By Robert Staiger

¿Por qué las economías negocian acuerdos comerciales? Si el libre comercio unilateral puede beneficiar a una economía, ¿por qué los Gobiernos dedican tantos esfuerzos a negociar reducciones arancelarias recíprocas y normas comerciales detalladas con sus asociados? La respuesta radica en una característica fundamental de la política comercial: cuando los Gobiernos actúan de manera independiente, sus política afectan no solo a sus propias economías, sino también a las economías de los demás.

Los efectos indirectos transfronterizos de las políticas comerciales generan incentivos para que las economías actúen de forma estratégica, lo que a menudo da lugar a mayores obstáculos al comercio de los que nadie desearía en última instancia. Los acuerdos comerciales como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) pueden entenderse como respuestas institucionales a este problema.

En un momento en el que el sistema multilateral de comercio se enfrenta a presiones crecientes -desde la fragmentación geopolítica hasta la escalada arancelaria, pasando por las subvenciones y el auge de la política industrial-, se plantean preguntas fundamentales sobre el valor de la OMC. ?Qué hace realmente la OMC? ?Por qué se elaboraron sus normas de esa manera? ?Y todavía cumplen esas normas una función económica significativa en la economía mundial actual?

Esta serie de seis entregas de blog, que comienza con esta introducción, aborda esas preguntas desde una perspectiva concreta: la economía. En lugar de abordar la OMC principalmente como un compromiso político o una estructura diplomática, esta serie interpreta el sistema como una respuesta institucional a un problema económico recurrente, que surge cada vez que los Gobiernos establecen políticas comerciales de forma unilateral.

Dado que requiere una interpretación económica distinta, en este blog no voy a abordar el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC (Acuerdo sobre los ADPIC), con el fin de centrarme en la interpretación de los Acuerdos de la OMC relacionados con el comercio de mercancías y servicios. Esta interpretación se refiere principalmente al comercio de mercancías. 

La idea central que se analiza a lo largo de los seis artículos de este blog es sencilla, pero contundente: el valor fundamental de la OMC reside en ayudar a los Gobiernos a gestionar los efectos indirectos transfronterizos generados por sus propias políticas comerciales. Mediante compromisos negociados, normas de no discriminación, reciprocidad y disciplinas relativas tanto a las medidas en la frontera como a las medidas internas -junto con sus disposiciones en materia de observancia-, la OMC contribuye a crear las condiciones necesarias para que las negociaciones entre los Gobiernos puedan generar resultados estables y mutuamente beneficiosos, incluso cuando los Gobiernos podrían verse tentados a obrar estratégicamente.

En esta presentación, se describe la estructura de la serie y las ideas principales que se desarrollan en cada parte. Las seis entregas siguen una secuencia sencilla. En la primera se explica el problema económico básico que plantean las políticas comerciales unilaterales. En las tres entregas siguientes se analiza la función del principio de la nación más favorecida (NMF) -el principio de no discriminación entre los interlocutores comerciales- para simplificar las negociaciones comerciales, determinar los resultados de las negociaciones e influir en la distribución de los beneficios de los acuerdos comerciales entre las economías. En la quinta entrega se explica un aspecto de este marco que puede parecer un tanto contradictorio: que los principales beneficios de las negociaciones comerciales suelen derivarse de la propia apertura comercial recíproca de una economía. En la última entrega se amplía el análisis más allá de los aranceles para examinar las normas de la OMC que rigen las subvenciones, los reglamentos y otras políticas que afectan al acceso a los mercados.

Parte I: La idea central: las políticas comerciales y los efectos indirectos internacionales

La interpretación económica que se desarrolla en la primera entrega parte de una constatación básica: cuando los Gobiernos establecen políticas comerciales de forma independiente, tienen en cuenta los costos y beneficios internos, pero no los costos que ocasionan a sus interlocutores comerciales. 

Un arancel, por ejemplo, no se limita a modificar los precios y las cantidades en el mercado interno. También afecta a los exportadores extranjeros, ya que reduce los precios que obtienen y las cantidades que venden. Se trata de efectos indirectos transfronterizos o, en términos económicos, de "externalidades".

Cuando no se tienen en cuenta esas externalidades, las economías se ven incentivadas a imponer aranceles ineficientemente elevados para explotar su poder de mercado (monopsonio) y reducir los precios que los exportadores extranjeros perciben en sus mercados. El equilibrio de políticas resultante -en el que cada economía actúa en función de sus propios intereses sin coordinación- da lugar a mayores obstáculos al comercio de los que se erigirían en otras circunstancias y reduce el bienestar mundial.

La OMC puede entenderse como una solución institucional a este problema de coordinación. Al brindar un foro estructurado para las negociaciones arancelarias recíprocas y no discriminatorias, el sistema permite a los Gobiernos internalizar las externalidades que se imponen mutuamente y tener en cuenta los efectos indirectos de sus medidas comerciales. En este sentido, la OMC funciona como un mecanismo de negociación multilateral concebido para facilitar el establecimiento de condiciones propicias para la consecución de resultados cooperativos.

Este marco basado en las externalidades ofrece una explicación económica coherente de las características fundamentales del sistema: los compromisos arancelarios o los límites máximos arancelarios, los requisitos de transparencia para las medidas comerciales, las normas de reciprocidad, las normas de no discriminación -como el principio NMF y el trato nacional (principio según el cual cada Miembro concede a los nacionales de los demás el mismo trato que otorga a sus nacionales)- e incluso el propio concepto de "acceso a los mercados". Aunque pueda resultar sorprendente, el marco no se basa en ningún momento en el argumento económico a favor del libre comercio. 

En esta primera entrega de la serie también se analizan los datos empíricos que respaldan esta interpretación. Las economías parecen ejercer poder de mercado cuando fijan aranceles unilaterales, pero cuando se incorporan a la OMC y aceptan compromisos vinculantes negociados se atenúa el efecto de ese poder de mercado. La teoría no es meramente abstracta; en términos generales, coincide con lo que ocurre en la práctica.

Partiendo de esta base, en las entregas restantes se analiza cómo determinados principios de la OMC operacionalizan esta lógica económica. Cada entrega se centra en una característica concreta del sistema y muestra cómo contribuye a resolver el problema de coordinación subyacente que plantea la política comercial unilateral.

Parte II: Por qué es importante el principio NMF

La segunda entrega aborda el principio NMF, a menudo descrito como una norma de equidad, ya que exige igualdad de tratamiento entre los interlocutores comerciales. Pero el principio NMF es mucho más que un compromiso moral de no discriminación.

Desde una perspectiva económica, el principio NMF desempeña dos funciones fundamentales:

En primer lugar, el principio NMF simplifica las negociaciones.

Sin él, cada concesión arancelaria tendría que negociarse por separado con cada interlocutor comercial. El problema de las negociaciones se agravaría enormemente: cada producto, cada par de países y cada línea arancelaria requeriría, en principio, sus propias negociaciones específicas. El principio NMF reduce drásticamente esta complejidad. Una reducción arancelaria concedida a un interlocutor debe aplicarse a todos los demás, lo que reduce las negociaciones a un ejercicio producto por producto, en lugar de país por país y producto por producto.

Esta simplificación reduce drásticamente los costos de transacción y posibilita las negociaciones arancelarias multilaterales a gran escala. Y ello ni siquiera tiene en cuenta la complejidad adicional - que el principio NMF permite evitar- que plantean los aranceles discriminatorios para los Gobiernos que deben administrarlos y las empresas exportadoras que deben ajustarse a ellos. 

En segundo lugar, el principio NMF preserva el valor de las concesiones negociadas.

Si las economías no tuvieran restricciones para otorgar preferencias discriminatorias a otras economías, las concesiones otorgadas con anterioridad a un interlocutor comercial podrían verse diluidas o socavadas por concesiones otorgadas posteriormente a otro interlocutor comercial. El principio NMF garantiza la solidez y durabilidad de los compromisos de acceso a los mercados negociados. Cuando se combina con la reciprocidad, el principio NMF contribuye a estabilizar las expectativas y a mantener la cooperación.

Los datos históricos de las primeras rondas del GATT muestran cómo estas características institucionales influyeron en el comportamiento de negociación. En el marco de las normas del GATT, los negociadores abandonaron progresivamente las tácticas estratégicas de "ofertas a la baja" y adoptaron prácticas de negociación más transparentes y recíprocas. El principio NMF y la reciprocidad, en conjunto, modificaron los incentivos y redujeron os retrasos de carácter estratégico.

Parte III: Situación hipotética: ?qué habría ocurrido en ausencia del principio NMF?

Si bien el principio NMF tiene beneficios evidentes, también genera efectos indirectos positivos para las economías que no participan directamente en una negociación bilateral. Esto puede generar el problema del "beneficiario sin contrapartida": ?por qué participar activamente si uno puede beneficiarse de las concesiones de los demás?

Esta disyuntiva se examina mediante un análisis cuantitativo de los resultados de la Ronda Uruguay. ?Qué habría ocurrido si las economías hubieran podido negociar reducciones arancelarias discriminatorias en lugar de hacer extensivas las concesiones de manera multilateral en virtud del principio NMF?

Los resultados de la modelización ponen de manifiesto un marcado contraste.

Gracias al principio NMF, las demás economías experimentan efectos positivos cuando dos economías negocian una reducción arancelaria. En el contexto de una negociación discriminatoria, esos efectos pasan a ser negativos y dan lugar a una desviación del comercio. En lugar de beneficiarse de un mayor acceso a los mercados, las demás economías quedan excluidas y pueden sufrir pérdidas de bienestar.

La conclusión principal es llamativa: en ausencia del principio NMF, al mundo podría haberle ido mejor sin ningún acuerdo arancelario de la Ronda Uruguay que con uno de carácter discriminatorio. Aunque el principio NMF plantea desafíos derivados de la figura del "beneficiario sin contrapartida", su abandono genera resultados más desestabilizadores y costosos.

Este ejercicio hipotético pone de relieve la importancia sistémica del principio NMF. Su valor estriba no solo en la equidad o la tradición, sino en su capacidad para configurar resultados de bienestar a nivel mundial.

Parte IV: El principio NMF y la distribución de los beneficios

En la cuarta entrega de esta serie se analiza una función menos valorada del principio NMF: su influencia en la distribución de los beneficios de las negociaciones.

Al exigir que las concesiones se hagan extensivas a todos los Miembros, el principio NMF difunde los beneficios de las negociaciones fructíferas. Las grandes economías que consiguen reducciones arancelarias significativas de un interlocutor deben compartir los beneficios resultantes con terceros. Su poder de negociación se diluye debido a los efectos positivos indirectos.

Por el contrario, cuando la negociación es discriminatoria -no NMF-, las economías poderosas pueden obtener beneficios de forma más exclusiva, lo que agrava las asimetrías.

Los datos cuantitativos indican que las economías más pequeñas y en desarrollo, así como aquellas con escaso poder de negociación, se beneficiaron de manera desproporcionada del principio NMF en la Ronda Uruguay. Sin este principio, muchas de estas economías podrían haber experimentado unos ingresos efectivos más bajos como resultado de la Ronda Uruguay que en un escenario sin acuerdo.

Esta dimensión distributiva ayuda a explicar por qué el principio NMF favorece una amplia participación en el sistema. Al limitar las posiciones dominantes y fomentar la inclusividad, el principio NMF refuerza la legitimidad y la sostenibilidad del orden basado en normas.

Incluso las economías grandes y poderosas pueden tener interés en preservar el principio NMF, ya que, sin él, las economías más pequeñas podrían desvincularse por completo, socavando así el marco de cooperación del que se benefician todas las economías.

Parte V: Se obtiene lo que se da

La quinta entrega de este blog presenta un aspecto de la perspectiva económica desarrollada en las entregas anteriores que puede parecer un tanto contradictorio: en las negociaciones de aranceles recíprocos NMF, los principales beneficios que las economías obtienen de su participación suelen derivarse de los cambios de política que ellas mismas emprenden, más que de los efectos indirectos generados por las reducciones arancelarias de los demás. 

Cuando las economías intercambian concesiones arancelarias recíprocas, la apertura comercial de cada economía reduce las distorsiones internas y mejora la eficiencia de su economía. Aunque el principio NMF garantiza que las reducciones arancelarias generen efectos indirectos positivos para terceras economías, estos efectos no suelen ser la fuente principal de beneficios derivados de la participación en acuerdos comerciales. En realidad, los beneficios principales proceden de las mejoras económicas internas asociadas a la apertura comercial recíproca. 

Desde esta perspectiva, la lógica de las negociaciones de acceso a los mercados resulta más evidente: los Gobiernos intercambian concesiones no porque la apertura comercial unilateral sea, en principio, indeseable sino porque las negociaciones recíprocas ayudan a garantizar que las economías estén dispuestas a emprender reformas que mejoren sus propios resultados económicos.

Esta perspectiva arroja luz sobre las asimetrías arancelarias actuales y sugiere que una mayor apertura comercial recíproca sigue siendo una oportunidad latente, siempre que los Miembros de la OMC puedan encontrar una forma de aprovecharla dentro del marco existente.

Parte VI: Mas allá de los aranceles

La sexta y última entrega de este blog amplía el análisis más allá de los aranceles para examinar las disciplinas de la OMC relativas a las medidas no arancelarias y a las medidas internas.

A medida que las sucesivas rondas del GATT redujeron los aranceles a niveles históricamente bajos, la atención pasó a centrarse en la reglamentación, las subvenciones y las normas internas. Acuerdos como el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SCM), así como la obligación de trato nacional, sirven para proteger el acceso a los mercados negociado mediante consolidaciones arancelarias.

Estas normas pueden entenderse desde la misma perspectiva económica. Contribuyen a definir y garantizar los derechos relativos al acceso a los mercados negociado, facilitando así las condiciones necesarias para una negociación eficaz.

Sin embargo, también plantean un desafío. Muchas políticas nacionales que afectan al comercio -como la normativa medioambiental, las medidas de salud pública o la política industrial- persiguen objetivos nacionales legítimos. El sistema debe equilibrar la previsibilidad y la disciplina con la flexibilidad y el margen de actuación.

Esta tensión ya se reconoció en las primeras etapas de la conceptualización del sistema de comercio posterior a la Segunda Guerra Mundial. La disyuntiva entre las normas contractuales detalladas y la flexibilidad interpretativa sigue siendo un tema central en los debates actuales sobre la reforma.

Una interpretación económica coherente

En conjunto, las seis entregas del blog ofrecen una interpretación económica unificada de la OMC como respuesta institucional a un problema recurrente de coordinación en la política comercial internacional. En resumen: 

• las políticas comerciales unilaterales generan efectos indirectos transfronterizos;
• la negociación recíproca y no discriminatoria conforme al principio NMF permite a los Gobiernos tener en cuenta los efectos indirectos de sus medidas comerciales;
• el principio NMF simplifica las negociaciones, estabiliza los resultados y distribuye los beneficios entre las economías;
• Los principales beneficios que obtienen las economías de la negociación recíproca y no discriminatoria derivan de los cambios de política que ellas mismas emprenden;
• Las normas internas garantizan el acceso a los mercados acordado en las negociaciones al tiempo que permiten cierto grado de flexibilidad.

Desde esta perspectiva, el valor de la OMC no radica principalmente en promover la expansión del comercio como un fin en sí mismo. Más bien, consiste en proporcionar un marco a través del cual los Gobiernos pueden gestionar los efectos indirectos transfronterizos de sus propias políticas y evitar consecuencias perjudiciales para todos.

En un momento en el que cada vez son más frecuentes los llamamientos a favor de reformas fundamentales de las normas comerciales multilaterales, resulta esencial comprender la lógica económica que subyace a dichas normas. Las características institucionales que pueden parecer complejas o rígidas suelen reflejar una profunda comprensión de la negociación, los incentivos y la estabilidad.

Esta serie de entregas de blog tiene por objeto arrojar luz sobre esa lógica. Al volver a los fundamentos económicos, pretende aclarar cuál es la función para la que se creó la OMC, por qué son importantes sus principios fundamentales y qué puede estar en juego ahora que el sistema se enfrenta a nuevos retos.

Sin duda, el debate sobre el futuro del sistema multilateral de comercio seguirá abierto. Pero cualquier iniciativa de reforma significativa debería basarse en una comprensión clara del problema económico para el que se creó la OMC, así como de los mecanismos mediante los cuales ha tratado de resolverlo.