DIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT ALAN WM. WOLFF

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“Une OMC adaptée à la gouvernance commerciale du XXIe siècle”

Conférence annuelle du TRALAC

La gouvernance commerciale en Afrique face à la pandémie et à d'autres défis mondiaux
Organisée par le Centre de droit commercial pour l'Afrique australe (TRALAC)

Je souhaite remercier le TRALAC de m'avoir invité à intervenir à l'occasion de sa conférence annuelle virtuelle. Je suis heureux de me joindre à M. George Lipimile, Président du Conseil du TRALAC, et à S.E. M. Wamkele Mene, Secrétaire général de la ZLECAf, qui participent également à ce séminaire en ligne.

Depuis le début de la pandémie de COVID-19, il y a environ neuf mois, près de 30 millions de personnes ont été infectées dans le monde, et le nombre de cas continue d'augmenter. La semaine dernière, le nombre de morts s'approchait d'un million. En Afrique, le virus s'est répandu plus lentement qu'on ne le craignait d'après les prévisions initiales, mais il a tout de même fait un grand nombre de victimes, avec 24 000 décès pour environ 1 million de cas. Sur ce continent comme ailleurs, le coût économique de la pandémie est considérable, bien que les chiffres exacts liés à l'arrêt des activités, à la chute des exportations et à la baisse des envois de fonds restent à calculer dans le détail. La faim et la pauvreté progressent à nouveau, après avoir baissé pendant des années.

S'agissant de l'avenir économique du continent, je suis heureux de voir que la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) entrera en vigueur le 1er janvier 2021. C'est une grande réussite. Je suis convaincu que la ZLECAf sera appelée à jouer un rôle important pour stimuler la reprise de l'économie après la pandémie ainsi que la croissance à plus long terme et l'augmentation de la valeur du commerce en Afrique.

On m'a demandé d'aborder trois questions principales: premièrement, l'adaptation de l'OMC aux réalités du XXIe siècle; deuxièmement, les enseignements que nous pouvons tirer de la pandémie de COVID-19 pour le système commercial mondial; et, troisièmement, les avantages potentiels de l'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges (AFE) pour l'Afrique.

Une OMC adaptée au XXIe siècle

Avant d'examiner les capacités d'adaptation de l'OMC face à l'avenir, il convient de réfléchir à ce qu'elle représente actuellement.

Le système commercial mondial auquel nous nous sommes habitués au cours des 70 dernières années n'a pas été créé par hasard. Il a été délibérément établi à partir d'une expérience durement acquise, marquée par les ravages de la Seconde Guerre mondiale et la fin de l'époque coloniale. Le système commercial multilatéral a été conçu pour assurer la paix et l'accroissement du bien-être économique grâce au commerce, et il a tenu ses promesses. En l'absence de coopération dans les relations économiques internationales, la situation se dégrade pour tout le monde et les possibilités de croissance se perdent. Les entreprises et les consommateurs profitent chaque jour de la certitude et de la prévisibilité concernant l'accès aux produits et aux marchés que confère un cadre mondial de règles.

Mais pour les Membres de l'OMC, la valeur du système commercial ne se limite pas aux règles de fond. Elle comprend aussi des droits procéduraux et des attentes légitimes, dont: le droit de se faire entendre; le droit de participer aux comités; le droit de faire des propositions; le droit de contribuer à façonner les règles; le droit de choisir les dirigeants; le droit d'engager des consultations; et le droit d'être appuyé dans ces efforts par un Secrétariat professionnel.

Au cours des 25 années écoulées depuis la création de l'OMC, le volume du commerce mondial a triplé. Des obstacles au commerce sont tombés. Les taux de pauvreté ont atteint des niveaux historiquement bas. La plupart du commerce mondial de marchandises s'effectue conformément aux règles non discriminatoires de l'OMC. Les accords bilatéraux et régionaux représentent ensemble moins de 20% du commerce mondial (si on compte l'Union européenne comme une seule économie). Et même ces accords préférentiels s'inspirent des règles de l'OMC, qui restent donc présentes pour assurer stabilité et prévisibilité. Le déroulement harmonieux des échanges participe ainsi au fonctionnement des moteurs de l'économie mondiale.

Depuis sa création dans les années 1940, le système commercial multilatéral n'a cessé d'évoluer et de se réinventer. À l'époque du GATT, il a intégré de nouveaux Membres et de nouvelles questions. Les gouvernements ont trouvé de nouvelles manières créatives de procéder, depuis les codes plurilatéraux concernant les subventions et d'autres politiques non tarifaires jusqu'à la création de règles dans des domaines tels que les services et la propriété intellectuelle.

Le système commercial multilatéral est le mieux placé pour servir d'enceinte afin de relever les défis mondiaux. Que l'objectif soit la sécurité alimentaire ou l'accès aux fournitures médicales, les engagements mutuels en faveur de l'ouverture du commerce, avec si nécessaire des stocks pour faire face aux situations d'urgence, représentent une solution plus efficace que la fermeture unilatérale des frontières.

Les pays cherchant à faire partie du système apprécient l'appartenance à l'OMC à sa plus juste valeur, car ils doivent négocier leur accession à l'Organisation. Ce n'est pas chose facile. Heureusement, les représentants d'autres pays, aux côtés des présidents de groupes de travail et du Secrétariat, sont là pour apporter leur concours. Les engagements en matière d'accès aux marchés et ceux fondés sur les règles sont pris au cours de nombreuses années de négociations. Et ils sont généralement plus poussés et plus complets que ceux des Membres originels. C'est en cela que la réforme de l'OMC avance continuellement.

La complexité associée au niveau d'engagement en vue de l'accession continue d'augmenter au fil des ans, témoignant de la nature mouvante des intérêts des participants au système commercial multilatéral. Cela signifie également qu'il est de plus en plus coûteux de rester en dehors du système, car la portée des règles et principes de l'OMC s'étend déjà à plus de 98% du commerce mondial.

Que le système commercial multilatéral vaille absolument la peine d'être conservé ne signifie pas qu'il doive rester tel quel. Des améliorations peuvent — et doivent — être apportées dans certains domaines.

La dernière grande mise à jour du corpus de règles de l'OMC a eu lieu pendant le Cycle d'Uruguay. Ces négociations ont été conclues à Marrakech en avril 1994, alors que le monde commençait tout juste à entendre parler d'Internet. Au cours des 25 dernières années, nous avons assisté à des changements auparavant inimaginables. Non seulement la technologie a complètement transformé notre façon de faire du commerce, mais les principaux acteurs de l'économie mondiale eux-mêmes ont adopté de nouveaux modèles économiques et commerciaux révolutionnaires.

Les efforts menés en vue de réformer l'OMC seront essentiels pour rétablir la confiance dans la capacité du système à répondre aux besoins de ses utilisateurs et à s'adapter à l'évolution des réalités économiques. Cependant, les Membres de l'OMC ne peuvent pas du jour au lendemain relever l'ensemble des défis auxquels ils sont confrontés et concrétiser toutes les possibilités qui s'offrent à eux – c'est impossible. Davantage de propositions doivent être présentées et examinées quant à la façon de moderniser l'Organisation afin de renforcer son efficacité et de garantir qu'elle évolue au rythme des mutations du commerce mondial.

Les règles commerciales devront être adaptées aux transformations économiques telles que la quatrième révolution industrielle, décrite comme l'avènement de “systèmes cyberphysiques” synonymes d'aptitudes entièrement nouvelles pour les humains et les machines.(4)Sans cela, il faudra probablement s'attendre à des actions unilatérales et à une fragmentation, ce qui signifie imprévisibilité et coûts plus élevés pour les entreprises, en particulier les micro, petites et moyennes entreprises (MPME). La coopération internationale offre une voie à suivre vers une économie mondiale où chacun peut participer et tirer des avantages.

Les Membres de l'OMC avancent actuellement sur de nombreux fronts. Au niveau multilatéral, ils s'efforcent de conclure un accord qui limiterait les subventions à la pêche et contribuerait à la santé de nos océans. Ils cherchent aussi à libéraliser le commerce des produits agricoles et à en réduire les distorsions.

Dans le même temps, des groupes de Membres de l'OMC réfléchissent à de futures règles relatives à la facilitation de l'investissement, au commerce électronique et aux réglementations intérieures susceptibles de constituer des obstacles non nécessaires au commerce des services. Ces initiatives liées à des "déclarations conjointes", comme on les appelle, portent sur des questions qui sont au cœur du commerce mondial du XXIème siècle. Elles représentent aussi une révolution silencieuse dans la façon dont les gouvernements négocient à l'OMC: les Membres partageant les mêmes idées sont libres de travailler sur des questions qui présentent pour eux un intérêt, et les initiatives sont ouvertes à tous les Membres, mais aucun n'est dans l'obligation de s'y associer. Par exemple, les discussions sur le commerce électronique réunissent 82 Membres qui représentent environ 90% du commerce mondial. Établir des règles du jeu communes dans ce domaine permettrait de faciliter les transactions électroniques et le commerce numérique, et pourrait aider à gérer des tensions plus larges concernant la technologie.

Il est essentiel pour l'avenir du système que les Membres de l'OMC obtiennent des résultats, tant au niveau multilatéral que dans le cadre d'initiatives conjointes. La douzième Conférence ministérielle de l'OMC, qui se tiendra l'année prochaine au Kazakhstan, représentera à cet égard une étape décisive. Elle doit aboutir à des accords crédibles et préparer la voie à de nouvelles réformes.

Comme vous le savez probablement, les Membres de l'OMC désignent actuellement un nouveau Directeur général. Or trois candidats africains très compétents sont entrés en lice pour un match à huit. Un message clair a été ainsi adressé au monde entier: l'Afrique est attachée à l'OMC et au système commercial multilatéral.

Je vais maintenant aborder le sujet de la pandémie de COVID-19 et des enseignements que nous pourrions en tirer pour le système commercial.

Les enseignements que nous pouvons tirer de la pandémie de COVID-19

La COVID-19 a attaqué les terriens et l'économie mondiale comme si elle venait d'une autre planète. Aucun gouvernement national ni aucune organisation internationale n'y était pleinement préparé. De surcroît, le danger que représentait le virus a été initialement sous-estimé. Le système commercial multilatéral, établi à l'origine sous la forme du GATT il y a presque 75 ans, n'avait pas de réponse toute faite ni immédiatement disponible en cas de pandémie.

Tous les pays, sans exception, développés et moins développés, peinent à faire face aux conséquences socioéconomiques de la pandémie. Le quotidien de centaines de millions de personnes a été bouleversé. D'après les prévisions publiées dans un premier temps par l'OMC, la contraction du commerce mondial devait s'établir entre 13% et 32% en 2020. Après révision, cette estimation est passée à 18%. Le coût final en termes de pertes d'échanges dépendra de la durée de la pandémie, y compris des vagues ultérieures et des mesures mises en œuvre par les gouvernements.

L'Afrique a été gravement touchée par la pandémie. Une demande de biens et de services bridée au niveau mondial, associée à d'énormes bouleversements dans les chaînes d'approvisionnement régionales et mondiales, aux faibles prix des matières premières, et à la chute des revenus tirés du tourisme et des envois de fonds, a accentué les tensions pesant sur des économies africaines déjà fragiles, dont les infrastructures sont insuffisantes et les systèmes de santé relativement faibles.

La pandémie se traduira par une croissance économique négative. Dans son dernier rapport sur les perspectives économiques régionales pour l'Afrique, le FMI a indiqué que la pandémie pourrait annuler une grande partie des avancées de la région dans les domaines du développement et de la politique. Les exportations et les importations des pays africains à l'échelle mondiale devraient chuter d'au moins 35% par rapport au niveau atteint en 2019, avec une perte de valeur estimée aux alentours de 270 milliards d'USD.

Le continent africain a déployé des efforts sur plusieurs plans pour endiguer la pandémie, tant au niveau national qu'au niveau de l'Union africaine, avec une réponse collective. Rapidement, l'Union a collaboré avec le Centre africain pour le contrôle et la prévention des maladies (CACM) pour élaborer une stratégie continentale conjointe visant à lutter contre la flambée de COVID-19 et a nommé des envoyés spéciaux chargés de mobiliser un soutien.

La réponse de la communauté internationale face à la COVID-19

Les institutions financières multilatérales ont été conçues pour réagir aux crises économiques de toutes origines et l'accès au crédit s'est amélioré relativement rapidement. Les institutions de Bretton Woods ont agi avec célérité pour répondre aux besoins et aux problèmes immédiats de l'Afrique. Leur intervention comprend la suspension temporaire du service de la dette des pays IDA — qui représente jusqu'à 57 milliards de dollars pour l'Afrique(1) — et la fourniture d'une aide d'urgence à l'Afrique subsaharienne. La Banque mondiale a déboursé 55 milliards d'USD pour aider les pays africains à protéger les populations pauvres et vulnérables, à appuyer les entreprises et à stimuler la reprise économique.(2)

La pandémie a montré que des réponses non coordonnées pouvaient être particulièrement destructrices pour le commerce mondial quand la situation amène beaucoup de pays à prendre en même temps des mesures de restriction sur la même gamme de marchandises. Les Membres de l'OMC envisagent aujourd'hui des actions collectives — notifications préalables et consultations en temps utile pour les restrictions à l'exportation, clauses d'extinction, suppression de restrictions commerciales et mesures de libéralisation des échanges. Un grand nombre de Membres se sont engagés à s'abstenir de limiter les exportations de produits alimentaires. Le Secrétariat de l'OMC a été invité à renforcer ses activités de suivi et à recueillir des notifications de mesures pour parvenir à une plus grande transparence.

Parallèlement aux notifications présentées par les Membres, l'OMC a établi une équipe spéciale interdivisions sur la COVID-19. Dans son rapport établi récemment, cette équipe spéciale a souligné les évolutions positives suivantes:

  • Les pénuries d'équipements médicaux de protection individuelle (EPI) rencontrées dans le monde entier au début de la pandémie se sont atténuées à mesure que la production et les échanges augmentaient pour répondre à la poussée sans précédent de la demande.
  • Les données initiales concernant 94 pays indiquent que le commerce des produits médicaux a augmenté de près de 30% au premier semestre 2020. Malgré cela, divers produits continuent de faire l'objet de pénuries périodiques, l'approvisionnement étant particulièrement problématique pour certains pays en développement.
  • Les droits, taxes et impositions sur les produits médicaux essentiels et autres fournitures critiques en rapport avec la COVID-19 ont été temporairement supprimés ou reportés par 40 Membres de l'OMC, dont 12 membres du G-20. Ces actions contribuent à réduire le coût des produits nécessaires à la lutte contre la pandémie, tant pour le secteur de la santé que pour le grand public. Les mesures visant à réduire ou éliminer les droits d'importation ont représenté environ les deux tiers des mesures de facilitation des importations notifiées à l'OMC.

L'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges

L'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges s'avère particulièrement pertinent dans le contexte de la pandémie.

Les coûts liés au mouvement transfrontières de marchandises, des exploitations agricoles et usines vers d'autres pays, s'élèvent en moyenne à 24%, et pèsent donc beaucoup plus lourd sur les échanges que la plupart des droits de douane. L'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges (AFE) a été conçu pour remédier à ce frein pesant sur la croissance économique. C'est le premier et le seul accord multilatéral conclu depuis la création de l'OMC en 1995. L'AFE réglemente les mesures mises en œuvre à l'intérieur des frontières — celles qui peuvent sembler invisibles de prime abord, mais dont les effets se ressentent pleinement sur le terrain. Grâce à la réduction des formalités administratives et à la priorité accordée à la transparence, c'est un outil très efficace pour lutter contre la corruption et remédier aux dysfonctionnements.

Les travaux exploratoires et analytiques relatifs à l'AFE ont été lancés en décembre 1996, à la première Conférence ministérielle de l'OMC. Les négociations ont débuté officiellement à l'issue d'une décision prise en juillet 2004. Un accord est intervenu à la Conférence ministérielle de Bali, en décembre 2013. Au 22 février 2017, les deux tiers des signataires avaient ratifié l'Accord et celui-ci a donc pris effet un peu plus de 20 ans après que la question d'un éventuel AFE a commencé à être examinée sérieusement.

L'AFE met l'accent sur trois grandes catégories de mesures (qui émanent de trois articles du GATT: les articles V, VIII et X):

Premièrement, les mesures liées à la transparence. Elles comprennent la publication de tous les renseignements liés au commerce; l'établissement de points d'information à l'intention des négociants; et l'accès des négociants à des procédures de recours.

Deuxièmement, les mesures douanières. Elles sont conçues pour accélérer la mainlevée et le dédouanement des marchandises, ainsi que pour réduire les redevances et formalités liées aux opérations commerciales.

Troisièmement, les mesures se rapportant au transit. L'objectif est de faciliter les flux de marchandises en transit, qui revêtent une importance particulière dans les pays sans littoral. Sur le continent africain, 16 pays sont ainsi enclavés.

L'approche adoptée dans l'Accord sur la facilitation des échanges, visant à tenir compte de la diversité des Membres, est unique en son genre. Elle permet à chaque pays de préciser les flexibilités, le temps, et l'assistance technique et le renforcement des capacités dont il a besoin pour la mise en œuvre, et ce sans compromettre le niveau élevé d'ambition qui caractérise l'objectif final, à savoir de réduire les tensions inutiles dans le mouvement transfrontières de marchandises. Il y a tout lieu de se féliciter grandement de cette réussite.

D'après l'OMC, la pleine mise en œuvre des 36 mesures de l'AFE pourrait accroître les échanges mondiaux de 1 000 milliards d'USD par an; elle pourrait réduire les coûts du commerce de 14% pour les pays africains et entraîner une augmentation de 35% de leurs exportations.(3)Des recherches ont aussi montré que les petites et moyennes entreprises — prédominantes en Afrique — figurent parmi les principaux bénéficiaires des réformes issues de l'AFE.

En contribuant à combler les écarts de développement, l'Accord sur la facilitation des échanges devrait donner une forte impulsion aux économies africaines, et soutenir leur intégration dans les chaînes de valeur mondiales. Il devrait également appuyer la diversification de leurs exportations et faciliter leur accès à de nouveaux marchés. En outre, il aide les pays à attirer l'investissement étranger direct et à accroître les recettes douanières.

À ce jour, 153 Membres de l'OMC ont ratifié l'AFE, et plus de 93% ont entamé le processus de mise en œuvre. Sur 44 pays africains, 40 ont ratifié l'AFE et la quasi-totalité d'entre eux a notifié ses engagements de mise en œuvre à l'OMC.

Pour faire face à la pandémie de COVID-19, les Membres de l'OMC ont mis en place plusieurs mesures de facilitation des échanges afin d'accélérer ou de simplifier le dédouanement des marchandises. Parmi celles-ci figurent:

  • La priorité accordée au dédouanement des marchandises liées à la COVID-19: par exemple, la simplification des formules de déclaration d'importation et d'exportation pour les produits de première nécessité et l'allongement des délais pour les formalités douanières, y compris pour le paiement des droits de douane.
  • L'établissement de procédures spéciales pour accélérer davantage les envois de matériel médical et de produits pharmaceutiques concernant les opérateurs agréés.
  • L'acceptation de documents présentés par voie électronique pour le traitement avant arrivée.
  • La simplification des formules d'importation et d'exportation.
  • La mise en œuvre de voies réservées conformément aux lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières pour protéger la santé publique et garantir la disponibilité des biens et services essentiels.
  • La mise en place de contrôles sanitaires spéciaux et prioritaires pour le personnel assurant le transport terrestre, aérien et maritime, y compris dans le cas des marchandises en transit.

L'une des recommandations formulées lors de la réunion du Groupe de travail du G-20 sur le commerce et l'investissement tenue le 14 mai 2020 consistait à accélérer, dans la mesure du possible, la mise en œuvre de l'AFE — un processus dans lequel de nombreux pays en développement et moins avancés étaient engagés lorsque la pandémie a frappé, et qui permettrait d'accélérer l'accès aux fournitures médicales essentielles liées à la COVID-19.

Conclusion

La crise liée à la pandémie de COVID-19 devrait faire naître à la fois une volonté et un besoin de multilatéralisme plus fort, et non pas moindre, qui passerait notamment par l'amélioration du système commercial mondial. N'oublions pas qu'il est nécessaire de discuter de la réforme de l'OMC pour planifier l'avenir du système commercial.

La croissance économique et le développement durable partout en Afrique seront fortement favorisés par l'accroissement du commerce intra-africain et du commerce avec le reste du monde. Les pays africains doivent approfondir leurs réformes pour améliorer la transparence, réduire les coûts du commerce, accroître la compétitivité et rendre le continent plus attrayant pour les investisseurs étrangers, en particulier dans les secteurs autres que les industries extractives.

Dans le contexte de l'entrée en vigueur de la ZLECAf, l'OMC demeure pleinement déterminée à soutenir l'intégration économique, la croissance et le développement en Afrique, par l'intermédiaire de la participation des Membres africains à l'OMC, en appuyant les accessions des pays africains qui ne sont pas encore Membres, en proposant des formations sur les règles et les procédures de l'OMC et en renforçant la compatibilité et les complémentarités entre la ZLECAf et l'OMC.

Le continent africain devrait représenter un quart de la population mondiale en 2050. Compte tenu de l'abondance de ses ressources, il pourrait devenir un pôle d'attraction pour l'investissement étranger direct. L'Afrique doit continuer à accroître sa visibilité au sein de l'OMC et prendre les devants s'agissant de réformer l'Organisation pour la rendre plus réactive aux mutations de l'économie mondiale. Un système commercial multilatéral dynamique ouvrira des perspectives pour tous les pays, y compris en Afrique. L'avenir du système commercial devra s'appuyer sur les aspirations, la vitalité et l'énergie de ce continent en pleine croissance.

Merci. J'attends avec intérêt notre discussion.

Notes

  1. Au cours de la seule année 2020, les créanciers officiels ont mobilisé jusqu'à 57 milliards de dollars pour l'Afrique — y compris des sommes supérieures à 18 milliards de dollars en provenance du FMI et de la Banque mondiale — pour fournir des services de santé de première ligne, soutenir les populations pauvres et vulnérables et maintenir les économies à flot face à la récession mondiale la plus grave que le monde ait connue depuis les années 1930. Selon les estimations, le soutien émanant de créanciers privés cette année pourrait s'élever à 13 milliards de dollars. retour au texte
  2. En outre, la Banque africaine de développement a mis sur pied la Facilité de réponse rapide (CRF) à la COVID-19 pour aider les pays membres de la région à lutter contre la pandémie, avec un plan de réponse au virus de 10 milliards de dollars destiné aux gouvernements et au secteur privé, un emprunt obligataire social, "Combattre la COVID-19" d'un montant de 3 milliards de dollars et une subvention de 2 millions de dollars destinée à l'OMS pour ses efforts sur le continent. La Banque africaine d'import-export (AFREXIM) a créé un dispositif d'atténuation de l'impact de la pandémie sur le commerce (PATIMFA) de 3 milliards de dollars, etc. retour au texte
  3. Rapport sur le commerce mondial de l'OMC (2015) https://www.wto.org/french/res_f/booksp_f/world_trade_report15_f.pdf retour au texte
  4. La quatrième révolution industrielle peut être décrite comme l'avènement de “systèmes cyberphysiques” synonymes d'aptitudes entièrement nouvelles pour les humains et les machines. Si ces aptitudes reposent sur des technologies et des infrastructures issues de la troisième révolution industrielle, la quatrième révolution industrielle incarne des méthodes complètement nouvelles par lesquelles la technologie s'intègre dans les sociétés et même dans les corps humains. On peut citer par exemple l'édition génomique, les nouvelles formes d'intelligence artificielle, les matériaux innovants et les approches de la gouvernance reposant sur des méthodes de cryptographie comme la chaîne de blocs. https://www.weforum.org/agenda/2016/01/what-is-the-fourth-industrial-revolution/ retour au texte

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