Quelle est la valeur économique du système commercial multilatéral, incarné par l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui lui a succédé? Le système commercial faisant face à une pression croissante liée à des défis mondiaux, cette question est devenue de plus en plus importante.

Comme je l'ai indiqué dans mon introduction générale sur ce sujet, cet article vise à permettre de comprendre le système commercial mondial sur la base des principes économiques fondamentaux. C'est le premier d'une série qui examinera comment les principes fondamentaux du GATT/de l'OMC créent de la valeur pour les Membres et en quoi les changements dans l'économie mondiale ont créé de nouveaux défis pour le système commercial au fil du temps.  

À des fins de clarté, la discussion porte principalement sur le commerce des marchandises, pour lequel les principaux mécanismes sont les plus faciles à identifier. Toutefois, la même logique s'applique plus largement au commerce des services et à d'autres domaines de la politique commerciale, qui seront examinés ultérieurement. L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) est mis de côté ici parce qu'il requiert une interprétation économique différente.

Ce texte développe cinq idées principales. Premièrement, la politique commerciale unilatérale peut avoir des effets transfrontières sur les partenaires commerciaux. Deuxièmement, le GATT/l'OMC offre une enceinte dans laquelle les gouvernements peuvent négocier et tenir compte de ces effets, dans leur intérêt mutuel. Troisièmement, la position de force sur le marché marché joue un rôle important dans l'établissement de choix tarifaires unilatéraux. Quatrièmement, l'accession à l'OMC réduit l'utilisation de cette position de force sur le marché en ce qui concerne les droits de douane. Enfin, l'apparent aspect "mercantiliste" des négociations sur l'accès aux marchés pour les exportateurs a une logique économique cohérente, et cette logique n'est pas fondée sur l'argumentation en faveur du libre-échange.

Le GATT/l'OMC et les retombées transfrontières

Un moyen utile de comprendre le GATT/l'OMC est de commencer par une simple observation: lorsque les gouvernements fixent de manière indépendante les politiques commerciales, ils se concentrent sur les effets nationaux - tels que l'incidence sur les entreprises, les travailleurs et les consommateurs locaux - mais ils négligent souvent les coûts imposés aux partenaires commerciaux.

Ces effets transfrontières sont parfois appelés "retombées" ou, en termes économiques, "externalités". Lorsqu'ils ne sont pas pris en compte, ils peuvent entraîner des niveaux de protection inutilement élevés. 

De ce point de vue, le GATT/l'OMC offre une enceinte dans laquelle les gouvernements négocient entre eux et tiennent compte de ces effets transfrontières.  Ce faisant, ils peuvent parvenir à des résultats mutuellement avantageux.

Ce n'est pas la seule manière d'interpréter le système commercial. L'"approche de l'engagement", par exemple, met l'accent sur la façon dont les accords internationaux peuvent aider les gouvernements à établir la crédibilité de leurs politiques et rassurer les investisseurs ou à gérer les pressions politiques nationales. Le Rapport sur le commerce mondial 2007 de l'OMC donne un aperçu complet de ce cadre et d'autres cadres possibles.

Toutefois, la perspective des "retombées internationales" est particulièrement utile pour comprendre le fonctionnement des principes fondamentaux du GATT/de l'OMC. 

Le GATT/l'OMC en tant qu'institution de négociation

L'idée que les négociations peuvent permettre de remédier aux retombées transfrontières est étroitement liée aux travaux de l'économiste britannique et prix Nobel Ronald Coase. Son éclairage essentiel (souvent appelé théorème de Coase) était simple: si les parties peuvent négocier facilement et que les règles sont claires, elles peuvent souvent parvenir à des résultats mutuellement avantageux - même lorsque leurs actions ont des effets sur les uns et les autres.

Pour que cela fonctionne, deux conditions sont particulièrement importantes: les règles relatives à ce qui est négocié doivent être claires et fiables; et le processus de négociation ne doit pas être trop coûteux ou compliqué (par exemple, il ne doit pas être limité par un manque de renseignements ou des coûts de transaction élevés).

Le GATT/l'OMC peut être considéré comme une tentative institutionnelle de créer ces conditions au niveau international.

Certaines de ses caractéristiques essentielles reflètent cela directement. Par exemple, les consolidations tarifaires (taux de droits maximaux convenus légalement) constituent des engagements plus sûrs, tandis que la transparence réduit l'incertitude et facilite les négociations. D'autres principes fondamentaux du GATT/de l'OMC - tels que la non-discrimination incorporée dans le traitement de la nation la plus favorisée et le traitement national, la réciprocité, les disciplines relatives aux subventions internes - contribuent aussi à favoriser un environnement de négociation stable. Ces éléments seront examinés en détail dans les articles suivants.

Ensemble, ces dispositifs permettent aux gouvernements de négocier et de soutenir des résultats coopératifs. 

Politique commerciale et effets sur les prix

Un type d'effet transfrontières important se produit par l'intermédiaire des prix. [En termes économiques, on parle parfois d'"externalité pécuniaire".]

Lorsqu'un gouvernement augmente un droit de douane, cela peut affecter non seulement les prix intérieurs et la quantité des importations, mais aussi les prix pour les exportateurs étrangers. Les économistes appellent cela l'effet des "termes de l’échange".

L'importance de cet effet, dans la nécessité qu'il y avait à conclure des accords commerciaux, était déjà clairement comprise au moment de la création du GATT. L'économiste britannique et prix Nobel James Meade - à qui l'on attribue souvent la rédaction du premier projet du GATT - a noté que les gouvernements pouvaient hésiter à réduire unilatéralement les obstacles au commerce, car cela pourrait dégrader les prix auxquels ils pratiquent leurs échanges internationaux (leurs termes de l'échange):

"On ne peut pas espérer voir l'abandon des dispositifs de protection, sauf dans le cadre d'un accord international global , étant donné que l'action unilatérale amènera très probablement le pays pratiquant le libre-échange à perdre davantage en raison d'une détérioration de ses termes de l'échange qu'il ne gagnera grâce à l'expansion des échanges commerciaux. ""The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", J. E. Meade. Oxford University Press, London: 1955, p 570

En termes modernes, la restriction de l'accès aux marchés affecte de deux manières les exportateurs étrangers: elle réduit la quantité qu'ils peuvent vendre, mais elle abaisse aussi leurs prix. Il s'agit précisément des types d'effets transfrontières auxquels le GATT/l'OMC entend remédier. 

Pourquoi les négociations sont axées sur l'accès aux marchés

Dans ce contexte, il devient plus facile de comprendre la logique apparemment mercantiliste des négociations commerciales, dans lesquelles les importations sont considérées comme des concessions et les exportations comme des gains.

Les gouvernements cherchent à améliorer l'accès de leurs exportateurs non pas parce que les importations ne sont pas souhaitables, mais parce que les exportateurs sont souvent les acteurs nationaux le plus directement touchés par les obstacles au commerce extérieur. Les exportateurs peuvent donc aider à identifier les mesures étrangères qui donnent lieu aux principales allégations de retombées transfrontières. Le rôle de l'OMC consiste à canaliser ces allégations dans des négociations mutuellement avantageuses qui permettent de libéraliser l'accès aux marchés, au lieu de laisser les parties prenantes les traiter au moyen de mesures de rétorsion unilatérales.  Cela constitue une application pratique de la théorie de Coase.

Il convient de noter que ce rôle de l'OMC ne s'appuie en rien sur les arguments de l'économiste en faveur du libre-échange. La logique implique que les gouvernements devraient négocier une une "réduction [] des tarifs douaniers et des autres obstacles au commerce", comme il est indiqué dans le Préambule de l'Accord de Marrakech qui a institué l'OMC, mais la décision d'un gouvernement de négocier jusqu'au libre-échange dépend de sa situation et de ses objectifs propres.

Meade a également anticipé les difficultés liées à ces négociations sur l'accès aux marchés qui, depuis son époque, n'ont fait que s'accentuer. Comme il l'avait prévu, une fois que vous avez établi des disciplines sur les obstacles au commerce, vous devrez peut-être faire face à toute la gamme des politiques nationales - réglementations, normes, subventions - qui pourraient être utilisées pour l'obtention d'effets protectionnistes similaires. .⁽¹⁾ Cet aspect sera traité dans les articles suivants.

Preuves

Quelles preuves y a-t-il en faveur ou à l'encontre de cette vision du système commercial?  Il y a plusieurs façons de tenter de répondre à cette question. 

L'une consiste à se demander qui supporte en fin de compte le coût d'un droit de douane.  Si chaque économie supportait tous les coûts de chacun de ses choix tarifaires, les choix tarifaires unilatéraux de l'économie n'imposeraient pas d'externalités pécuniaires à une autre économie, et il n'y aurait aucune raison pour que le GATT/l'OMC existe, selon cette vision du système commercial. Il existe un large éventail d'estimations dans la littérature spécialisée, de nouvelles apparaissant tout le temps. Toutefois, la majorité de ces estimations concluent que, bien qu'une grande partie du coût d'un droit de douane soit supportée par l'économie qui impose les droits, une part oscillant entre 5 et 40% et allant peut-être même jusqu'à 60 à 70% du coût des droits de douane est supportée par les autres économies, en fonction de l'économie/du produit considéré et de la période (court terme ou long terme) couverte par l'analyse. Cette fourchette d'estimations laisse largement place à la possibilité d'externalités financières importantes découlant de choix tarifaires unilatéraux. Conformément à cette observation, les modèles courants des échanges commerciaux utilisés par les économistes pour étudier les effets de la politique commerciale prédisent généralement qu'au moins une partie du coût d'un droit sera à la charge des partenaires commerciaux.      

Un autre moyen d'évaluer les preuves en faveur ou à l'encontre de cette vision du système commercial consiste à se demander comment les gouvernements fixent les droits dans la pratique - à la fois lorsqu'ils agissent unilatéralement et dans les engagements tarifaires négociés convenus lors de leur accession au GATT/à l'OMC. Deux points essentiels ressortent de cette recherche. Premièrement, de nombreuses économies - même relativement petites - ont une certaine position de force sur le marché (monopsone) dans des branches de production spécifiques. En d'autres termes, elles sont suffisamment importantes sur certains marchés pour avoir une influence sur les prix payés aux fournisseurs étrangers. Elles ont aussi tendance à utiliser cette position de force lorsqu'elles fixent leurs droits de douane en dehors des accords commerciaux (c'est-à-dire unilatéralement): une position plus forte va de pair avec des droits unilatéraux plus élevés. Deuxièmement, ces mêmes économies ont tendance à renoncer à l'utilisation de leur position de force sur le marché lorsqu'elles accèdent à l'OMC.

Une vaste littérature empirique corrobore ces points essentiels. Deux études sont mises en avant ici.

Celle de Broda, Limao et Weinstein (2008) fournit des éléments de preuve concernant le premier point. L'étude examine les choix tarifaires unilatéraux de 15 économies de différentes tailles - allant du Liban à Lettonie et la Lituanie, en passant par la Russie et la Chine - qui n'étaient pas Membres de l'OMC à l'époque. En utilisant des données détaillées, ces chercheurs ont estimé le degré de puissance commerciale que chaque économie a par rapport aux fournisseurs étrangers de différents produits. En des termes simples, ils se sont demandé si ces économies étaient suffisamment importantes sur certains marchés pour avoir une influence sur les prix payés aux fournisseurs étrangers. Leurs constatations montrent que même les économies apparemment petites ont une importante puissance commerciale dans au moins certaines branches de production. Ils montrent aussi que les économies utilisent effectivement leur position de force sur le marché lorsqu'elles établissent des droits de douane en dehors d'un accord commercial.

Cela est illustré dans la figure 1. L'axe horizontal mesure la position de force sur le marché (qui va de gauche à droite), en utilisant un indicateur standard fondé sur le degré de sensibilité de l'offre d'exportations étrangères aux variations de prix. L'axe vertical représente le droit ad valorem médian choisi unilatéralement par chaque économie. Chaque point représente une économie.

Figure 1: Tarifs unilatéraux et position de force sur le marché

Note: établi à partir des données correspondantes de la Figure 3 de Broda, Limao et Weinstein (2008).

La figure 1 présente deux caractéristiques des données. Premièrement, les économies diffèrent largement en termes de position de force sur le marché par rapport aux fournisseurs étrangers, et cette puissance commerciale est souvent substantielle. Deuxièmement, il existe une relation positive claire entre le position de force sur le marché et les droits de douane: les économies ayant une plus grande puissance sur le marché ont tendance à fixer des droits unilatéraux plus élevés. Cette relation existe même si l'on prend en compte d'autres facteurs.                        

L'étude de Bagwell et Staiger (2011) examine ce qui se passe lorsque les économies accèdent à l'OMC et, ce faisant, fournit des éléments de preuve sur le deuxième point évoqué ci-dessus. Les auteurs ont pris en considération les concessions tarifaires convenues par 16 économies dans le cadre de leur protocole d'accession lors de leur accession à l'Organisation après sa création en 1995. La question essentielle consiste à savoir si ces économies ont accordé des concessions tarifaires plus importantes pour les produits pour lesquels elles avaient une plus grande puissance sur le marché - et, par conséquent, pour lesquels elles imposaient des coûts plus élevés à leurs partenaires commerciaux lorsqu'elles fixaient unilatéralement les droits de douane.

La figure 2, reproduite à partir de l'étude de Bagwell et Staiger (2011), montre que c'est effectivement le cas. L'axe horizontal mesure la position de force sur le marché (en tant que rapport entre le volume des importations avant la négociation et le prix mondial), divisé en dix déciles du plus faible au plus élevé. L'axe vertical montre l'ampleur des concessions tarifaires par rapport à la moyenne.

Figure 2: Réductions tarifaires coopératives et puissance commerciale

Note: Reproduit à partir de la Figure 1 de Bagwell et Staiger (2011).  Droit d'auteur: American Economic Association; reproduit avec l'autorisation de l'American Economic Review.

La figure révèle une relation étroite et positive entre la position de force sur le marché des produits qu'une économie possède dans les négociations en vue de son accession à l'OMC et l'ampleur des abaissements tarifaires au niveau des produits qu'elle accepte dans son Protocole d'accession à l'OMC. Cela donne à penser que l'utilisation de la position de force sur le marché en tant que facteur contribuant à déterminer les niveaux tarifaires d'une économie est effectivement supprimée ou, du moins substantiellement réduite lorsque l'économie rejoint le GATT/l'OMC.

De façon isolée, l'abandon d'une position de force sur le marché peut être considéré comme ayant un coût pour l'économie en question, mais les avantages sont clairs quand on rappelle qu'un comportement similaire est attendu de tous les Membres du GATT/de l'OMC. Lorsque tous les Membres fixent leurs droits de douane de cette manière, le résultat est mutuellement avantageux. C'est ainsi que la solution de Coase au problème des externalités est censée fonctionner. 

Principaux éléments à retenir

Pris ensemble, la théorie et les éléments de preuve donnent à penser que la valeur de l'OMC réside non seulement dans sa promotion de l'expansion du commerce en soi, mais aussi dans le fait qu'elle offre une solution institutionnelle à un problème de coordination spécifique et omniprésent dans la politique économique internationale. 

Dans les articles qui suivront, cette perspective sera utilisée pour examiner en quoi les principes fondamentaux du GATT/de l'OMC créent de la valeur et en quoi l'évolution des conditions économiques met en cause leur fonctionnement. 

Références

Bagwell, Kyle et Robert W. Staiger (2011). "What Do Trade Negotiators Negotiate About? Empirical Evidence from the World Trade Organization." American Economic Review 101(4): 1238-1273.

Broda, Christian, Nuno Limão et David E. Weinstein (2008). "Optimal Tariffs and Market Power: The Evidence." American Economic Review 98(5): 2032-2065.

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Notes de bas de page

1. "... Mais dès qu'il est tenté de limiter les dispositifs de protection, toute une série d'arrangements économiques nationaux doivent être examinés. Les droits de douane et les restrictions quantitatives à l'importation ne sont pas les seuls moyens de protéger les branches de production nationales. Les subventions, les taxes intérieures, le contrôle des prix intérieurs et des quantités, les programmes de nationalisation - tous peuvent être utilisés à des fins similaires. Pourtant, tous ces instruments peuvent être des outils parfaitement légitimes permettant d'atteindre certains autres objectifs parfaitement légitimes. ... Si une économie internationale plus libérale est établie par accord international, il faut rechercher un compromis qui fonctionne entre la nécessité d'une réduction effective des dispositifs de protection et la nécessité qu'il y a à donner aux gouvernements nationaux la liberté d'adopter des politiques économiques nationales efficaces pour atteindre des objectifs nationaux légitimes. "

   "The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", by J. E. Meade. Oxford University Press, London: 1955, p 570 Retour au texte