La CM14 a confirmé un point important: les Membres continuent d'attacher une valeur substantielle à l’OMC, mais ils ne supposent plus que cette valeur se maintiendra d’elle-même sans réforme. L’Organisation continue d’offrir de la prévisibilité, de la transparence et un cadre fondé sur des règles pour le commerce mondial. Ses comités continuent d’assurer des fonctions utiles au quotidien. Pour de nombreuses économies, en particulier les plus petites et les plus vulnérables, elle demeure une protection importante contre une dérive vers des relations commerciales non fondées sur des règles.

Cependant, ce que j’ai entendu à Yaoundé a également clairement montré que l’OMC ne fonctionnait pas aussi efficacement qu’elle le devrait. La réforme n’est plus à considérer comme une question d'aspiration ou de gestion institutionnelle interne. Il convient mieux de la voir comme une question de renouveau institutionnel: comment préserver les atouts de l’OMC tout en rétablissant sa capacité de produire des résultats dans une économie mondiale plus contestée et fragmentée?

Les conversations que les Membres ont eues à la CM14 n’ont pas débouché sur un diagnostic unique et commun. Elles ont néanmoins fait apparaître un ensemble reconnaissable de préoccupations. L'une d'elles m’a particulièrement frappé. L’OMC est sous pression non seulement parce qu’elle a eu des difficultés à négocier de nouvelles règles, mais aussi parce qu’elle a peiné à réagir de manière crédible à des évolutions plus profondes de l’économie mondiale: déséquilibres, surcapacités et questions relatives à l'égalité des conditions sous diverses formes, vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement, ainsi que recours accru à la politique industrielle, par exemple aux subventions, et à des mesures commerciales fondées sur la sécurité. Certains ont explicitement reconnu que les solutions à ces problèmes pourraient n'être qu’en partie à la portée de l’OMC. Cette reconnaissance est importante. Elle me donner à penser que la réforme doit être réaliste quant à ce que l’institution peut bien faire et quant aux domaines où son corpus de règles et ses processus actuels sont insuffisants.

La première préoccupation que j'ai entendue de manière récurrente concerne la fonction de négociation de l’OMC. Les Membres continuent de considérer le consensus comme fondamental pour la prise de décisions et comme une garantie d’inclusivité, de légitimité et d’égalité. Je n’ai pas entendu d’arguments en faveur de son abandon. Mais j'ai entendu de nombreux Membres reconnaître que la manière dont le consensus fonctionnait actuellement avait trop souvent été associée à des retards, à des blocages et à de la méfiance. Le problème, comme l’ont formulé de nombreux ministres, n’est pas le consensus en lui-même, mais l’affaiblissement des conditions qui le rendent réalisable: transparence, dialogue précoce, processus inclusif et réelle volonté des Membres de converger. Dans le même temps, il a été largement admis que si l’OMC ne pouvait pas offrir des moyens pratiques d’avancer sur différents sujets aux Membres qui le souhaitaient, les négociations se dérouleraient de plus en plus en dehors de l'Organisation. C’est pourquoi le rôle des approches plurilatérales impliquant des groupes de Membres a occupé un rôle plus central dans le débat sur la réforme.

Une deuxième préoccupation concerne la transparence des mesures commerciales des Membres et le respect des engagements pris dans le cadre de l’OMC. Si l’on me demandait où la confiance dans l’OMC s’est le plus visiblement érodée, ma réponse commencerait de plus en plus par ce point. À Yaoundé, les Membres ont à maintes reprises signalé le manque chronique de respect des prescriptions en matière de notification, la déclaration incomplète des subventions et la faiblesse de la transparence comme étant un problème institutionnel majeur. Cela est important non seulement parce que la transparence est une obligation formelle, mais aussi parce qu’elle est la condition préalable au suivi et à la négociation. Sans informations fiables sur ce que font les Membres, il devient beaucoup plus difficile d’évaluer les distorsions, de négocier de nouvelles règles ou de faire respecter celles qui existent. Les discussions de la CM14 m’ont laissé l’impression que la transparence était devenue l’un des tests les plus clairs de la crédibilité de l’OMC.

Une troisième préoccupation concerne le développement. Les Membres ont rappelé à plusieurs reprises que le développement ne devait pas jouer un rôle secondaire dans la réforme de l’OMC; il occupe une place centrale dans la légitimité de l’institution. Ils ont souligné que le système commercial multilatéral devait soutenir la transformation structurelle, la réduction de la pauvreté, la résilience, la sécurité alimentaire, l’inclusion numérique et la participation aux chaînes de valeur régionales et mondiales. Ce qui m’a frappé, c’est que le débat a dépassé les affirmations générales de principe pour s’orienter vers des questions pratiques: comment rendre le traitement spécial et différencié en faveur des économies en développement plus efficace, comment concevoir une assistance technique qui soutienne réellement la mise en œuvre des Accords de l’OMC, comment préserver une marge de manœuvre appropriée, et comment accompagner les pays les moins avancés (PMA) et les économies vulnérables pendant leur sortie de la catégorie des PMA et leur adaptation ultérieure. Dans le même temps, certains Membres ont exprimé un vif intérêt à ce que les flexibilités prévues dans les Accords de l’OMC restent liées à des besoins et à des capacités réels et ne fragilisent pas la confiance dans l’équilibre global des droits et obligations des Membres.

Une quatrième préoccupation concerne le règlement des différends. Dans les discussions sur la réforme que j’ai entendues à Yaoundé, les Membres ont systématiquement lié la crédibilité du système commercial fondé sur des règles à l’existence d’un mécanisme d’application efficace et accessible. L’affaiblissement du système de règlement des différends a été largement perçu comme érodant la confiance envers l’OMC dans son ensemble, en particulier pour les économies qui s’appuient sur des procédures convenues plutôt que sur leur poids économique pour défendre leurs intérêts. Dans ce contexte, des initiatives telles que l’Arrangement multipartite concernant une procédure arbitrale d'appel provisoire montrent que les Membres expérimentent également des solutions pratiques pour préserver des éléments d'examen en appel et maintenir le fonctionnement du règlement des différends en attendant une réforme plus globale.

Une cinquième préoccupation concerne le fonctionnement des principes fondamentaux de l’OMC dans les conditions actuelles. J’ai entendu de nombreux Membres réaffirmer de manière générale l’importance continue du traitement tarifaire de la nation la plus favorisée (traitement NPF – selon lequel tous les Membres sont traités de manière égale), de la non-discrimination, de la transparence, de la prévisibilité et de l’inclusion. Mais ils ont également reconnu que ces principes étaient soumis à des pressions croissantes du fait de mesures unilatérales, du recours accru à des mesures justifiées au nom de la sécurité nationale, de l'instrumentalisation des chaînes d’approvisionnement et de l’interaction croissante entre la politique commerciale et les objectifs stratégiques internes. Certains ont dit estimer qu'il convenait mieux de traiter ces questions par d’autres moyens prévus dans les règles, par exemple en renégociant les droits consolidés ou en négociant de nouvelles disciplines là où il existait des lacunes — et non en passant outre le principe NPF.  D’autres ont estimé que, bien que le traitement NPF soit important, il convenait de reconnaître qu'il avait été conçu comme un instrument flexible pour permettre aux Membres de bénéficier de dérogations afin d'élaborer des politiques adaptées en réponse aux difficultés qu'ils rencontraient. Ce qui m’est apparu clairement, c’est que la relation entre traitement NPF et équité occupe maintenant une place bien plus centrale dans le débat.

L’équité a constitué un autre thème central, souvent exprimé en termes d’égalité des conditions. Ici, les Membres n’entendent pas tous la même chose. Pour certains, les enjeux principaux sont les subventions, l’intervention des États, la surcapacité et la faiblesse de la transparence. Pour d’autres, l’équité implique également de remédier aux asymétries de longue date dans l’agriculture, aux inégalités de capacités budgétaires et en matière de politique publique, aux possibilités de diversification limitées, ainsi qu'aux contraintes imposées par les mesures liées au climat et à la sécurité nationale. La CM14 n’avait pas pour objectif d’éliminer ces divergences, mais elle a révélé un point reconnu par chacun: l’OMC ne regagnera pas la confiance si les Membres ne l'estiment pas capable de traiter ces questions de manière équilibrée et crédible. J’ai également perçu une opinion notable selon laquelle l’Organisation devait faire davantage pour s’attaquer aux sources de distorsion qui sapent aujourd’hui le plus visiblement la confiance dans l'ouverture des échanges.

Dans l’ensemble, ce que j’ai entendu laisse entrevoir un programme de réforme plus concret que rhétorique.

Un premier objectif est d’améliorer le fonctionnement de la prise de décisions. Les Membres tiennent toujours au consensus, mais ils souhaitent aussi une OMC capable de produire des résultats plus efficacement. Cela suppose de meilleurs processus: établissement plus inclusif de l'ordre du jour, circulation plus précoce des propositions des Membres, consultations plus transparentes et culture plus forte de la confiance et de l'appropriation partagée. Cela donne aussi à penser que l’OMC devra offrir davantage de voies permettant aux Membres qui le souhaitent de conclure des accords, du moment que ceux-ci restent ancrés dans l’institution et n’imposent pas d’obligations non intentionnelles aux autres. Si l’OMC ne peut pas intégrer ce degré de flexibilité, elle risque de perdre en pertinence en tant qu'enceinte de négociation.

Un deuxième objectif consiste à rétablir la discipline grâce à une transparence accrue. Améliorer la fréquence et l’exhaustivité des notifications des Membres, la déclaration des subventions et des autres pratiques de transparence ne résoudrait pas tous les problèmes d’égalité des conditions. Mais cela renforcerait le suivi, améliorerait la responsabilité et restaurerait la confiance dans la possibilité d’élaborer des règles de façon plus éclairée. De nombreux Membres ont souligné que les efforts visant à améliorer le respect des engagements pris dans le cadre de l'OMC devaient tenir compte des contraintes de capacité réelles des Membres et être soutenus par une assistance significative du Secrétariat de l’Organisation. Cela plaide pour une approche équilibrée combinant des attentes plus fermes et un meilleur appui à la mise en œuvre des Accords de l'OMC.

Un troisième objectif est de veiller à ce que l’agriculture et le développement restent au cœur du processus de réforme. De nombreux Membres ont clairement indiqué qu’une réforme ne serait pas perçue comme équilibrée ni légitime si elle se concentrait étroitement sur les distorsions nouvelles ou industrielles tout en laissant de côté les préoccupations de longue date en matière d'agriculture et de développement. Tout processus perçu comme traitant certaines préoccupations en en ignorant d’autres aura du mal à susciter la confiance de l’ensemble des Membres.

Un quatrième objectif consiste à faire en sorte que l’OMC puisse traiter de manière plus crédible les distorsions contemporaines. Le débat de Yaoundé m'a clairement montré que pour de nombreux Membres, l’Organisation accusait un retard s'agissant de faire face aux réalités des questions liées aux subventions industrielles, aux pratiques autres que de marché, à la concentration de la production et à l’intervention plus large des États. Tous ces problèmes ne peuvent pas être entièrement résolus dans le cadre de l’OMC. Mais les Membres attendent de plus en plus que l’institution fasse davantage, que ce soit par une transparence renforcée, des disciplines plus claires, de meilleurs outils de dialogue et de suivi, ou des discussions plus réalistes sur les types de distorsions que l’OMC peut ou ne peut pas traiter.

Un cinquième objectif est de rendre le traitement spécial et différencié (TSD) plus crédible en le rendant plus effectif. Les Membres continuent de diverger sur les détails, mais un rapprochement notable des vues s’est opéré autour de la nécessité d’améliorer la mise en œuvre du TSD, de le rendre plus réactif aux réalités et plus utile dans la pratique. Cela implique une meilleure adaptation des flexibilités prévues dans les Accords de l’OMC, une assistance technique renforcée et des arrangements de transition plus crédibles, notamment pour les pays qui sortent de la catégorie des PMA.

Tout au long de ce processus, le règlement des différends restera indispensable. Sans mécanisme d’application crédible, les améliorations en matière de transparence, de négociation ou d’élaboration de règles de fond ne suffiront pas à rétablir la confiance dans l’ensemble du système. Dans le même temps, les débats de la CM14 donnent à penser que la réforme du règlement des différends exigera également de poursuivre le dialogue sur les limites du processus juridictionnel dans des domaines touchant à la sécurité nationale et à d’autres intérêts exceptionnels des États.

J'ai aussi tiré un enseignement plus général de Yaoundé. Les Membres conçoivent de plus en plus les problèmes de l’OMC comme interdépendants plutôt qu’isolés. Une transparence insuffisante nourrit la méfiance. La méfiance réduit l’efficacité de la prise de décisions. Un règlement des différends affaibli diminue les incitations à la conformité. Des préoccupations de développement non résolues réduisent l’adhésion politique. Les mesures unilatérales et l’utilisation étendue des exceptions exercent une pression accrue sur les règles fondamentales. En ce sens, la réforme ne consiste pas simplement à ajuster certaines dispositions des Accords de l’OMC; il s’agit aussi de restaurer la confiance dans la capacité de l’Organisation de fonctionner comme un cadre institutionnel cohérent dans un monde marqué par des divergences économiques accrues.

C’est pourquoi je ressors de la CM14 avec un réalisme prudent. L’OMC conserve des atouts importants: un cadre de règles auquel les Membres continuent d’accorder de la valeur, des comités opérationnels, des capacités de suivi efficaces et un rôle toujours central en tant qu'enceinte multilatérale pour le commerce. Mais les Membres reconnaissent également que ces atouts s’éroderont au fil du temps si les faiblesses institutionnelles ne sont pas traitées. L’enjeu après Yaoundé n’est donc pas de réinventer l’OMC, mais de la renouveler — en préservant ce qui fonctionne toujours, en s’attaquant à ce qui ne fonctionne plus et en rétablissant la confiance dans la capacité de l’institution de continuer de servir ses Membres dans une économie mondiale de plus en plus difficile.

Je souhaite conclure par une dernière observation. Les défis évoqués à Yaoundé sont considérables, mais nombre d’entre eux existent sous une forme ou une autre depuis les débuts de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), comme le confirment les rapports d’activité du GATT de 1949 et 1952. Cela donne à penser qu’il pourrait y avoir des enseignements à tirer sur le moment présent en examinant l’histoire du GATT et son expérience face aux défis passés, même si ces défis n'ont pas l’ampleur de ceux auxquels l’OMC est confrontée aujourd’hui. Pour éviter de ne voir dans l'histoire, selon la formule souvent attribuée à l’historien britannique Arnold Toynbee, qu'"une bête succession d’événements", il est utile de disposer d’un cadre d’analyse permettant d'interpréter la finalité pour laquelle le GATT a été conçu à l’origine et d'évaluer ses réussites comme ses limites.

Dans mon prochain article, je décrirai une manière d’appréhender la valeur du système commercial mondial à partir de principes économiques fondamentaux. Cet article s’inscrira dans une série visant à examiner le fonctionnement du système, ce qu’il a permis d’accomplir, là où il a failli, et la façon dont les grandes évolutions de l’économie mondiale perturbent certains des mécanismes sur lesquels il s’est longtemps appuyé.