre l'intégration économique mondiale et, littéralement, la dés-intégration, la fragmentation. Cela ne signifie pas un effondrement, mais un potentiel effritement.

Il n'y a pas lieu de désespérer, loin de là. Il nous faut renforcer notre engagement, redoubler d'efforts pour préserver, et améliorer, le système commercial multilatéral dont la construction laborieuse a nécessité plus de 70 ans.

Je ne crois pas que les tensions commerciales persistantes ou les menaces pesant sur le système de règlement des différends de l'OMC soient des défis insurmontables. Dans l'histoire de l'humanité, les guerres ne sont jamais permanentes. Les relations s'arrangent, parfois par étapes, à mesure que l'on trouve de nouveaux équilibres, même temporaires. En ce qui concerne le mécanisme de règlement des différends de l'OMC, le pragmatisme peut permettre de surmonter les problèmes institutionnels. Et, à un moment ou à un autre, la sortie des accords internationaux deviendra une solution moins attractive et moins utilisée. Parmi les différentes atteintes qui frappent le commerce international, aucune n'est irréversible. La stabilité puis les progrès reviendront.

Fait plus inquiétant que les difficultés que nous venons d'aborder, le principe de non-discrimination, qui est la base du système commercial multilatéral, le pilier sur lequel est bâtie l'OMC, chancèle depuis plusieurs années, et l'adhésion à ce principe est en perte de vitesse. Tous les pays restent engagés à respecter l'article premier du GATT, également dénommé, de manière anachronique, le "traitement de la nation la plus favorisée". Mais il serait préférable de parler de principe de non-discrimination. Ce principe est très simple: tous les échanges, quelle que soit leur provenance, seront traités de la même manière. Cette règle s'applique toujours peut-être à la majorité des échanges internationaux, mais ce n'est pas la direction que semblent prendre les politiques publiques. À l'heure actuelle, l'accent est mis sur la conclusion d'accords commerciaux préférentiels sur une base bilatérale ou régionale. Cela se vérifie, de différentes manières, pour les trois principales entités commerçantes - États-Unis, Chine et Union européenne.

Les États-Unis, tout en formulant des propositions d'améliorations de l'OMC, cherchent activement à conclure des arrangements bilatéraux avec le Japon et l'Union européenne. De son côté, l'UE a déployé, au cours des deux dernières décennies, d'immenses efforts pour conclure près d'une centaine d'accords bilatéraux. La Chine poursuit la mise en œuvre active de son initiative "One Belt One Road", qui ne se veut pas un dispositif mondial mais vise à approfondir les relations économiques de Beijing avec un grand nombre de pays individuellement. En général, dans leurs déclarations, les pays en développement aspirent à ce qu'ils considèrent comme une égalité de traitement, à savoir un rattrapage de leur retard grâce à un traitement plus favorable. La dernière tentative fructueuse dans la recherche de solutions multilatérales globales a été la création de l'OMC elle-même, et cela remonte à la génération précédente. La grande démarche multilatérale suivante, engagée en 2001, a échoué en 2008, et il n'existe pas de consensus sur le lancement de nouvelles initiatives.

Douglas Irwin, dans son excellente analyse des origines de la politique commerciale moderne(1), retrace les objectifs sur lesquels devaient se fonder les règles du nouveau système commercial multilatéral - une entreprise sans précédent dans l'histoire de l'humanité. En 1943, au milieu de la Seconde Guerre mondiale, les responsables des États-Unis chargés de la planification pour l'après-guerre pensaient que l'objectif prépondérant était le suivant: "Après la guerre, une forte augmentation de la valeur du commerce international sera essentielle à la réalisation du plein … emploi aux États-Unis et ailleurs, pour que l'entreprise privée soit préservée et qu'un système de sécurité internationale permette d'empêcher les guerres futures".

Au cœur de son plan pour la période d'après-guerre, le comité de planification interinstitutionnel des États-Unis avait placé "l'élimination de toute forme de traitement discriminatoire dans le commerce international". L'expansion du commerce sur une base non discriminatoire devait s'accompagner de la suppression des contrôles stricts de l'État et de l'élimination des subventions internes et à l'exportation.

L'affaiblissement du principe de non-discrimination est d'autant plus inquiétant qu'il se généralise. Il ne se limite pas à une série de mesures et d'arrangements. Par conséquent, il faudra certainement beaucoup de temps pour y remédier. Cela étant, il est très probable qu'avec le temps, la non-discrimination retrouve sa place au cœur de l'ordre commercial mondial.

Tous les efforts de l'humanité visent à davantage d'égalité et à moins de discrimination et, en définitive, cela s'appliquera aussi au commerce international. Le commerce sera de nouveau en adéquation avec ce principe central des fondateurs du système commercial multilatéral - la non-discrimination. Les arrangements sous-multilatéraux seront remplacés par des règles mondiales. La principale exception surviendra dans le cas des nations cherchant à mettre en place un marché unique dans une région spécifique, car l'approfondissement de l'intégration économique n'est pas pratique à une plus grande échelle géographique.

Difficultés et possibilités actuelles

Avant de parvenir à une amélioration du commerce mondial sur une base multilatérale, il convient de traiter plusieurs obstacles.

La capacité de légiférer

Le plus grand défi posé au système commercial mondial n'est pas celui qui fait la une des journaux. Il a trait à la question de savoir si tous les pays commerçants du monde ont la possibilité de légiférer - en d'autres termes, d'élaborer les nouvelles règles nécessaires à l'actualisation, l'amélioration et la pertinence du système commercial multilatéral. La défaillance de la fonction législative contribue sensiblement au problème majeur que rencontre le mécanisme de règlement des différends de l'OMC et menace sérieusement l'avenir de l'Organisation. Dans les domaines où il est impossible d'élaborer des règles, l'OMC ne peut pas non plus régler les nouveaux problèmes ou combler les lacunes des règles existantes. La dernière grande tentative d'élaboration de règles était la création de l'OMC elle-même lors du Cycle d'Uruguay, qui s'est achevé en 1993. Durant ce dernier grand cycle de négociations, plusieurs accords rassemblant tous les Membres ont été conclus dans les domaines de l'agriculture, des droits de douane, de la propriété intellectuelle et des services. Depuis cette époque, il n'a pas été possible de conclure un ensemble global d'accords interdépendants, même si certains accords individuels importants ont été adoptés - sur la facilitation des échanges, l'interdiction des subventions à l'exportation de produits agricoles et l'élargissement de la liste des produits visés par l'Accord sur les technologies de l'information.

Des questions qui étaient prêtes à être négociées ont disparu de l'ordre du jour. L'accord sur les biens environnementaux ou le nouvel élargissement de la portée de l'Accord sur les technologies de l'information n'ont même pas été mentionnés à Genève ces deux dernières années.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas d'évolutions potentiellement très positives. Il y en a. On observe un engagement général à conclure, d'ici à décembre, un accord visant à réglementer les subventions à la pêche - un accord extrêmement important à la fois pour les pays en développement qui sont des états côtiers et pour l'environnement - et plusieurs négociations plurilatérales ouvertes sont en cours, les plus avancées portant sur le commerce électronique et la facilitation de l'investissement.

Conflits commerciaux

Les confrontations actuelles sont à la une de l'actualité commerciale. Trop souvent, elles sont considérées comme un échec de l'OMC. Pourtant, aucun traité international n'a jamais empêché une guerre. En outre, nous ne devrions pas nous étonner que l'émergence d'une nouvelle puissance économique s'accompagne de tensions commerciales. Ce phénomène s'est produit dans le cas du Japon il y a près de 50 ans, et a duré un quart de siècle ou plus - c'est maintenant au tour de la Chine. Les questions en jeu ne découlent pas seulement de la rivalité commerciale mais ont un lien avec la nature de la concurrence. Les tensions sont exacerbées lorsque l'économie nationale de la nouvelle puissance est organisée différemment de celle des autres puissances. Une question soulevée par les spécialistes universitaires qui reste sans réponse est de savoir si l'OMC peut ou devrait prévoir la coexistence d'économies différentes plutôt que la convergence.

Le règlement d'un conflit commercial doit incomber principalement aux parties concernées. L'un des possibles aspects positifs d'une confrontation est le fait que si les adversaires trouvent un accord dont certains éléments sont potentiellement d'application générale, s'agissant par exemple des entreprises d'État ou des subventions au secteur industriel - sujets que les États-Unis, l'Union européenne et le Japon ont indiqué qu'ils allaient traiter - ces éléments peuvent être incorporés dans les règles de l'OMC.

Les questions dont l'une des parties estime qu'elles ne relèvent pas de la compétence des tribunaux sont tout aussi complexes d'un point de vue systémique. Aujourd'hui, cette situation survient fréquemment lorsque la sécurité nationale est invoquée. Dans certains cas, le mécanisme de règlement des différends de l'OMC peut contribuer à trouver une solution. Mais il s'agit d'un domaine très sensible.

Préserver le mécanisme de règlement des différends de l'OMC

Dans un système de gouvernance par consensus, la prise d'une mesure nécessite l'accord de tous - sauf dans le cas de l'adoption des rapports de groupes spéciaux et d'appel, où l'ensemble des parties doivent être en désaccord avec le résultat quasi judiciaire pour qu'un rapport ne soit pas adopté. Les États-Unis font actuellement obstacle à l'obtention d'un consensus visant à engager le processus de désignation des nouveaux membres de l'Organe d'appel. Dans les faits, cela signifie qu'à partir du 11 décembre, aucun nouvel appel ne pourra être formé.

L'argument qui oppose les États-Unis et la plupart des autres Membres de l'OMC est la question de savoir si l'Organe d'appel légifère, c'est-à-dire qu'il crée de nouveaux droits et obligations, et si cela a une importance. Les États-Unis soutiennent que l'Organe d'appel a donné davantage de droits aux Membres et diminué leurs obligations. Certains Membres soutiendraient probablement que cela n'a pas été le cas, et beaucoup diraient que cela n'a pas d'importance. S'il s'agissait d'un tribunal national, le pouvoir législatif pourrait annuler le jugement du tribunal et modifier la décision rendue dans une affaire ou sur une question s'il estimait que le tribunal avait outrepassé ses droits. Mais comme indiqué, la fonction législative de l'OMC a été plus absente que présente. Il n'y a donc pas eu de rectificatif dans les cas où l'Organe d'appel a outrepassé son mandat.

Cela peut avoir un résultat inattendu. Tel qu'il est libellé, le Mémorandum d'accord sur le règlement des différends de l'OMC dispose que lorsqu'un Membre fait appel d'une décision d'un groupe spécial, cette décision n'est pas définitive et ne peut être adoptée. Une procédure d'appel pourrait alors être engagée pour bloquer une décision. Dans un tel cas, le plaignant déçu pourrait décider de prendre des mesures de rétorsion, et le défendeur pourrait décider de prendre des mesures de contre-rétorsion. Cela pourrait déclencher une série de conflits commerciaux. C'est précisément pour éviter cela que le mécanisme de règlement des différends de l'OMC a été conçu.

À court terme, aucun cataclysme ne devrait se produire, mais les Membres trouveront probablement des solutions pragmatiques, par exemple en convenant qu'un rapport de groupe spécial est définitif et sera respecté ou que les parties mettront en place une forme d'arbitrage. Les arrangements ad hoc, cependant, sont loin d'être une solution idéale. La cohérence des résultats s'en trouverait affectée de même que la capacité claire de corriger les décisions erronées des groupes spéciaux dans les rares cas où cela peut se produire.

Le système de

règlement des différends de l'OMC peut-il sortir de l'impasse dans laquelle il se trouve? Évidemment. Pour cela, il faudrait que l'intérêt commun soit suffisamment reconnu. Le pragmatisme a contribué à créer le système actuel de règlement des différends, et il peut encore le sauver.

La future gouvernance du commerce mondial

Je ne me compte pas parmi les déclinistes. À court et à moyen terme, la situation restera sans doute difficile, avec une adhésion plus faible aux accords internationaux, un système de règlement des différends de l'OMC en mauvais état, et des accords régionaux et bilatéraux apparaissant comme une route plus aisée vers le progrès. Mais la création de blocs commerciaux et d'accords préférentiels ainsi que le recours aux mesures protectionnistes n'est pas un état naturel. C'est un état de nature dans le sens où il est moins civilisé. Cela n'est pas aussi efficace et risque d'entraîner des conflits, qui ne seront peut-être pas tous d'ordre commercial.

Le commerce mondial a besoin d'un ensemble unique de règles, qui tienne compte des différences de capacité. Les peuples du monde ont goûté aux avantages de la non-discrimination et de l'ouverture des marchés. Dans de nombreux pays, les politiques intérieures n'ont pas instauré une répartition équitable des bénéfices du commerce mondial, et il faut y remédier. Cela relève en premier lieu des politiques nationales. Le maintien de l'ouverture des frontières pour le commerce électronique peut grandement y contribuer, car les individus et les petites et moyennes entreprises pourront considérablement augmenter leurs revenus en participant à l'économie numérique mondiale. Dans cette optique, les pays intéressés cherchent à établir de nouvelles règles.

Conclusion

En ce qui concerne l'avenir du système commercial multilatéral et l'évolution vers un traitement égal de tous les échanges internationaux, aucun écart par rapport à ce qui a été accompli ne peut vraisemblablement être permanent. Les gouvernements peuvent avoir la mémoire courte, et ils doivent parfois réapprendre de dures leçons, mais ils reviendront à la tendance. En fin de compte, ils comprendront que le système commercial multilatéral et l'ordre international libéral qu'il soutient sont essentiels au bien-être économique des populations. La bonne nouvelle, c'est qu'ils continuent de lutter pour améliorer le système commercial mondial et que la réussite est à leur portée.

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