?Cuál es el valor económico del sistema multilateral de comercio consagrado en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y su sucesora, la Organización Mundial del Comercio (OMC)? La creciente presión a la que se ve sometida el sistema de comercio por los desafíos surgidos a escala global ha hecho que esta pregunta haya ido cobrando importancia.

Como expuse en la introducción que hice sobre este tema, en esta entrada pretendo explicar el sistema mundial de comercio partiendo de principios económicos básicos. Se trata de la primera entrada de una serie en la que analizaré cómo los principios del GATT/OMC generan valor para sus Miembros, y cómo los cambios en la economía mundial han ido planteando nuevas dificultades al sistema de comercio a lo largo del tiempo.  

Para mayor claridad, me centraré fundamentalmente en el comercio de mercancías, en el que los mecanismos clave son más fáciles de ver. Sin embargo, en general se puede aplicar la misma lógica al comercio de servicios y a otras esferas de la política comercial, que se examinarán en una entrada posterior. Dejaré de lado el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC), ya que requiere una interpretación económica diferente.

En esta entrada desarrollaré cinco ideas principales. En primer lugar, una política comercial unilateral puede generar efectos transfronterizos en los interlocutores comerciales. En segundo lugar, el GATT/OMC proporciona un foro en el que los Gobiernos pueden negociar y tener en cuenta esos efectos en beneficio mutuo. En tercer lugar, el poder de mercado tiene un papel importante a la hora de formular decisiones arancelarias unilaterales. En cuarto lugar, la adhesión a la OMC reduce el recurso a ese poder de mercado en lo que respecta a los aranceles. Por último, el peso del "mercantilismo" al negociar el acceso a los mercados para los exportadores obedece a una lógica económica coherente, y esa lógica no se basa en la defensa del libre comercio.

El GATT/OMC y los efectos indirectos transfronterizos

Para entender el GATT/OMC es útil empezar por una sencilla observación: cuando los Gobiernos establecen las políticas comerciales de manera independiente, se centran en los efectos internos, como los efectos en las empresas, los trabajadores y los consumidores nacionales, pero a menudo pasan por alto los costos que se imponen a los interlocutores comerciales.

Esos efectos transfronterizos se denominan en ocasiones "efectos indirectos" o, en términos económicos, "externalidades". El hecho de no tenerlos en cuenta puede dar lugar a niveles de protección elevados que resultan ineficientes. 

En este sentido, el GATT/OMC proporciona un foro en el que los Gobiernos negocian y tienen en cuenta esos efectos transfronterizos.  Al actuar de ese modo, pueden lograr resultados mutuamente beneficiosos.

Esta no es la única manera de interpretar el sistema de comercio. La "teoría del compromiso" por ejemplo, hace hincapié en cómo los acuerdos internacionales pueden ayudar a los Gobiernos a dar credibilidad a sus políticas y a tranquilizar a los inversores o gestionar las presiones internas en la esfera de la economía política. En el Informe sobre el comercio mundial 2007 de la OMC se expone un panorama general de esta teoría, así como otros marcos interpretativos alternativos.

Sin embargo, la perspectiva de los "efectos indirectos internacionales" es especialmente útil para entender cómo funcionan los principios fundamentales del GATT/OMC. 

El GATT/OMC como institución negociadora

La idea de que las negociaciones pueden dar solución a la cuestión de los efectos indirectos transfronterizos está estrechamente relacionada con la obra del economista británico y Premio Nobel Ronald Coase. Su idea fundamental (lo que a menudo se denomina el teorema Coase) era sencilla: si las partes pueden negociar fácilmente y las reglas están claras, a menudo pueden alcanzar resultados mutuamente beneficiosos, aunque sus medidas les afecten recíprocamente.

Para que funcione, hay dos condiciones que son especialmente importantes: las reglas sobre lo que se está negociando deben estar claras y ser fiables; y el proceso de negociación no debe ser demasiado oneroso ni complicado (por ejemplo, no debe estar limitado por una falta de información o por unos costos de transacción elevados).

El GATT/OMC se puede considerar como un intento institucional de generar esas condiciones a nivel internacional.

Algunas de sus características lo reflejan directamente. Por ejemplo, las consolidaciones arancelarias (tipos de derechos máximos convenidos jurídicamente) hacen que los compromisos ofrezcan una mayor seguridad, mientras que la transparencia reduce la incertidumbre y facilita las negociaciones. Otros principios fundamentales del GATT/OMC -como la no discriminación, reflejada en el trato de la nación más favorecida y el trato nacional, la reciprocidad o las disciplinas sobre las subvenciones nacionales- también contribuyen a que haya un entorno de negociación estable. Esos principios se analizarán en detalle en próximas entradas.

En conjunto, esas características hacen que los Gobiernos puedan negociar más fácilmente y obtener resultados fruto de la cooperación. 

Política comercial y efectos en los precios

Un tipo importante de efecto transfronterizo se manifiesta en los precios. [En términos económicos, en ocasiones se habla de "externalidad pecuniaria".]

Cuando un Gobierno eleva un arancel, puede afectar no solo a los precios del mercado interno y la cantidad de importaciones, sino también a los precios que perciben los exportadores extranjeros. Los economistas hablan de un efecto en la "relación de intercambio".

La importancia de ese efecto como impulsor de la necesidad de acuerdos comerciales se entendió perfectamente cuando se creó el GATT. El economista británico y Premio Nobel James Meade -a quien se suele atribuir la redacción del primer borrador del GATT- señaló que los Gobiernos pueden dudar a la hora de reducir los obstáculos al comercio de manera unilateral porque, si lo hacen, pueden empeorar los precios a los que comercian internacionalmente (su relación de intercambio).

"Solo cabe esperar que se abandonen los dispositivos de protección si se hace en el marco de un acuerdo internacional global, ya que es bastante probable que, si actúa unilateralmente, un país que favorezca el libre comercio pierda más por el deterioro de su relación de intercambio de lo que gane gracias a la expansión del comercio." "The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", por J. E. Meade. Oxford University Press, Londres: 1955, página 570.

En la actualidad, restringir el acceso a los mercados afecta a los exportadores extranjeros de dos maneras: reduce la cantidad que pueden vender y además reduce los precios que reciben. Ese es precisamente el tipo de efectos transfronterizos a los que el GATT/OMC pretende dar respuesta. 

Por qué las negociaciones se centran en el acceso a los mercados

Visto desde esta perspectiva se entiende mejor la lógica aparentemente mercantilista de las negociaciones, en las que las importaciones se consideran concesiones y las exportaciones, beneficios.

Los Gobiernos tratan de lograr un mejor acceso para sus exportadores no porque las importaciones sean algo negativo, sino porque a menudo los exportadores son los actores económicos más directamente afectados a nivel nacional por los obstáculos exteriores al comercio. Por consiguiente, los exportadores pueden ayudar a detectar las medidas extranjeras que generan más quejas por sus efectos indirectos transfronterizos. El papel de la OMC consiste en canalizar esas quejas hacia negociaciones mutuamente beneficiosas que liberalicen el acceso a los mercados, en lugar de dejar que se les dé respuesta por medio de medidas de retorsión unilaterales.  Se trata de una aplicación de la teoría de Coase en la vida real.

Llama la atención el hecho de que al aludirse a esta función de la OMC no se recurra a la defensa del libre comercio por parte de los economistas. La lógica implica que se espera de los Gobiernos que negocien una "reducción de los aranceles aduaneros y de las demás barreras comerciales", como se indica en el Preámbulo del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC; sin embargo, el que un Gobierno decida negociar hasta lograr el libre comercio depende de sus circunstancias y objetivos individuales.

Meade también previó que esas negociaciones sobre el acceso a los mercados se enfrentarían a una serie de dificultades que desde entonces no han hecho más que crecer. A su juicio, una vez se someten a disciplinas los obstáculos al comercio, es posible que haya que hacer frente a todas las políticas nacionales -reglamentos, normas, subvenciones- susceptibles de ser utilizadas para lograr efectos proteccionistas similares.⁽¹⁾ De eso nos ocuparemos en entradas posteriores.

Pruebas

?Qué pruebas hay a favor o en contra de esa visión del sistema de comercio?  Hay varias maneras de tratar de responder a esta pregunta. 

Una manera es preguntarse en quién recae en última instancia el costo de un arancel.  De acuerdo con esta visión del sistema de comercio, si cada economía soportase todos los costos de cada una de sus decisiones arancelarias, ninguna decisión unilateral de una economía impondría externalidades pecuniarias a ninguna otra economía, y no habría motivos para que existiera el GATT/OMC. La bibliografía está llena de estimaciones, y hay nuevas estimaciones que surgen todo el tiempo. Sin embargo, en la mayoría de esas estimaciones se llega a la conclusión de que, si bien gran parte del costo de un arancel recae en la economía que lo impone, una proporción que oscila entre el 5% y el 40% y que puede llegar hasta el 60%-70% del costo de un arancel recae en otras economías, en función de la economía o el producto de que se trate y del período analizado (si es a corto o largo plazo). Esa horquilla de estimaciones deja un margen amplio a la posibilidad de que las decisiones arancelarias unilaterales generen externalidades pecuniarias sustanciales. En consonancia con esta observación, los modelos comerciales cuantitativos habituales utilizados por los economistas para estudiar los efectos de la política comercial suelen predecir que al menos parte del costo de un arancel recae en los interlocutores comerciales.      

Otra manera de examinar las pruebas a favor o en contra de esta visión del sistema de comercio consiste en preguntarse cómo establecen los Gobiernos los aranceles en la práctica, tanto cuando actúan unilateralmente como cuando lo hacen conforme a los compromisos arancelarios negociados convenidos al adherirse al GATT/OMC. De este análisis se derivan dos ideas. En primer lugar, muchas economías -incluidas las relativamente pequeñas- tienen cierto grado de poder de mercado (monopsonio) en determinados sectores. En otras palabras, son lo suficientemente grandes en determinados mercados como para influir en los precios que se pagan a los proveedores extranjeros. Asimismo, tienden a utilizar ese poder de mercado al fijar sus aranceles fuera de acuerdos comerciales (es decir, unilateralmente): un mayor poder de mercado está asociado a aranceles unilaterales más elevados. En segundo lugar, esas mismas economías tienden a dejar de utilizar su poder de mercado cuando se adhieren a la OMC.

Una amplia bibliografía empírica respalda esas dos ideas. En este sentido, cabe destacar dos estudios.

El estudio de Broda, Limao y Weinstein (2008) aporta pruebas sobre la primera idea señalada. En él se examinan las decisiones arancelarias unilaterales de 15 economías de diferentes tamaños -desde el Líbano, Letonia y Lituania, hasta Rusia y China- que no formaban parte de la OMC en el momento analizado. Mediante la utilización de datos detallados, los autores estiman el grado de poder de mercado que tenía cada economía frente a los proveedores extranjeros en diferentes productos. Simplificando, se preguntan si esas economías son lo suficientemente grandes en determinados mercados como para influir en los precios que se pagan a los exportadores extranjeros. Sus constataciones muestran que incluso economías aparentemente "pequeñas" tienen un poder de mercado significativo en al menos algunos sectores. Asimismo, muestran que las economías utilizan su poder de mercado al establecer aranceles fuera de un acuerdo comercial.

Es lo que se puede observar en el gráfico 1. El eje horizontal mide el poder de mercado (mayor según nos desplazamos a la derecha) utilizando un indicador normalizado basado en el grado de sensibilidad de la oferta de los exportadores extranjeros frente a la variación de los precios. El eje vertical refleja la mediana del arancel ad valorem decidido unilateralmente por cada economía. Cada punto representa una economía.

Gráfico 1: Aranceles unilaterales y poder de mercado

Nota: Elaborado a partir de los datos en que se basa el gráfico 3 de Broda, Limao y Weinstein (2008).

En el gráfico 1 se ponen de relieve dos cuestiones. En primer lugar, las economías difieren mucho en lo que respecta al poder de mercado que tienen sobre los proveedores extranjeros, un poder de mercado que a menudo es sustancial. En segundo lugar, hay una relación positiva clara entre el poder de mercado y los aranceles: las economías con mayor poder de mercado tienden a fijar aranceles unilaterales más elevados. Esta relación se mantiene incluso después de tener en cuenta otros factores.                        

En el estudio de Bagwell y Staiger (2011) se analiza lo que sucede cuando las economías se adhieren a la OMC y se aportan pruebas que tienen que ver con la segunda idea planteada supra. Los autores analizan las concesiones arancelarias convenidas por 16 economías en el marco de sus protocolos de adhesión al integrarse en la Organización después de su creación, en 1995. La pregunta clave es si esas economías hicieron mayores concesiones arancelarias en los productos en los que tenían más poder de mercado y, por tanto, en los que estaban imponiendo mayores costos a sus interlocutores comerciales al establecer aranceles unilateralmente.

En el gráfico 2, tomado de Bagwell y Staiger (2011), se muestra que efectivamente así es. El eje horizontal mide el poder de mercado (entendido como la relación entre el volumen de importación previo a la negociación y el precio mundial), dividido en diez deciles, de menor a mayor. El eje vertical muestra la magnitud de las concesiones arancelarias en relación con la media.

Gráfico 2: Reducciones arancelarias fruto de la cooperación y poder de mercado

Nota: Tomado del gráfico 1 de Bagwell y Staiger (2011).  ? American Economic Association; reproducido con permiso de la American Economic Review.

El gráfico pone de manifiesto una fuerte relación positiva entre el poder de mercado en los diferentes productos que posee una economía al iniciar sus negociaciones de adhesión a la OMC y la magnitud de las reducciones arancelarias en los diferentes productos que acuerda en su protocolo de adhesión a la OMC. Esto parece indicar que la utilización del poder de mercado como factor que contribuye a determinar los niveles arancelarios de una economía se elimina de hecho o al menos se ve sustancialmente reducida cuando esa economía se incorpora al GATT/OMC.

Si se considera de manera aislada, el hecho de ceder poder de mercado se puede considerar un costo para la economía, pero los beneficios son evidentes cuando se cae en la cuenta de que ese mismo comportamiento se espera de todos los Miembros del GATT/OMC. Cuando todos los Miembros deciden fijar sus aranceles de esa manera, el resultado es mutuamente beneficioso. Así es como se supone que funciona la solución de Coase al problema de las externalidades. 

Principales conclusiones

Tomadas de manera conjunta, la teoría y las pruebas indican que el valor de la OMC reside no solo en promover la ampliación del comercio per se, sino en proporcionar una solución institucional a un problema de coordinación concreto y generalizado en la política económica internacional. 

En las próximas entradas utilizaremos esta perspectiva para examinar cómo los principios fundamentales del GATT/OMC generan valor, y cómo los cambios en la coyuntura económica están dificultando su funcionamiento. 

Referencias

Bagwell, Kyle y Robert W. Staiger (2011). "What Do Trade Negotiators Negotiate About? Empirical Evidence from the World Trade Organization". American Economic Review 101(4): 1238-1273.

Broda, Christian, Nuno Limão y David E. Weinstein (2008). "Optimal Tariffs and Market Power: The Evidence". American Economic Review 98(5): 2032-2065.

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Notas

1. "(...) Sin embargo, en cuanto se intenta limitar los dispositivos de protección, hay que tomar en consideración toda una serie de disposiciones económicas nacionales. Los aranceles y las restricciones cuantitativas de las importaciones no son el único medio de proteger las ramas de producción nacionales. Las subvenciones, los impuestos internos, los precios internos y los controles cuantitativos o los planes de nacionalización se pueden utilizar con fines similares. Todos esos instrumentos pueden ser instrumentos de política perfectamente legítimos para lograr otros objetivos perfectamente legítimos. (...) Si se quiere establecer por medio de un acuerdo internacional una economía internacional más liberal, hay que buscar un compromiso que funcione entre la necesidad de limitar de manera eficaz los dispositivos de protección y la necesidad de dejar a los Gobiernos nacionales libertad para adoptar políticas económicas internas eficaces que les permitan lograr objetivos nacionales legítimos."

   "The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", por J. E. Meade. Oxford University Press, Londres: 1955, página 570. Volver al texto