Para el comercio internacional, esta es una época de cambio climático. El clima al que me refiero es político. Es la retirada, o quizá la pérdida, del espíritu que animó la creación de un orden mundial liberal, del que son parte integrante el sistema multilateral de comercio y, por consiguiente, la OMC. Desde su creación en 1947, el orden mundial liberal nunca se había visto sometido a tanta tensión como ahora.

Abundan las pruebas. En general, ya no se puede confiar plenamente en que los acuerdos internacionales permanezcan en vigor. Actualmente, los intercambios de salvas de aumentos arancelarios entre las dos mayores naciones comerciantes dominan las noticias. La característica más notable y singular de la OMC, a saber, que prevé la exigibilidad del cumplimiento de las obligaciones comerciales contraídas, probablemente dejará de existir en su forma actual dentro de tres meses escasos a partir de ahora.

La tendencia hacia las cadenas de suministro mundiales está perdiendo impulso. Eso es en parte causa y en parte efecto de la desaceleración del crecimiento económico mundial. Aunque el comercio internacional ha seguido creciendo, la tasa de crecimiento ha disminuido, y pronto podría entrar en un período de declive. 

Para la economía mundial, el péndulo oscila entre la integración económica mundial y, muy literalmente, la desintegración, la fragmentación, lo que no significa un derrumbamiento, sino un posible desgaste.

Eso no es motivo de desesperación, nada más lejos. Es una llamada a una mayor participación, a un redoblado esfuerzo por preservar el sistema multilateral de comercio, que se ha construido con tanto esmero durante setenta años, y por mejorarlo.

No considero desafíos insuperables la continuación de las hostilidades comerciales o la amenaza al sistema de solución de diferencias de la OMC. En la historia humana, las guerras nunca son permanentes. Las relaciones se enmiendan, a menudo por etapas, al alcanzarse nuevos equilibrios, aunque sean provisionales. Con respecto al sistema de solución de diferencias de la OMC, el pragmatismo puede imponerse a los desafíos institucionales. Y en algún momento la puerta de salida de los acuerdos internacionales resultará menos atractiva y pasará a utilizarse menos. Ninguno de los actuales daños infligidos al comercio internacional es irreversible. Volverán la estabilidad y posteriormente los progresos.

Más preocupante que los desafíos que acabo de enumerar es que el fundamento del sistema multilateral de comercio, es decir, la no discriminación, la base sobre la que se asienta la OMC, viene resquebrajándose desde hace años, y el proceso de deterioro de la adhesión a ese principio se está acelerando. Todos los países mantienen su compromiso de cumplir el artículo I del GATT, también conocido anacrónicamente como trato de la "nación más favorecida". Pero lo define mejor el término "principio de no discriminación". El precepto es muy sencillo: todo comercio, sea cual sea su procedencia, recibirá igual trato. Puede ser que esta norma se aplique todavía a la mayor parte del comercio internacional, pero no es la dirección en la que apuntan las políticas gubernamentales. En el presente, la atención se centra especialmente en la conclusión de acuerdos comerciales preferenciales, bilaterales o regionales. Eso es cierto de maneras distintas en el caso de las tres mayores entidades comerciantes: los Estados Unidos, China y la Unión Europea.

Los Estados Unidos, a la vez que presentan propuestas para la mejora de la OMC, buscan activamente acuerdos bilaterales con el Japón y la Unión Europea. La UE, por su parte, ha dedicado muchísima energía en los dos últimos decenios a concertar cerca de un centenar de acuerdos bilaterales. China lleva adelante activamente su programa "Un Cinturón, una Ruta", que no pretende ser un plan mundial, sino que profundiza las relaciones económicas entre Beijing y un gran número de países por separado. Los países en desarrollo, en general, dicen que aspiran a obtener lo que considerarían un trato igual, recibiendo algo mejor que la igualdad de trato para poder alcanzar a los demás. El último intento satisfactorio en la búsqueda de soluciones multilaterales generales fue la propia creación de la OMC, y ese logro corresponde a una generación anterior. La amplia tentativa multilateral posterior, puesta en marcha en 2001, no llegó a concluirse en 2008, y no hay consenso para volver a intentarlo.

Douglas Irwin, en su excelente análisis de los orígenes de la política comercial moderna⁽¹⁾, identifica los objetivos que arraigarían como normas del nuevo sistema multilateral de comercio, un empeño sin precedentes en la historia humana. En 1943, en plena Segunda Guerra Mundial, los planificadores estadounidenses para el período de posguerra sostenían que este era su objetivo primordial: "Después de la guerra será esencial una gran expansión del valor del comercio internacional para alcanzar el pleno […] empleo en los Estados Unidos y en todas partes, para preservar la empresa privada y para lograr con éxito un sistema de seguridad internacional que prevenga futuras guerras".

Como pilar central de su proyecto para la posguerra, el comité de planificación interinstitucional de los Estados Unidos solicitó "la eliminación de toda forma de trato discriminatorio en el comercio internacional". La expansión del comercio con carácter no discriminatorio debía ir acompañada de la eliminación de los rígidos controles estatales y de las subvenciones a la importación y a nivel interno.

La reducción de la práctica de la no discriminación resulta aún más preocupante por el hecho de que se ha generalizado. No se restringe a un conjunto limitado de medidas y acuerdos. Como consecuencia, probablemente se requerirá mucho tiempo para repararla. Dicho esto, añadiré que es sumamente probable que con el paso del tiempo se restaure la no discriminación como elemento central del orden comercial mundial. 

Todos los esfuerzos de la humanidad tienden hacia una mayor igualdad y una menor discriminación, y, en último extremo, eso será aplicable también al comercio internacional. El comercio volverá a ajustarse a este principio central de los fundadores del sistema multilateral de comercio: la no discriminación. Los acuerdos submultilaterales serán sustituidos por las normas de ámbito mundial. La principal excepción se producirá en el caso de las naciones cuyo objetivo es evolucionar hacia un mercado único en una región concreta, porque la integración económica más profunda no es práctica a una escala geográfica mayor.

Desafíos y oportunidades actuales

Antes de alcanzar una situación mejor para el comercio mundial desde el punto de vista multilateral, debemos superar diversos escollos.

La capacidad de legislar

El mayor desafío al que se enfrenta el sistema mundial de comercio no acapara titulares. Se refiere a la cuestión de si es posible que todos los países comerciantes del mundo legislen, es decir, elaboren las nuevas normas necesarias para actualizar y mejorar el sistema multilateral de comercio y conservar su pertinencia. La incapacidad de la función legislativa contribuye sustancialmente al problema central que afronta el sistema de solución de diferencias y representa una grave amenaza para el futuro de la Organización. Allí donde no es posible la elaboración de normas, la OMC no puede abordar nuevos problemas ni subsanar las deficiencias que existen en las normas vigentes. El último logro importante en cuanto a elaboración de normas de amplio alcance fue la propia creación de la OMC en la Ronda Uruguay, que terminó en 1993. En esa última gran ronda, se concertó una serie de acuerdos entre todos los Miembros con respecto a la agricultura, los aranceles, la propiedad intelectual y los servicios. Desde entonces no ha habido un solo intento fructífero de concluir un conjunto de acuerdos interrelacionados y completos, aunque sí se han alcanzado importantes acuerdos por separado: sobre la facilitación del comercio, la prohibición de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, y la ampliación de los productos abarcados por el Acuerdo sobre Tecnología de la Información.

Algunos asuntos que deberían haber estado maduros para la negociación fueron cayendo en el olvido. En los últimos dos años ni el Acuerdo sobre Bienes Ambientales ni una nueva ampliación de la cobertura del Acuerdo sobre Tecnología de la Información se han mencionado siquiera en Ginebra.

Eso no significa que no haya habido avances que podrían ser muy positivos. Sí los hay. Existe el amplio compromiso de alcanzar, para el mes de diciembre, el acuerdo de someter a disciplinas las subvenciones a la pesca –un posible acuerdo de vital importancia tanto para los países en desarrollo que son estados ribereños como para el medio ambiente–, y hay en marcha una serie de negociaciones plurilaterales abiertas, entre las cuales están más avanzadas las relativas al comercio electrónico y a la facilitación de las inversiones.

Conflictos comerciales

Hoy día la mayoría de los titulares sobre el comercio hacen referencia a las actuales confrontaciones. Con excesiva frecuencia estas se consideran un fracaso de la OMC. No obstante, ningún tratado internacional ha impedido jamás una guerra. Por otra parte, no debe sorprendernos que la aparición de una potencia económica emergente vaya acompañada de fricciones comerciales. Así fue en el caso del Japón hace casi 50 años, situación que se prolongó durante un cuarto de siglo o más, y es lo que sucede ahora con China. Los problemas en cuestión no solo son fruto de la rivalidad comercial, sino que guardan relación también con la naturaleza de la competencia. Las tensiones se agudizan cuando la organización de la economía nacional de la nueva potencia es distinta de la de las otras partes interesadas. Una pregunta planteada por los comentaristas académicos que sigue sin respuesta es si la OMC puede o debe dar cabida a la coexistencia de economías distintas en lugar de buscar la convergencia.

La resolución de un conflicto comercial debe recaer principalmente en las partes en él. El posible aspecto positivo de una confrontación es que si los adversarios llegan a un acuerdo en el que determinados elementos pueden aplicarse de manera amplia, como, por ejemplo, con respecto a las empresas estatales o las subvenciones industriales –temas que los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón han dicho que van a abordar–, estos se pueden incorporar a las normas de la OMC.

También representan un desafío para el sistema aquellos asuntos que una de las partes puede considerar no impugnables. Eso ocurre actualmente en muchos casos en los que se invoca la seguridad nacional. A veces, el sistema de solución de diferencias de la OMC puede contribuir a encontrar una salida. Pero es una cuestión muy delicada.

Preservar el sistema de solución de diferencias de la OMC

En el marco de un sistema de gobierno por consenso, todos deben estar de acuerdo para que una medida pueda ser adoptada, con la excepción de los informes de los grupos especiales y del Órgano de Apelación, en cuyo caso todos deben rechazar el resultado de índole cuasijudicial para evitar que un informe sea adoptado. Los Estados Unidos están bloqueando el consenso para iniciar el proceso de nombramiento de nuevos Miembros del Órgano de Apelación. Esto significa, de hecho, que a partir del 11 de diciembre no se podrán presentar nuevas apelaciones.

La polémica entre los Estados Unidos y la mayor parte de los demás Miembros de la OMC gira en torno a si el Órgano de Apelación está legislando, esto es, creando nuevos derechos y obligaciones, y si eso importa. Los Estados Unidos sostienen que el Órgano de Apelación ha aumentado los derechos y reducido las obligaciones de los Miembros. Probablemente algunos Miembros aducirían que eso no ha ocurrido, y muchos podrían decir que eso no importa. Si esto fuera un tribunal nacional, la asamblea legislativa podría revocar el fallo del tribunal y cambiar el resultado en un asunto o sobre una cuestión si considerase que el tribunal había rebasado los límites de su autoridad. Pero, como se ha señalado, la función legislativa de la OMC ha estado más ausente que presente. Por consiguiente, no ha habido ningún correctivo en caso de que el Órgano de Apelación excediera los límites de su mandato.

Eso puede tener un resultado involuntario. Según se desprende del Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la OMC, cuando un Miembro apela una decisión de un grupo especial, esta no es definitiva y no puede adoptarse. En ese caso la presentación de una apelación permitiría bloquear el resultado. En esta situación, el demandante decepcionado podría optar por la retorsión, y el demandado podría optar por la contrarretorsión. Esto podría desencadenar una serie de conflictos comerciales. Precisamente para prevenir eso se concibió el sistema de solución de diferencias de la OMC.

A corto plazo, en lugar de producirse un apocalipsis, lo más probable es que los Miembros busquen soluciones pragmáticas, tales como acordar que el informe de un grupo especial se considere definitivo y se respete o que las partes elijan de común acuerdo algún tipo de arbitraje. No obstante, los arreglos ad hoc no son ni mucho menos óptimos. Se perderían la coherencia de los resultados y una capacidad clara para corregir las decisiones erróneas de los grupos especiales en los contados casos en que pudieran producirse.

¿Puede resolverse el estancamiento en el sistema de solución de diferencias de la OMC? Sin duda. Debe haber un reconocimiento suficiente del interés común en que así sea. El pragmatismo contribuyó a crear el actual sistema de solución de diferencias, y todavía puede salvarlo.

La futura gobernanza del comercio mundial

No me cuento entre los declinistas. Puede que, a corto o incluso a medio plazo, la situación siga siendo difícil, observándose una menor adhesión a los acuerdos internacionales, deteriorándose el sistema de solución de diferencias de la OMC, considerándose los acuerdos regionales y bilaterales una vía más sencilla para realizar progresos. Pero la creación de bloques comerciales y acuerdos preferenciales, así como el recurso a las medidas proteccionistas, no es un estado natural. Es un estado de la naturaleza en el sentido de que es menos civilizado. Es menos eficiente y entraña más probabilidades de generar conflictos, quizá no todos ellos comerciales.

El comercio mundial necesita un conjunto único de normas, que tenga en cuenta los distintos grados de capacidad. Los pueblos del mundo han saboreado los beneficios de la no discriminación y los mercados más abiertos. Las políticas nacionales de muchos países no han creado una distribución equitativa de los beneficios del comercio mundial, y eso debe rectificarse. Este asunto corresponde primordialmente a las políticas nacionales. Mantener abiertas las fronteras al comercio electrónico puede contribuir en gran medida, porque, a través de la participación en la economía digital mundial, las personas y las pequeñas y medianas empresas pueden mejorar sus ingresos de manera considerable. Para eso, los países interesados están buscando nuevas normas.

Conclusión

En cuanto al futuro del sistema multilateral de comercio, y el avance hacia la igualdad de trato en todo el comercio internacional, ninguna desviación de lo que se ha alcanzado puede ser permanente de manera plausible. Los Gobiernos pueden ser olvidadizos, y quizá en ocasiones tengan que volver a aprender lecciones difíciles, pero regresarán a la tendencia. En último extremo, determinarán que el sistema multilateral de comercio y el orden liberal internacional que respalda son esenciales para el bienestar económico de sus pueblos. El lado positivo es que siguen luchando por mejorar el sistema mundial de comercio y tienen el éxito al alcance de la mano.