DIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT JEAN-MARIE PAUGAM

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Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Comité économique et social européen,
Excellences,
Mesdames et Messieurs.

Je vous remercie de votre invitation à venir m'exprimer devant votre Conseil économique et social au nom de l'OMC. J'en suis très honoré pour mon institution et heureux en tant qu'européen.

L'Union européenne joue traditionnellement au sein de l'OMC un rôle leader pour la promotion d'un système commercial multilatéral ouvert et fondé sur des règles. Elle se pose aujourd'hui également en leader dans la lutte contre le changement climatique, en particulier avec le paquet “Fit for 55” récemment proposé par la Commission.

Vous avez l'amabilité de vouloir recueillir nos vues, en tant que Secrétariat de l'Organisation, sur la proposition de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières et ses enjeux commerciaux du point du vue des règles multilatérales.

Je dois avant tout souligner que ces vues sont encore très préliminaires et ne demandent qu'à être affinées, dans la concertation et à mesure que l'Union européenne affinera elle-même ses propositions, au fil du dialogue qui se nouera entre ses institutions dirigeantes.

Je voudrais donc vous présenter une première lecture en trois points.

1- D'abord en rappelant quelques repères fondamentaux sur la manière dont l'architecture de l'OMC intègre l'enjeu environnemental.

Le point le plus important à retenir est qu'en termes de principe, RIEN dans les règles commerciales multilatérales ne s'oppose à la conduite d'une politique environnementale ambitieuse de la part de l'un de ses Membres, pour peu que celle-ci ne soit pas discriminatoire ou ne déguise des motivations d'ordre principalement concurrentielles ou protectionnistes.

La conscience environnementale, qu'on désignait à l'époque par l'enjeu de “conservation des ressources naturelles”, préexistait à l'édification du système multilatéral sous l'égide du GATT, l'ancêtre de l'OMC. Dès son adoption en 1947, le système incluait une exception environnementale aux règles commerciales, c'est-à-dire la possibilité de prendre des mesures restrictives pour le commerce au nom de l'environnement, sous réserve de le faire de bonne foi et sans discrimination.

La création de l'OMC succédant au GATT en 1994, seulement deux ans après le premier Sommet de la terre à Rio, a consacré et amplifié cette reconnaissance du primat des valeurs environnementales et statutairement assigné à l'OMC la mission de servir l'objectif de développement durable via les accords commerciaux dont elle a vocation à favoriser les négociations.

Le second point majeur est que l'approche des thématiques environnementales à l'OMC a mûri au fil du temps: du simple statut d'exception aux règles commerciales, la question environnementale est devenue en soi un enjeu de politique commerciale. En d'autres termes, la question est passée de “comment déroger aux règles commerciales pour servir la cause environnementale?” à “comment le commerce peut-il apporter une contribution positive à la réalisation des biens publics environnementaux recherchés par la société internationale?”.

Cette question représente désormais une dimension importante de la politique commerciale de l'Union européenne, en particulier dans ses accords bilatéraux. C'est aussi le cas pour un très grand nombre de ses partenaires commerciaux dans leurs propres accords. La même approche a également émergé au sein de l'OMC où nombre de nos Membres cherchent à identifier des contributions “gagnant-gagnant” du commerce pour l'environnement.

Son incarnation la plus visible est celle de la réforme des subventions à la pêche, qui est un objectif de développement durable assigné par les Chefs d'État à l'Organisation. C'est une négociation qui dure depuis une vingtaine d'années et qui est aujourd'hui en phase finale. Nous faisons tout pour espérer la conclure d'ici notre réunion ministérielle de décembre.

— D'autres sujets ont été évoqués suivant la même logique: par exemple via la libéralisation des biens et services contribuant à la lutte contre le changement climatique, proposée par l'UE; ou la réforme des subventions aux énergies fossiles, proposée par un groupe de pays emmenés par la Nouvelle-Zélande et la Suisse notamment; ou le dialogue sur la pollution plastique proposé par une coalition emmenée par la Chine et les Fidji. 

2 —Mon second point sera pour vous décrire l'état des lieux actuel : comment, jusqu'à présent, s'est posée la question du climat et de la mise en œuvre de l'Accord de Paris au sein de l'OMC?

Je dirais que l'Organisation est jusqu'ici demeurée globalement assez neutre sur le sujet. Ses Membres lui ont surtout demandé d'aborder la question climatique sous des angles techniques et ponctuels.

Certaines politiques environnementales adoptées pour la mise en œuvre de l'Accord de Paris font l'objet d'une information et de discussions à l'OMC, telles par exemple que la discussion des normes et réglementations technique affectant le commerce.

Les politiques climatiques font aussi l'objet d'échanges d'expériences dans le cadre de notre Comité du commerce et de l'environnement.

Les échanges ne sont pas sortis des cadres normaux des discussions de l'Organisation. Ils n'ont pas débouché sur des frictions commerciales, en tout cas pas des frictions de forte intensité. C'est en ce sens que j'avance que l'OMC est restée globalement neutre. Jusqu'ici donc nos Membres ont paru considérer que l'enjeu climatique et la mise en œuvre de l'Accord de Paris relevaient principalement des politiques réglementaires, fiscales, industrielles mais finalement assez peu de la politique commerciale multilatérale.

C'est un état de fait qui tend à évoluer rapidement et le sujet climatique prend aujourd'hui de l'importance au sein de l'Organisation.

  • Parce que depuis quelques années plusieurs de nos Membres ont entrepris de dynamiser les discussions sur le commerce et l'environnement et souhaitent y aborder les enjeux climatiques, dans les termes “gagnant-gagnant” que j'évoquais précédemment. L'Union européenne est d'ailleurs très concernée, puisqu'elle a annoncé vouloir promouvoir une négociation sur la libéralisation des biens et services contribuant à la lutte contre le changement climatique.
  • Parce que, cette année, les principaux acteurs de l'économie mondiale ont adopté des objectifs de neutralité carbone (Net‑Zéro) et des engagements de réduction de leurs émissions à échéance de 2030 (par rapport à une base 2005): Chine (-65%), États-Unis (-52%), Inde (-35%), Japon (-46% sur une base 2013), UE (-55%). Ces chiffres ne sont pas directement comparables mais ils illustrent bien l'engagement des principaux acteurs à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
  • Parce que l'annonce par l'Union Européenne du paquet “Fit for 55”, assorti d'un projet de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, représente une première, sinon une rupture. C'est en tout cas l'annonce la plus importante en matière climatique, du point de vue du système commercial. Ce projet a déjà engendré de nombreuses questions de la part de plusieurs de nos Membres et de premières discussions ont été engagées dans plusieurs enceintes de l'OMC, dont notre Conseil du commerce des marchandises, notre Comité du commerce et de l'environnement et même notre Conseil général

3 — Je passe maintenant au troisième et dernier point concernant plus précisément le projet de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières du point de vue de l'OMC.

Tout d'abord, quel est le problème que nous essayons de résoudre?

Aujourd'hui, les prix du carbone varient considérablement, de moins de 1 USD en Ukraine à 130 USD en Suède. Il est clair pour beaucoup que les prix du carbone ne sont généralement pas encore alignés sur ceux qui seraient nécessaires pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris. Au-delà des prix du carbone, et d'une manière plus générale, le rapport partiel du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) publié récemment indique clairement que nous devons faire preuve de plus d'ambition en matière de climat si nous voulons atteindre ces objectifs. J'ai en tête une estimation de la banque mondiale qui évoque un prix de 100$ par tonne pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris. Alors, comment faire?

La meilleure solution pour fixer le prix du carbone serait de le faire dans le cadre d'un accord mondial. C'est ce qu'ont dit les dirigeants du FMI, de l'OCDE et de l'OMC. Cette approche serait efficace du double point de vue de l'économie et de l'écologie et perturberait le moins les échanges mondiaux. Parce que le changement climatique est un problème environnemental mondial.

Dans l'attente de cette meilleure solution, toute une série de propositions théoriques ont été avancées, y compris l'établissement de clubs climatiques.

Si aucune piste de coopération internationale n'est engagée, plusieurs pays vont explorer les propositions unilatérales concernant la question de la tarification du carbone et envisager un mécanisme d'ajustement carbone pour faire face au risque potentiel de fuite de carbone. Pourquoi ?

La préoccupation principale qui revient souvent est liée au fait que plus on augmente le prix dans une partie du monde, plus il y a de risque d'assister à une fuite de carbone vers d'autres parties du monde où le prix resterait inférieur si aucune autre mesure climatique visant à réduire les émissions de carbone n'était mise en place.

Jusqu'à présent, les analyses disponibles n'ont pas permis d'établir de manière définitive que des fuites de carbone importantes avait eu lieu, mais la détermination avait été faite dans le contexte de prix de carbone bas: la crainte est que si les principales économies ont des ambitions climatiques trop divergentes, cela entraîne des fuites de carbone. D'où la pression pour mettre en place un mécanisme d'ajustement carbone pour éviter ces fuites potentielles.

L'annonce de l'UE a suscité de nombreuses questions et préoccupations, notamment de la part des pays en développement qui craignent que le mécanisme ne soit à la fois incompatible avec les règles de l'OMC et contraire au principe des responsabilités communes mais différenciées énoncé dans l'Accord de Paris. Que pouvons-nous dire à ce sujet du point de vue de l'OMC?

Premièrement, je le répète, il doit être clair que rien dans les règles de l'OMC n'empêche un Membre d'adopter un tel mécanisme s'il ne constitue pas une discrimination injustifiable ou une protection déguisée.

Deuxièmement, comme toujours, et à bien des égards, ce sont les détails qui vont poser problème.

— Par exemple, la référence utilisée pour le calcul de la teneur en carbone des importations concernées sera examinée de près par les pays tiers.

— Un autre exemple est la prise en compte des politiques et des efforts des pays tiers dont les importations sont originaires pour atténuer les effets du changement climatique. Par exemple, ils ont pu adopter des normes et réglementations strictes en matière d'émissions ou créér des puits de carbone au lieu de mettre en place un système d'échange de quotas d'émission.

C'est ce type de d'interrogations qui rendent les mécanismes d'ajustement carbone aux frontières épineux et compliqués dans le contexte de l'OMC. Le risque de friction commerciale est bien réel.

La question qui se pose ici est la suivante: les pays feront-ils le choix de la coopération ou du contentieux? L'un des éléments très positif de la proposition de l'UE est qu'elle prévoit une période de transition: si je comprends bien, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières sera testé pendant trois ans sans induire de coûts importants pour les importateurs. Cette période devrait permettre de résoudre les éventuels problèmes liés aux détails. J'y vois un signe très important de l'ouverture de l'UE à la discussion.

Je pense que l'OMC peut offrir une enceinte pour la résolution pacifique et constructive des différends, tout en recherchant des solutions pour mettre le commerce au service de la lutte contre le changement climatique. Nos Membres peuvent le décider à tout moment. Nous les encourageons à utiliser l'OMC pour ces discussions. Notre Directrice générale, Mme Okonjo-Iweala, a été très claire à ce sujet.

J'encourage aussi votre assemblée à user de son influence pour faire de l'OMC un espace de discussion pour la recherche de solutions concertées aux problèmes commerciaux, par lesquelles la politique commerciale pourra être un facteur d'atténuation du changement climatique et d'adaptation à ce changement.

Je vous remercie encore une fois de m'avoir donné l'occasion de m'exprimer. Je serai heureux de répondre à vos questions.

Merci beaucoup.

 

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