1. Comment l'attitude des États à l'égard du commerce transfrontières a-t-elle évolué pendant cette crise?

Les actions immédiatement entreprises face à la crise ont été unilatérales. Les pays ont agi à titre individuel. Aucun d'entre eux ne s'était préparé à affronter une pandémie.

Certains épidémiologistes avaient annoncé qu'une pandémie surviendrait à plus ou moins brève échéance. Ils n'ont néanmoins pas prédit à quel moment elle adviendrait, ni quelle serait sa nature, annonçant simplement qu'elle était inévitable. La survenue d'une pandémie n'était pas un enjeu de politique commerciale jusqu'à cette année.

Avant la pandémie, les États avaient d'autres préoccupations d'ordre commercial. Ils constataient un ralentissement des échanges, lesquels continuaient toutefois de s'accroître. Ils craignaient qu'une guerre commerciale se prépare entre les deux principaux pays commerçants. Ils étaient inquiets au sujet des relations commerciales transatlantiques.

Cependant, la question la plus cruciale est soudainement devenue la disponibilité d'une quantité limitée de médicaments, d'équipements de protection individuelle, et de matériel médical.

La deuxième question principale a été celle des effets négatifs subis par l'économie mondiale à cause, non pas du coronavirus, mais des répercussions économiques négatives engendrées par les mesures prises en réponse aux préoccupations sanitaires suscitées par la pandémie.

Dans un premier temps, il a fallu faire preuve de transparence. L'OMC a instamment demandé à ses 164 Membres de notifier leurs mesures commerciales sans délai. Les Membres ont très bien réagi à la demande de notifications formulée par l'OMC. Les mesures prises ont consisté, selon les cas, à appliquer des restrictions à l'exportation ou à libéraliser les échanges.

Dans un deuxième temps, l'OMC a évalué la portée des répercussions négatives que la pandémie aurait sur le commerce mondial.

Ces deux actions avaient pour objet d'informer les Membres de l'OMC pour qu'ils puissent prendre leurs décisions stratégiques en s'appuyant sur des données aussi fiables que possible. Heureusement, les nouveaux renseignements concernant l'évolution de la maladie et les répercussions sur le commerce indiquent qu'environ un tiers des mesures commerciales initiales ont été supprimées.

Dans un troisième temps, des groupes de Membres ont entrepris d'élaborer des actions concrètes et possibles pour faire face à la pandémie. Des propositions détaillées ont été présentées, par exemple par Singapour, la Nouvelle-Zélande, le Groupe d'Ottawa⁽¹⁾ dirigé par le Canada, la Corée, le Canada sur l'agriculture en son nom propre, ainsi que divers coauteurs. Les discussions visant à élargir et à approfondir ces initiatives se poursuivent. En attendant, dans plusieurs cas, les différents proposants ont déjà adopté des réformes destinées à faciliter les échanges conformément aux propositions qu'ils ont présentées.   

2. Comment les politiques commerciales nationales ont-elles influé sur la dynamique d'approvisionnement au niveau international, notamment entre pays en développement et pays développés?

Les répercussions des restrictions commerciales et des mesures de facilitation des échanges se sont limitées à des produits bien précis que les États ont jugés nécessaires pour lutter contre la COVID-19, comme les masques, d'autres équipements de protection individuelle, les produits pharmaceutiques considérés comme potentiellement utiles au traitement, et les respirateurs. Outre les restrictions à l'exportation, il y a eu des investissements publics stratégiques, des passations de marchés anticipées et même, semble-t-il, des saisies de marchandises en transit appartenant à ces catégories.

Des appels d'offres visant les approvisionnements nécessaires ont été lancés non seulement auprès des pays, mais aussi auprès de leurs subdivisions politiques. Les prix ont augmenté, et les approvisionnements limités se sont encore raréfiés.

Des responsables politiques nationaux ont appelé à ce qu'un plus grand nombre d'activités soient maintenues sur place, ou relocalisées dans des pays voisins, aux fins de la diversification des sources d'approvisionnement. Ce repli vis-à-vis du commerce mondial a néanmoins des limites. C'est une chose de convertir des usines de confection de vêtements de sport ou de prêt-à-porter en usines de fabrication de masques et d'autres équipements de protection individuelle. C'en est une autre d'essayer de reproduire, sur place, les 600 composants produits sur le marché mondial pour fabriquer un respirateur. En ce qui concerne les chaînes d'approvisionnement mondiales, les aspects économiques de la gestion des entreprises constituent souvent de véritables limites aux politiques publiques destinées à favoriser l'auto-approvisionnement.

D'une manière générale, les pays en développement pâtissent davantage de la pandémie et de ses conséquences économiques. Bien qu'ils aient reçu l'appui des banques multilatérales de développement, les réserves de change seraient épuisées, car les effets produits par le recul mondial de l'ensemble de l'activité commerciale et économique ont rapidement atteint leurs frontières. Aucun pays n'a été épargné. S'agissant des produits pharmaceutiques et du matériel médical, il n'était pas réellement possible d'en maintenir la production sur place, même si des pays en proie à l'effondrement économique sont néanmoins parvenus à fournir les ressources financières requises à cette fin. Que la répartition des approvisionnements nécessaires ait été déterminée sur ordre d'un État producteur ou par les forces du marché, on pourrait s'attendre à ce que les pays en développement, et en particulier les pays les moins avancés, soient moins bien lotis que les pays plus riches .

3. Quel type de politiques peuvent avoir des effets positifs sur les différents types de pays (en développement ou développés, axés sur l'industrie ou les services, etc.)?

Nous n'en avons pas fini avec la pandémie. Elle est actuellement à son paroxysme, et peut revenir ultérieurement sous forme de vagues. À court terme, les pays exportateurs de produits agricoles, qui sont tenus de prendre en considération les besoins des marchés étrangers, peuvent démontrer clairement qu'ils le font. Ils peuvent, à titre volontaire, appliquer la même pratique aux restrictions à l'exportation envisagées sur les produits industriels. Ils peuvent continuer à faire preuve de transparence quant aux mesures commerciales qu'ils envisagent. Ils peuvent s'abstenir de recourir à des normes excessives qui font obstacle au commerce.

Les pays en développement peuvent avoir des besoins très spécifiques. Cette période appelle une vague de sens pratique de la part de chacun. Comme l'a notoirement déclaré le Président des États-Unis d'Amérique, Franklin Roosevelt, au début de la Seconde Guerre mondiale, si la maison de notre voisin prend feu, nous n'hésitons pas à lui prêter notre tuyau d'arrosage pour l'aider à éteindre l'incendie. Les institutions multilatérales doivent continuer de collaborer pour veiller à ce que le financement du commerce des pays en développement et des pays les moins avancés ne s'assèche pas davantage. Le financement du commerce ne s'étant jamais pleinement remis de la crise financière de 2008, il ne faut ménager aucun effort pour maintenir les courants d'échanges.

Il faudrait éviter de constituer des stocks excessifs de produits alimentaires. La transparence doit être aussi grande et généralisée que possible pour permettre l'adoption de décisions éclairées au niveau national. Il faut intensifier le dialogue pour faire largement connaître les intérêts des Membres de l'OMC.

Dans l'ensemble, le bilan est satisfaisant en ce qui concerne la disponibilité des produits alimentaires. L'offre est abondante à l'échelle mondiale. Les stocks sont importants et les récoltes sont généralement bonnes. L'agriculture mondiale doit rester souple pour surmonter les difficultés exceptionnelles suscitées par les perturbations des chaînes d'approvisionnement du fait de la maladie et du fort ralentissement de l'activité économique.

Outre les politiques commerciales, des politiques nationales constructives dans les domaines budgétaire et monétaire joueront un rôle essentiel dans le rétablissement des échanges mondiaux aux niveaux antérieurs.

4. Quels sont les outils de l'OMC qui peuvent particulièrement contribuer à la survie des exportateurs et des importateurs à court terme? 

Tenez-vous régulièrement informés des plus récentes modifications apportées aux mesures et aux normes commerciales. Le site Web de l'OMC — WTO.org — comporte une section consacrée à la COVID-19. Il contient également un certain nombre de ressources importantes qui permettent de se renseigner sur les normes.

Une majoration des droits de douane peut ralentir les échanges, suivant l'ampleur de cette majoration et la nature des marchandises. Une interdiction d'exporter ou la modification d'une norme, ou d'une prescription en matière d'importation, peut entraîner une interruption des échanges.

Une excellente source de renseignements sur les normes relatives aux marchandises est le système d'alerte en ligne concernant les notifications, appelé “ePing”. Il est possible de s'abonner pour se voir notifier, par courrier électronique, les normes et les restrictions sanitaires et phytosanitaires qui présentent un intérêt direct pour toute personne ou entreprise.

De nombreux Membres de l'OMC ont simplifié leurs procédures et prescriptions à la frontière afin d'assurer la fluidité des échanges de produits essentiels, y compris les produits alimentaires et médicaux. Les normes et les mesures réglementaires (SPS et OTC) représentent deux tiers des notifications présentées par les Membres de l'OMC pour faire face à la COVID-19. Des renseignements sur l'ensemble de ces modifications, qu'elles aient pour effet de restreindre ou de faciliter les échanges, peuvent aisément être obtenus par l'intermédiaire d'ePing en utilisant le mot-clé “COVID-19”", qui vient d'être créé.

5. Comment serait-il possible de transformer l'OMC pour que le risque de pandémie soit pris en considération dans ses activités et ses règles?

Des Membres et des observateurs ont formulé un certain nombre de suggestions utiles. La première tâche de toute organisation consiste à faire le nécessaire pour être en mesure de poursuivre ses activités. Auparavant, l'OMC, ses Membres et son Secrétariat ne tenaient pas de réunions en ligne dans le cadre habituel de leurs travaux. Ils en ont maintenant pris l'habitude. L'OMC n'avait jamais eu à exercer ses activités en disposant d'un effectif réduit de personnel sur place et en observant des précautions sanitaires. Cela n'est désormais plus un sujet de préoccupation.

Parmi les idées particulières qui ont été présentées par les Membres, beaucoup peuvent permettre une plus grande adaptation des règles à la lutte contre une éventuelle future pandémie. En voici quelques exemples:

• Il est tout d'abord nécessaire de faire preuve de transparence. Le processus de notification peut être davantage simplifié à l'aide d'outils numériques. Les renseignements qui en résultent peuvent ensuite être rapidement rendus publics; ils seront fiables et seront vérifiés par le pays qui impose la mesure.
• Il est possible de définir des normes de conduite ou des pratiques optimales en ce qui concerne les contrôles à l'exportation, par exemple d'adopter, à l'égard des restrictions à l'exportation de produits industriels, une prescription s'appliquant actuellement aux produits agricoles et voulant qu'il soit tenu compte des effets des mesures proposées sur les autres.
• Les éléments de réponse peuvent comprendre un dialogue ouvert sur les problèmes fréquemment rencontrés, ainsi qu'une consultation avec les pays dont le commerce est affecté.
• Des orientations concertées peuvent être formulées sur la façon d'utiliser une réglementation étatique souple pour contribuer à simplifier la logistique, par exemple le dédouanement, dans les situations d'urgence.
• La pratique des suspensions tarifaires peut se généraliser lorsque surviennent des problèmes de pénurie.
• Les mesures restrictives pour le commerce peuvent contenir une clause d'extinction, ou au moins prévoir la réalisation d'un examen interne par les autorités qui les imposent, de sorte qu'elles ne restent pas en vigueur plus longtemps qu'elles ne sont nécessaires.

6. Après la crise, comment les États s'y prendront-ils pour réglementer différemment le commerce sur le moyen à long terme?

C'est une histoire qui reste à écrire. On peut supposer que, au minimum, les États et les autorités publiques analyseront l'adéquation des approvisionnements au regard d'une future crise sanitaire. Il est possible de constituer des stocks de certains produits. Il est probable qu'il soit procédé au recensement et à l'organisation de sources d'approvisionnement plus diverses. Il serait avisé d'étudier les moyens de maintenir les envois exprès lorsque le trafic commercial de passagers est interrompu. Des critères visant à assouplir les normes, et des protocoles destinés à faciliter le transport transfrontières de marchandises et la circulation de données, peuvent être établis.

L'économie numérique ouvre des possibilités plus vastes que celles qui s'offraient par le passé. Il faudrait trouver des moyens de réduire l'écart — la fracture numérique —qui existe entre les nations. Les négociations sur le commerce électronique menées à l'OMC laissent espérer qu'une amélioration considérable sera apportée aux règles du commerce mondial s'appliquant à l'économie numérique, dans l'intérêt de tous.

Il est également probable qu'il soit procédé à une analyse approfondie des moyens d'améliorer la mise en œuvre de l'Accord sur la facilitation des échanges.

Il est peut-être trop tôt pour formuler de quelconques exigences futures vis-à-vis du système commercial multilatéral. Les pandémies ont toujours une deuxième vague, et sévissent parfois à plusieurs reprises. Chaque État doit examiner les réussites et les échecs de sa réglementation actuelle en matière de commerce. Il doit évaluer les actions possibles à court, moyen et long termes, à partir des enseignements pouvant être tirés de l'expérience qu'il a acquise en 2020. Tous les enseignements ne seront peut-être pas évidents, mais certains le seront.

Par exemple, les produits de base qui se détériorent en plein air, comme le coton, doivent faire l'objet de plans d'urgence en vue de leur stockage.

Les questions soulevées vont au-delà de l'approvisionnement en produits essentiels, et concernent aussi les services. Certains services peuvent être fournis à distance. D'autres amèneront du personnel à franchir des frontières. Il faudrait réfléchir aux moyens de faciliter la fourniture des services qui supposent une présence physique, à l'aide de mesures appropriées de protection de la santé.

Les échanges n'ont lieu que si la production et la consommation peuvent être maintenues. Cette question se règle principalement au niveau national, au moyen de plans de relance économique. Au-delà des mesures macroéconomiques, de nombreuses dispositions concrètes ont été prises, et des connaissances ont été acquises sur les moyens de faire en sorte que les usines continuent de fonctionner et de fournir des marchandises, y compris des produits alimentaires aux consommateurs, tout en respectant les normes sanitaires.

Il est peu probable que des modifications radicales soient apportées aux régimes commerciaux, vu le nombre limité de produits présentant un intérêt pour lutter contre la COVID-19.

7. Quelles nouvelles perspectives cela ouvrira-t-il aux parties prenantes du secteur public — aux organismes étatiques qui œuvrent en faveur du commerce transfrontières (comme les douanes, et les ministères du commerce, de l'industrie et des relations extérieures) et, plus précisément, aux autorités des zones franches et aux zones franches exploitantes qui accueillent des entreprises privées dans leur périmètre?

Ceux qui ont acquis une expérience pratique devraient contribuer à façonner les règles et les pratiques du système commercial international. Leurs apports sont d'une importance vitale. Ils devraient envisager de tenir des discussions avec d'autres parties prenantes se trouvant dans des situations similaires, et avec d'autres zones franches exploitantes, et de formuler des propositions à l'intention des autorités centrales des Membres de l'OMC.

L'OMC est une organisation internationale, et non supranationale. Ses principaux éléments constitutifs sont les propositions formulées par ses Membres, et les solutions sur lesquelles ils parviennent à s'accorder. Cela ne doit pas toujours se traduire par une modification des règles, qui exige le consensus des 164 Membres de l'OMC. Les parties prenantes devraient d'abord s'attacher à disposer de régimes nationaux favorables à leurs intérêts commerciaux. Elles devraient ensuite prêter appui à leurs fonctionnaires qui, de leur côté, consulteront d'autres autorités gouvernementales. Par l'intermédiaire de votre organisation, ou de contacts directs lorsque vous menez des activités dans un autre pays, vous pouvez délivrer un message important sur ce qui doit être fait.

Les échanges vont s'accroître; la question est de savoir avec quelle rapidité. Ce rythme peut résulter en grande partie de mesures nationales visant à stimuler la demande, ainsi que la production, pendant la phase de reprise économique qui s'ouvrira prochainement. Quoiqu'il en soit, les règles du commerce mondial joueront un rôle. Vos membres verront des possibilités d'amélioration à partir de leur expérience directe. Les perspectives sont vastes. Les responsables de l'élaboration des politiques peuvent être mieux renseignés si vous jouez un rôle actif en partageant vos points de vue.

8. Comment ces évolutions transformeront-elles les relations commerciales mondiales, notamment entre les pays en développement et les pays développés?

La démographie et la technologie vont bouleverser le commerce. Les marchés vont continuer de croître, à plus forte raison dans les pays dont la population augmente. De la même manière que les porte-conteneurs géants, les innovations en matière de réfrigération et les autres innovations relatives aux transports ont révolutionné le commerce, l'innovation continue dans le champ numérique facilitera de plus en plus la circulation des marchandises et des services. La révolution verte qu'a connue la production de blé et de riz a modifié les courants d'échanges. L'assurance-récolte est actuellement administrée à l'aide de satellites. Nous découvrirons que l'intelligence artificielle, les drones, l'impression 3D et les avancées accomplies dans le domaine de la biochimie feront évoluer le commerce d'une manière que nous n'envisageons peut-être pas actuellement.

Parallèlement, des difficultés se présenteront. La science nous dit que ce n'est pas la dernière pandémie. Les phénomènes météorologiques extrêmes deviennent de plus en plus courants. Tout système commercial international doit être souple - il doit faire une place à l'innovation. Cependant, la gestion est également importante.

Aucun pays n'est assez isolé pour échapper à ces évolutions. Le système commercial doit être conçu dans l'intérêt de tous, tout en étant adapté à ses objectifs. Les possibilités qu'ont les pays développés et les pays en développement de collaborer dans leur intérêt mutuel ne feront que s'accroître, mais elles doivent être exploitées pour produire des retombées concrètes. Les zones franches exploitantes peuvent être à l'avant-garde d'une évolution très positive. Elles devraient veiller à partager les connaissances qu'elles acquièrent pour permettre une amélioration continue du système commercial mondial. Les télécommunications, l'Internet et les transports rendent le monde plus petit à de nombreux égards. Il incombe à ceux qui mènent des activités commerciales de tout mettre en œuvre pour garantir qu'un maximum de retombées profitent à tous.

C'est pour eux que le système commercial multilatéral existe. Sans ce système, il y aurait davantage de pauvreté dans le monde. Les règles de l'OMC sont à la base de la quasi-totalité du commerce mondial, y compris les accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Le système a besoin de votre appui. Il faut l'améliorer en permanence. Dans le cadre de ces travaux, vous avez un rôle actif à jouer. J'espère que vous le jouerez.

Notes:

1. Le Groupe d'Ottawa comprend l'Australie, le Brésil, le Chili, la Corée, le Japon, le Kenya, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, Singapour, la Suisse et l'Union européenne. Retour au texte