By Robert Staiger

Pourquoi les économies négocient-elles des accords commerciaux? Si le libre-échange unilatéral peut profiter à une économie, pourquoi les gouvernements consacrent-ils autant d'efforts à négocier des réductions tarifaires réciproques et des règles commerciales détaillées avec leurs partenaires? La réponse réside dans une caractéristique fondamentale de la politique commerciale: lorsque les gouvernements agissent de manière indépendante, leurs politiques affectent non seulement leur propre économie mais aussi les économies tierces.

Les retombées transfrontières des politiques commerciales incitent les économies à prendre des mesures stratégiques, entraînant souvent des obstacles au commerce plus importants que ce que quiconque aurait finalement souhaité. Les accords commerciaux comme l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) peuvent être considérés comme des réponses institutionnelles à ce problème.

À l'heure où le système commercial multilatéral est en proie à des pressions toujours grandes - allant de la fragmentation géopolitique à l'escalade des droits de douane, en passant par les subventions et l'essor des politiques industrielles -, des questions de fond sont soulevées quant à la valeur de l'OMC. Que fait concrètement l'Organisation? Pourquoi ses règles ont-elles été conçues de cette manière? Et ces règles présentent-elles encore un véritable intérêt économique dans l'économie mondiale d'aujourd'hui?

Cette série d'articles de blog en six actes - qui s'ouvre par la présente vue d'ensemble - s'attelle à ces questions à partir d'un point de vue spécifique: celui de l'économie. Plutôt que d'aborder avant tout l'OMC comme un compromis politique ou une construction diplomatique, cette série conçoit le système comme une réponse institutionnelle à un problème économique récurrent, qui survient à chaque fois que les gouvernements établissent leur politique commerciale de manière unilatérale.

Aux fins de cet article, j'ai décidé de mettre de côté l'Accord de l'OMC sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Accord sur les ADPIC), qui requiert une approche économique distincte, afin de me concentrer sur l'interprétation des Accords de l'OMC relatifs au commerce des marchandises et des services. Cette interprétation que je développe concerne en majeure partie le commerce des marchandises. 

L'argument central étudié au fil des six actes de cette série d'articles est simple, mais saisissant: la valeur fondamentale de l'OMC réside dans le fait que l'Organisation aide les gouvernements à gérer les retombées transfrontières créées par leurs propres politiques commerciales. Au moyen d'engagements négociés, de règles de non-discrimination, du principe de réciprocité et de disciplines portant sur des mesures prises aussi bien aux frontières qu'à l'intérieur de celles-ci (ainsi que leurs dispositions d'exécution), l'OMC contribue à créer des conditions dans lesquelles les gouvernements peuvent négocier et produire des résultats stables et mutuellement avantageux, même dans les cas où ils pourraient être tentés de prendre des mesures stratégiques en l'absence de ces conditions.

La présente vue d'ensemble décrit la structure de cette série et les principaux enseignements exposés dans chaque partie. Les six actes suivent un ordre logique. Le premier explique le problème économique de base créé par les politiques commerciales unilatérales. Les trois suivants se penchent sur le rôle que joue le principe de la nation la plus favorisée (NPF) - établissant la non-discrimination entre partenaires commerciaux - pour ce qui est de simplifier les négociations commerciales, de donner forme aux résultats des négociations et d'influencer la répartition des avantages découlant des accords commerciaux entre les économies. Le cinquième acte explique une conséquence quelque peu contre-intuitive de ce cadre: les principaux avantages issus des négociations commerciales proviennent souvent de l'ouverture commerciale réciproque de l'économie concernée. Le dernier acte élargit quant à lui l'analyse au-delà des droits de douane, pour examiner les règles de l'OMC régissant les subventions, les réglementations et les autres politiques qui ont des effets sur l'accès aux marchés.

Partie I. L'idée de base: la politique commerciale et les retombées internationales

L'interprétation économique proposée dans le premier acte part d'un constat simple: lorsque les gouvernements définissent leurs politiques commerciales de manière indépendante, ils tiennent compte des coûts et des avantages au niveau national, mais pas des coûts imposés à leurs partenaires commerciaux. 

Un droit de douane, par exemple, n'a pas seulement pour effet de modifier les prix et les quantités sur le marché intérieur. Il a également des conséquences pour les exportateurs étrangers, par la baisse des prix obtenus et des quantités vendues. Il s'agit là de retombées transfrontières ou, dans le jargon économique, d'"externalités".

Lorsque ces externalités sont ignorées, les économies sont incitées à imposer des droits de douane dont le niveau est inutilement élevé afin d'exploiter leur puissance commerciale (situation de monopsone) et de faire baisser les prix fixés par les exportateurs étrangers sur leurs marchés. L'équilibre politique qui en résulte - dans lequel chaque économie agit dans son propre intérêt, sans coordination - conduit à des obstacles au commerce qui sans cela auraient été moins importants, et affaiblit le bien-être mondial.

L'OMC peut être considérée comme une solution institutionnelle à ce problème de coordination. En offrant un espace structuré pour des négociations sur des droits de douane réciproques et non discriminatoires, son système permet aux gouvernements d'internaliser les externalités qu'ils s'imposent les uns les autres et de prendre en compte les retombées de leurs mesures commerciales. En ce sens, l'OMC fonctionne comme un mécanisme de négociation multilatéral conçu pour favoriser des conditions permettant l'obtention de résultats coopératifs.

Ce cadre fondé sur les externalités fournit une explication économique cohérente des composantes fondamentales du système, à savoir: les consolidations ou plafonds tarifaires, les prescriptions en matière de transparence pour les mesures commerciales, les normes de réciprocité, les règles de non-discrimination comme le principe NPF et le traitement national (principe consistant à accorder aux étrangers le même traitement qu'aux ressortissants nationaux), ainsi que le concept d'"accès aux marchés" en lui-même. D'une manière peut-être surprenante, ce cadre ne repose en rien sur l'argumentation des économistes en faveur du libre-échange. 

Le premier acte de cette série passe également en revue les données empiriques qui concordent avec cette interprétation. Les économies semblent exercer un pouvoir sur le marché lorsqu'elles fixent des droits de douane unilatéraux, et les traces de ce pouvoir s'estompent lorsqu'elles accèdent à l'OMC et acceptent des engagements contraignants négociés. La théorie n'est pas purement abstraite: elle correspond globalement à ce qui se passe dans la pratique.

À partir de ces fondements, les actes suivants étudient comment certains principes de l'OMC mettent en pratique cette logique économique. Chaque acte se concentre sur une composante particulière du système et expose comment celle-ci contribue à résoudre le problème de coordination sous-jacent créé par les politiques commerciales unilatérales.

Partie II. De l'importance du principe NPF

Le deuxième acte se penche sur le principe NPF, souvent décrit comme une norme d'équité en ce qu'il exige une égalité de traitement entre partenaires commerciaux. Cependant, le traitement NPF est bien plus qu'un engagement moral en faveur de la non-discrimination.

D'un point de vue économique, le traitement NPF joue deux rôles essentiels.

Premièrement, ce principe simplifie les négociations.

En l'absence de principe NPF, chaque concession tarifaire devrait être négociée séparément avec chaque partenaire commercial. Le problème posé en matière de négociations exploserait par son ampleur: chaque produit, chaque paire de pays et chaque ligne tarifaire pourrait impliquer des négociations distinctes. Le principe NPF balaie cette complexité. Un abaissement des droits de douane accordé à un partenaire doit être étendu à tous, ce qui réduit les négociations à un exercice produit par produit, plutôt que pays par pays et produit par produit.

Cette simplification réduit considérablement les coûts de transaction et donne la possibilité de mener des négociations tarifaires multilatérales à grande échelle. Et ce, sans même tenir compte de la complexité supplémentaire - évitée grâce au principe NPF - induite par les droits de douane discriminatoires, que les gouvernements doivent administrer et dont les entreprises exportatrices doivent s'accommoder. 

Deuxièmement, le principe NPF préserve la valeur des concessions négociées.

Si les économies pouvaient accorder des préférences discriminatoires à d'autres économies sans contrainte, les concessions octroyées à un partenaire commercial pourraient être diluées ou compromises par des concessions accordées ultérieurement à un autre. Le principe NPF garantit que les engagements négociés en matière d'accès aux marchés restent sûrs et durables. Associé au principe de réciprocité, il contribue à stabiliser les attentes et à soutenir la coopération.

Les données historiques issues des premiers cycles du GATT illustrent comment ces composantes institutionnelles ont façonné les comportements en matière de négociations. Dans le cadre des règles du GATT, les négociateurs ont progressivement abandonné les tactiques stratégiques d'"offre au rabais" et adopté des pratiques de négociation plus transparentes et tournées vers la réciprocité. Le traitement NPF et le principe de réciprocité ont, ensemble, modifié les motivations et réduit les retards stratégiques.

Partie III. Le scénario contrefactuel: et si le traitement NPF avait été abandonné?

Si le traitement NPF présente des avantages évidents, il génère également des retombées positives pour les économies qui ne participent pas directement à une négociation bilatérale donnée. Il peut en résulter un problème de bénéficiaires sans contrepartie: pourquoi s'impliquer activement si l'on peut profiter des concessions accordées par les autres?

Cette contrepartie est examinée à partir d'une analyse quantitative des résultats du Cycle d'Uruguay. Que se serait-il passé si les économies avaient été autorisées à négocier des réductions tarifaires discriminatoires au lieu d'accorder des concessions multilatérales au titre du traitement NPF?

Les résultats de la modélisation font apparaître un contraste saisissant.

Dans le cadre du traitement NPF, lorsque deux économies négocient un abaissement des droits de douane, les autres économies bénéficient de retombées positives. Dans le cadre de négociations discriminatoires, ces retombées deviennent négatives, prenant la forme d'un détournement des échanges. Au lieu de partager un accès élargi aux marchés, les autres économies sont exclues et peuvent subir des pertes de bien-être.

L'une des principales conclusions est frappante: sans traitement NPF, l'absence d'accord tarifaire dans le cadre du Cycle d'Uruguay aurait peut-être été plus souhaitable qu'un accord discriminatoire pour la situation mondiale. Si le traitement NPF pose des problèmes de bénéficiaires sans contrepartie, son abandon produit des résultats plus perturbants et plus coûteux.

Cet exercice contrefactuel souligne l'importance systémique du traitement NPF. La valeur de ce dernier ne réside pas seulement dans l'équité ou la tradition, mais aussi dans la définition des résultats en matière de bien-être mondial.

Partie IV. Le traitement NPF et la répartition des avantages

Le quatrième acte de cette série d'articles aborde un rôle moins reconnu du traitement NPF: son influence sur la répartition des avantages découlant des négociations.

En exigeant que les concessions soient étendues à tous les membres, le traitement NPF propage les avantages des négociations fructueuses. Les grandes économies qui obtiennent d'importantes réductions tarifaires de la part d'un partenaire doivent en partager les avantages associés avec les parties tierces. Leur pouvoir de négociation se dilue en retombées positives.

En revanche, dans le cadre de négociations discriminatoires (non NPF), les économies puissantes peuvent tirer des avantages de manière plus exclusive, amplifiant ainsi les asymétries.

Des données quantitatives donnent à penser que les petites économies et les économies en développement, ainsi que celles disposant d'un faible pouvoir de négociation, ont bénéficié de manière disproportionnée du traitement NPF dans le cadre du Cycle d'Uruguay. En l'absence de traitement NPF, bon nombre de ces économies auraient pu enregistrer des revenus réels plus faibles à la suite du Cycle d'Uruguay que si aucun accord n'avait été conclu.

Cet effet sur la répartition contribue à expliquer pourquoi le traitement NPF favorise une large participation au système. En limitant la domination et en encourageant l'inclusion, le traitement NPF renforce la légitimité et la durabilité de l'ordre fondé sur des règles.

Même les grandes économies puissantes peuvent avoir intérêt à préserver le traitement NPF, car sans ce principe, les petites économies pourraient se désengager complètement, compromettant ainsi le cadre de coopération dont toutes les économies bénéficient.

Partie V. On obtient ce que l'on donne

Le cinquième acte de cette série d'articles présente une conséquence quelque peu contre-intuitive de la perspective économique développée dans les billets antérieurs: dans le cadre des négociations sur les droits NPF réciproques, les principaux avantages que les économies tirent de leur participation découlent souvent des changements de politique qu'elles entreprennent elles-mêmes plutôt que des retombées créées par les réductions tarifaires opérées par les autres. 

Lorsque les économies échangent des concessions tarifaires réciproques, l'ouverture commerciale de chacune réduit les distorsions internes et améliore leur efficacité au niveau économique. Si le traitement NPF garantit que les réductions tarifaires génèrent des retombées positives pour les économies tierces, ces retombées ne constituent généralement pas la principale source d'avantages obtenus dans le cadre de la participation à des accords commerciaux. Les avantages clés découlent plutôt des améliorations économiques réalisées au niveau national qui sont associées à l'ouverture commerciale réciproque. 

Depuis cette perspective, la logique des négociations en matière d'accès aux marchés apparaît plus clairement: les gouvernements échangent des concessions non pas parce que l'ouverture commerciale unilatérale n'est pas souhaitable en principe, mais parce que les négociations réciproques contribuent à garantir que les économies sont disposées à entreprendre des réformes qui améliorent leurs propres résultats économiques.

Cette perspective éclaire les asymétries tarifaires actuelles et donne à penser qu'une ouverture commerciale réciproque plus poussée reste une possibilité latente, pour autant que les Membres de l'OMC parviennent à trouver un moyen de la concrétiser dans le cadre existant.

Partie VI. Au-delà des droits de douane

Le sixième et dernier acte de cette série d'articles élargit l'analyse au-delà des droits de douane afin d'examiner les disciplines de l'OMC relatives aux mesures non tarifaires et aux mesures prises à l'intérieur des frontières.

À mesure que les cycles successifs du GATT ont ramené les droits de douane à des niveaux historiquement bas, l'attention s'est tournée vers les réglementations intérieures, les subventions et les normes. Des accords comme l'Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC), l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC), ainsi que l'obligation d'accorder le traitement national, servent à protéger l'accès aux marchés négocié au moyen des consolidations tarifaires.

Ces règles peuvent être interprétées à travers le même prisme économique. Elles contribuent à définir et à garantir les droits d'accès aux marchés négociés, en favorisant les conditions nécessaires à des négociations efficaces.

Mais elles posent également un défi. De nombreuses politiques nationales qui ont une incidence sur le commerce - comme la réglementation environnementale, les mesures de santé publique ou la politique industrielle - servent des objectifs nationaux légitimes. Le système doit établir un équilibre entre prévisibilité et discipline d'une part, et flexibilité et marge de manouvre politique d'autre part.

Cette tension a été reconnue dès les premières élaborations du concept de système commercial après la Seconde Guerre mondiale. Le compromis entre des règles contractuelles détaillées et une flexibilité d'interprétation reste au cour des débats actuels sur la réforme.

Une interprétation économique cohérente

Pris ensemble, ces six articles de blog offrent une interprétation économique unifiée de l'OMC en tant que réponse institutionnelle à un problème de coordination récurrent dans la politique commerciale internationale. En résumé: 

• les politiques commerciales unilatérales créent des retombées transfrontières;
• la négociation réciproque et non discriminatoire selon les principes NPF permet aux gouvernements de tenir compte des retombées de leurs mesures commerciales;
• le traitement NPF simplifie les négociations, stabilise les résultats et propage les avantages parmi les économies;
• les principaux avantages que les économies tirent de la négociation réciproque et non discriminatoire découlent des changements de politique qu'elles entreprennent elles-mêmes;
• les règles appliquées à l'intérieur des frontières garantissent l'accès aux marchés négocié tout en ménageant une certaine flexibilité.

De ce point de vue, la valeur de l'OMC ne réside pas essentiellement dans la promotion de l'expansion du commerce en tant que fin en soi. Elle réside plutôt dans la mise à disposition d'un cadre grâce auquel les gouvernements peuvent gérer les retombées transfrontières de leurs propres politiques et éviter des résultats mutuellement préjudiciables.

À l'heure où les appels en faveur de réformes fondamentales des règles commerciales multilatérales se font de plus en plus pressants, il est essentiel de comprendre la logique économique qui sous-tend ces règles. Les composantes institutionnelles qui peuvent paraître obscures ou rigides sont souvent le signe de réflexions approfondies sur les négociations, les mesures d'incitation et la stabilité.

Cette série d'articles de blog vise à mettre en lumière cette logique. En revenant aux fondamentaux économiques, elle cherche à éclairer les objectifs pour lesquels l'OMC a été conçue, l'importance de ses principes fondamentaux et les enjeux susceptibles de se poser à l'heure où le système fait face à de nouveaux défis.

Il ne fait aucun doute que le débat sur l'avenir du système commercial multilatéral se poursuivra. Cependant, tout véritable effort de réforme devrait commencer par s'appuyer sur une compréhension claire du problème économique qu'est venue résoudre la création de l'OMC - et des mécanismes par lesquels elle a cherché à le faire.