La CM14 confirmó algo importante: los Miembros siguen pensado que la OMC les reporta beneficios considerables, pero ya no dan por sentado que esos beneficios se vayan a mantener si no se hacen reformas. La OMC sigue aportando al comercio mundial previsibilidad, transparencia y un marco basado en normas. Sus comités siguen desempeñando funciones útiles en el día a día. Para muchas economías, especialmente las más pequeñas y vulnerables, sigue siendo un baluarte importante frente al abandono de las relaciones comerciales basadas en normas.

Pero lo que oí en Yaundé también me hizo ver claramente que la OMC no funciona con toda la eficacia que debería. Ya no se considera que la reforma sea una aspiración o una cuestión de organización interna. Hay que interpretarla como una cuestión de renovación institucional: se trata de cómo preservar los puntos fuertes de la OMC y restablecer al mismo tiempo su capacidad para lograr resultados en una economía mundial más controvertida y fragmentada.

Las conversaciones entre los Miembros en la CM14 no dieron lugar a un diagnóstico único fruto del acuerdo, sino que el resultado fue una serie de preocupaciones reconocibles. Una de las preocupaciones me llamó especialmente la atención. La OMC está sometida a presiones no solo por sus dificultades para negociar nuevas normas, sino también por las dificultades que ha tenido para responder de manera creíble a los cambios más profundos de la economía mundial: los desequilibrios, la sobrecapacidad y cuestiones de diverso tipo relativas a la igualdad de condiciones, las vulnerabilidades de la cadena de suministro y el recurso cada vez más extendido a la política industrial -por ejemplo, a las subvenciones- y a las medidas comerciales basadas en la seguridad. Algunos Miembros reconocieron expresamente que puede que la búsqueda de soluciones a estos problemas solo esté en parte dentro del alcance de la OMC. Ese reconocimiento es importante. A mi juicio, indica que la reforma debe ser realista tanto en lo que respecta a lo que la institución puede hacer bien como en lo que respecta al hecho de que sus actuales normas y procesos son insuficientes.

La primera preocupación que oí en repetidas ocasiones se refiere a la función negociadora de la OMC. Para los Miembros, el consenso sigue siendo fundamental para la adopción de decisiones y como garantía de inclusividad, legitimidad e igualdad. No oí ningún argumento a favor de abandonarlo. Sin embargo, oí a muchos Miembros reconocer que la manera en que funciona actualmente el consenso se ha asociado con demasiada frecuencia a demoras, bloqueos y desconfianza. El problema, como plantearon muchos Ministros, no reside en el consenso en sí mismo, sino en el debilitamiento de las condiciones que hacen viable el consenso: la transparencia, la participación temprana, un proceso inclusivo y una auténtica voluntad de converger de los Miembros. Al mismo tiempo, en general se reconoció que si la OMC no puede ofrecer vías prácticas para que los Miembros que lo deseen puedan avanzar en diversas cuestiones, cada vez será más habitual que las negociaciones tengan lugar fuera de la Organización, de ahí que los enfoques plurilaterales basados en agrupaciones de Miembros hayan cobrado importancia en el debate sobre la reforma.

Una segunda preocupación se refiere a la transparencia de las medidas comerciales de los Miembros y al cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco de la OMC. Si me preguntaran en qué esfera se ha visto más socavada la confianza en la OMC, cada vez estoy más convencido de que empezaría por este tema. En Yaundé, los Miembros hicieron una y otra vez referencia a la falta crónica de cumplimiento de las prescripciones en materia de notificación, la insuficiente presentación de informes en lo que respecta a las subvenciones y la escasa transparencia, que constituyen un problema institucional grave. Se trata de una cuestión importante, no solo porque la transparencia es una obligación formal, sino porque es la condición previa para la vigilancia y la negociación. Sin información fiable sobre lo que están haciendo los Miembros, resulta mucho más difícil evaluar las distorsiones, negociar normas nuevas o hacer cumplir las que están en vigor. Los debates de la CM14 me dejaron la impresión de que la transparencia se ha convertido en uno de los criterios más claros para medir la credibilidad de la OMC.

Una tercera preocupación fue el desarrollo. Los Miembros subrayaron reiteradamente que el desarrollo no es una cuestión marginal en lo que respecta a la reforma de la OMC, sino que se trata de algo fundamental para la legitimidad de la institución. Destacaron la necesidad de que el sistema multilateral de comercio apoye la transformación estructural, la lucha contra la pobreza, la resiliencia, la seguridad alimentaria, la inclusión digital y la participación en las cadenas de valor regionales y mundiales. Lo que me llamó la atención es que este debate fue más allá de las afirmaciones generales de principio y entró en cuestiones prácticas: cómo hacer que el trato especial y diferenciado para las economías en desarrollo sea más eficaz, cómo diseñar una asistencia técnica que realmente apoye la aplicación de los Acuerdos de la OMC, cómo preservar el margen de actuación adecuado y cómo ayudar a los países menos adelantados (PMA) y a las economías vulnerables a salir de su condición de PMA y adaptarse una vez lo hayan logrado. Al mismo tiempo, algunos Miembros expresaron gran interés en velar por que las flexibilidades previstas en los Acuerdos de la OMC sigan guardando relación con una auténtica necesidad y capacidad, para no socavar la confianza en el equilibrio global de derechos y obligaciones de los Miembros.

Una cuarta preocupación la constituía la solución de diferencias. En los debates sobre la reforma que escuché en Yaundé, los Miembros vincularon sistemáticamente la credibilidad del sistema de comercio basado en normas a la existencia de un mecanismo de exigencia del cumplimiento eficaz y accesible. La opinión general era que el debilitamiento de la observancia de los procedimientos de solución de diferencias socavaba la confianza en la OMC en su conjunto, en particular en el caso de las economías que se basan en procedimientos convenidos, más que en su potencia económica, para defender sus intereses. En este contexto, iniciativas como el procedimiento arbitral multipartito de apelación provisional muestran que los Miembros están experimentando también formas prácticas de preservar los elementos del examen en apelación y mantener el funcionamiento de la solución de diferencias en tanto en cuanto se resuelve el conjunto de la reforma.

Una quinta preocupación residía en el funcionamiento de los principios fundacionales de la OMC en las condiciones actuales. Oí a muchos Miembros reafirmar la importancia que siguen teniendo el trato arancelario de la nación más favorecida (NMF) -en virtud del cual todos los Miembros reciben el mismo trato-, la no discriminación, la transparencia, la previsibilidad y la no exclusión. Sin embargo, también reconocieron que estos principios están sujetos a una presión cada vez mayor por efecto de las medidas unilaterales, el recurso cada vez más frecuente a medidas justificadas sobre la base de la seguridad nacional, la utilización de las cadenas de suministro como arma y la creciente interacción entre la política comercial y los objetivos estratégicos nacionales. Algunos se mostraron convencidos de que esas cuestiones se abordan mejor a través de otros medios previstos en las normas y que, por ejemplo, los Miembros deberían renegociar los aranceles consolidados o negociar nuevas normas en las esferas en las que hay lagunas, en lugar de dejar de lado el principio NMF.  Otra opinión compartida por algunos Miembros era que, pese a la importancia del trato NMF, hay que ser conscientes de que dicho trato se concibió como un instrumento flexible para permitir excepciones, de modo que los Miembros pudieran diseñar respuestas políticas adaptadas a las dificultades a las que se enfrentan. Lo que me quedó claro es que la relación entre el trato NMF y la equidad ha cobrado mucha más importancia dentro del debate.

La equidad fue otro tema central, a menudo planteado como una cuestión relacionada con las condiciones de igualdad. A este respecto, no todos los Miembros se refieren a lo mismo. Para algunos, las cuestiones fundamentales son las subvenciones, la intervención pública, la sobrecapacidad y la falta de transparencia. Para otros, la equidad debe incluir también las asimetrías de larga data en la agricultura, la desigual capacidad fiscal y en materia de políticas, el escaso margen para la diversificación y las cargas que imponen las medidas relacionadas con el clima y la seguridad nacional. El objetivo de la CM14 no era eliminar esas diferencias. Sin embargo, la Conferencia puso de manifiesto que los Miembros son conscientes de que la OMC no restablecerá la confianza a menos que los Miembros la consideren capaz de responder a esas cuestiones de manera equilibrada y creíble. También percibí que hay bastantes Miembros que consideran que la Organización debe esforzarse más para hacer frente a los factores de distorsión que actualmente socavan con más claridad la confianza en el comercio abierto.

En conjunto, lo que oí apunta a un programa de reformas más práctico que retórico.

Uno de los objetivos es mejorar el funcionamiento de la adopción de decisiones. Los Miembros siguen valorando positivamente el consenso, pero también quieren que la OMC sea más eficaz a la hora de ofrecer resultados. Esto implica mejorar los procesos: hacer que el establecimiento del orden del día sea más inclusivo, distribuir con mayor antelación las propuestas de los Miembros, hacer que las consultas sean más transparentes y generar una cultura más sólida en lo que respecta a la confianza y la sensación de pertenencia. Esto parece indicar que la OMC necesitará más vías para que los Miembros que lo deseen puedan concertar acuerdos, siempre que esos acuerdos estén vinculados a la institución y no impongan obligaciones involuntarias a otros. Si la OMC no puede dar cabida a ese grado de flexibilidad, puede perder pertinencia como foro de negociación.

Un segundo objetivo es restablecer la disciplina mediante una mayor transparencia. La mejora de la frecuencia y exhaustividad de las notificaciones de los Miembros, la presentación de informes sobre las subvenciones y otras prácticas de transparencia no resolvería todos los problemas de igualdad de condiciones, pero fortalecería la vigilancia, mejoraría la rendición de cuentas y restablecería la confianza en la posibilidad de formular normas más fundamentadas. Muchos Miembros hicieron hincapié en que los esfuerzos por mejorar el cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco de la OMC deben tener en cuenta las limitaciones de capacidad reales de los Miembros y estar respaldados por una asistencia significativa de la Secretaría de la OMC. Esto apunta a un enfoque equilibrado que combine unas expectativas más sólidas con un mejor apoyo a la aplicación de los Acuerdos de la OMC.

Un tercer objetivo es asegurar que la agricultura y el desarrollo sigan siendo fundamentales para el proceso de reforma. Muchos Miembros dejaron claro que la reforma no se considerará equilibrada ni legítima si se centra estrictamente en las distorsiones nuevas o que afectan a la industria, dejando sin resolver las preocupaciones de larga data en materia de agricultura y desarrollo. Todo proceso de reforma que dé la sensación de que aborda algunas preocupaciones al tiempo que deja otras de lado tendrá dificultades para recabar la confianza de todos los Miembros.

Un cuarto objetivo es hacer que la OMC pueda dar una respuesta más creíble a las distorsiones actuales. El debate celebrado en Yaundé me dejó claro que muchos Miembros consideran que la Organización se está quedando rezagada en lo que respecta a hacer frente a las realidades que plantean las cuestiones relacionadas con las subvenciones industriales, las prácticas no comerciales, la producción concentrada y la intervención estatal en general. No todas estas cuestiones pueden resolverse en su totalidad en el marco de la OMC. Sin embargo, los Miembros esperan cada vez más que la institución sea más activa, ya sea mediante una mayor transparencia, disciplinas más claras, mejores instrumentos para el diálogo y la vigilancia, o mediante un debate más realista acerca de los tipos de distorsiones que la OMC puede y no puede abordar.

Un quinto objetivo es hacer más creíble el trato especial y diferenciado haciendo que sea más eficaz. Los Miembros siguen discrepando en los detalles, pero hubo una convergencia significativa en torno a la necesidad de mejorar la aplicación del trato especial y diferenciado para que responda mejor a las circunstancias reales y hacer que resulte más útil en la práctica. Esto parece apuntar a una mejor adaptación de las flexibilidades previstas en los Acuerdos de la OMC, a un reforzamiento de la asistencia técnica y a regímenes transitorios más creíbles, en particular para los países que se gradúan de la categoría de PMA.

A lo largo de todo este proceso, la solución de diferencias seguirá siendo indispensable. Sin un mecanismo de exigencia del cumplimiento creíble, las mejoras en materia de transparencia, negociación o reglamentación sustantiva no serán suficientes para restablecer la confianza en el conjunto del sistema. Al mismo tiempo, los debates de la CM14 indican que la reforma de la solución de diferencias requerirá también seguir trabajando en lo que respecta a los límites de la resolución en esferas que afectan a la seguridad nacional y otros intereses excepcionales del Estado.

De Yaundé también extraje una enseñanza más amplia. Los Miembros son cada vez más conscientes de que los problemas de la OMC están conectados, no aislados. La falta de transparencia contribuye a la desconfianza. La desconfianza reduce la eficacia de la adopción de decisiones. Los problemas de funcionamiento de la solución de diferencias hacen que haya menos incentivos para el cumplimiento. La falta de solución a las preocupaciones en materia de desarrollo hace que haya menos voluntad política. Las medidas unilaterales y el creciente recurso a las excepciones imponen una mayor presión a las normas básicas. En ese sentido, la reforma no consiste simplemente en ajustar determinadas disposiciones de los Acuerdos de la OMC; también se trata de restablecer la confianza en que la OMC puede seguir funcionando como un marco institucional coherente en un mundo que es más divergente en lo económico.

Todo ello hizo que me llevase de la CM14 una impresión de realismo cauto. La OMC sigue teniendo importantes puntos fuertes: un marco normativo que los Miembros siguen valorando positivamente, comités que funcionan, capacidades de supervisión eficaces y la pervivencia del papel de foro multilateral central para el comercio. Sin embargo, los Miembros también son conscientes de que esas ventajas se erosionarán a lo largo del tiempo si no se abordan las debilidades institucionales. Por consiguiente, la tarea que tenemos por delante después de Yaundé no es reinventar a la OMC, sino renovarla, preservando lo que aún funciona, haciendo frente a lo que ya no funciona y restableciendo la confianza en que la institución puede seguir siendo de utilidad a sus Miembros en una economía mundial que cada vez se enfrenta a más dificultades.

Quiero concluir esta entrada con una observación final. Las dificultades debatidas en Yaundé son abrumadoras, pero muchas de ellas se han planteado de una forma u otra desde los inicios del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), como confirmará una ojeada a los informes de situación del GATT de 1949 y 1952. Esto parece indicar que es posible que el examen de la historia del GATT y su experiencia a la hora de hacer frente a las dificultades en el pasado nos permita extraer algunas enseñanzas acerca de la situación actual, aunque esas dificultades no sean tan grandes como las que se le plantean actualmente a la OMC. Para evitar que mirar al pasado se convierta, en las palabras que se suelen atribuir al historiador británico Arnold Toynbee, "en una acumulación de cosas una detrás de otra", es útil disponer de un marco mental que permita interpretar la finalidad para la que se estableció el GATT, y que permita también medir sus logros y sus deficiencias.

En mi próxima entrada expondré una interpretación del valor del sistema mundial de comercio basada en principios económicos básicos. Formará parte de una serie de entradas dedicadas a analizar cómo ha funcionado el sistema, los beneficios que ha reportado, los casos en los que no ha funcionado como debiera, y cómo diversos cambios importantes que está experimentando la economía mundial perturban algunos de los mecanismos que durante mucho tiempo han sido la base del sistema.