I

Il n'y a certainement pas beaucoup de gens au Canada, ni même ailleurs, qui allient l'extraordinaire profondeur de vues et l'immense expérience de Sylvia Ostry en matière de commerce et, plus généralement, de politique économique. Il n'y en a pas beaucoup non plus qui ont aussi brillamment réussi dans son domaine d'élection. Sylvia Ostry a exercé de hautes fonctions dans l'administration de son pays, elle a occupé un poste de responsabilité dans une institution internationale de premier plan - l'OCDE - et maintenant, grâce à toutes les connaissances qu'elle a ainsi acquises, elle apporte une contribution remarquable à la compréhension du monde complexe dans lequel nous vivons. Bien des idées et des questions que j'évoquerai cet après-midi ont été influencées par les travaux de Sylvia.

C'est donc un immense plaisir pour moi de faire la quatrième Conférence annuelle de la Fondation Sylvia Ostry. Avant de poursuivre, je voudrais toutefois dire juste une chose à Sylvia, que je suis fier de compter parmi mes amis de longue date: “Sylvia, je vous en prie, continuez de faire ce que vous faites si bien. Nous apprécions infiniment votre perspicacité, votre capacité à interpréter les tendances et les phénomènes économiques et la pertinence des solutions que vous proposez. Nous avons plus que jamais besoin de vous”.

II

L'impératif de la mondialisation

On doit pouvoir affirmer que, dans toute l'histoire, presque chaque génération a connu le changement, qu'il soit social, économique ou politique, et il ne fait aucun doute que celui-ci a chaque fois été perçu avec un mélange de crainte et d'espoir - crainte des inconvénients qui pourraient en résulter et espoir de voir s'ouvrir de nouveaux horizons. Certaines périodes sont plus tumultueuses que d'autres, mais je me demande s'il y a eu beaucoup de générations au cours des années écoulées qui ont eu à faire face au changement extrêmement rapide qui caractérise notre époque.

En quoi consiste le changement dont je parle et quel en est le moteur? Il s'agit de l'internationalisation, ou de la mondialisation, spectaculaire de l'activité économique qui s'est produite ces deux ou trois dernières décennies et des profondes conséquences qu'elle a sur le plan politique et social. Plusieurs forces poussent énergiquement vers la mondialisation. Certaines d'entre elles découlent sans doute de l'action des pouvoirs publics, mais pour l'essentiel ce sont des forces qui agissent d'elles-mêmes - des forces libérées par le progrès technologique, surtout dans le domaine des transports et des communications.

Sur le plan économique, la mondialisation signifie que la production et le commerce sont désormais inexorablement imbriqués. Les opérations de production sont réparties dans le monde entier. Les producteurs doivent investir pour faire du commerce et faire du commerce pour investir. La plupart des produits arrivant sur le marché aujourd'hui, soit font l'objet d'échanges internationaux, soit sont fortement tributaires, pour leur fabrication, d'éléments entrant dans les échanges internationaux. Les statistiques montrent clairement que le commerce contribue plus que jamais à l'activité économique - les courants d'échanges ont été multipliés par 15 ces 40 dernières années alors que la production a sextuplé. Parallèlement, les flux d'investissements étrangers directs ont augmenté de manière spectaculaire - pendant la décennie se terminant en 1993, ils ont quadruplé au niveau mondial, atteignant presque 200 milliards de dollars par an. De plus en plus d'emplois dépendent du commerce, aussi bien des importations que des exportations. Cette évolution a coïncidé avec une amélioration régulière du niveau de vie dans la plupart, mais non la totalité, des pays. Le fait que des avantages de la mondialisation ne se font pas encore sentir pour tous représente un défi sur lequel je reviendrai. Toutefois, nul ne devrait sous-estimer la mesure dans laquelle l'intégration économique mondiale a contribué, et contribue, à réduire la pauvreté et la marginalisation. Au cours des quelques années à venir, 2 milliards de personnes dans les pays en développement et dans les économies en transition devraient accéder au marché mondial, renforçant ainsi les tendances qui ont permis à une bonne douzaine de pays en développement de prendre rang parmi les économies les plus dynamiques de la planète.

Sur le plan politique, la mondialisation signifie que les Etats doivent apprendre à coopérer dans davantage de domaines qu'auparavant. Certaines des distinctions que nous avions l'habitude de faire entre la politique internationale et la politique intérieure semblent de plus en plus superficielles et inopportunes. Des tensions surgissent naturellement lorsqu'on constate que les Etats sont de plus en plus curieux de ce que font les autres et ces tensions doivent être gérées avec habileté et une certaine souplesse politique. A mesure que le domaine de l'élaboration des règles et de la coordination des politiques au niveau international s'élargit et que la notion de politique “intérieure” recouvre des aspects plus précis, il faut veiller à sauvegarder la diversité et préserver la démocratie. Dans le même temps, il faut reconnaître le caractère illusoire des arguments défensifs fondés sur la souveraineté. La véritable expression de la souveraineté dans le monde actuel est la capacité de gouvernements démocratiquement élus de défendre les intérêts de leurs administrés dans le cadre de négociations et d'engagements internationaux.

Sur le plan social, gérer la mondialisation est aussi un défi important. Il ne serait pas honnête de dire que l'ouverture des marchés, la poursuite de l'intégration économique internationale et la libéralisation du commerce se feront toujours sans douleur. Certaines personnes risquent fort d'être déplacées du fait de la réaffectation des ressources découlant de ces processus. Mais il faut avoir une vision claire de la situation d'ensemble. Les gains d'efficacité découlant de la spécialisation par le biais du commerce stimulent l'activité économique et créent des emplois qui compensent largement les pertes éventuelles liées au déplacement d'emplois. Gérer cette transition et traiter les conséquences du changement au plan de la répartition est une responsabilité fondamentale des Etats et ils ne pourront certes pas l'assumer en restant à l'écart du marché mondial.

La mondialisation ne s'arrêtera pas. Les décideurs ne pourraient interrompre le processus, même s'ils le souhaitaient. Ce n'est pas quelque chose de facultatif, mais quelque chose qui, sur bien des plans, fait partie intégrante de notre vie quotidienne. La seule véritable question est de savoir si nous voulons ou non accompagner son avancée par des politiques intérieures qui nous aideront à nous adapter à la réalité du changement sans entraîner un coût social insupportable.

Au niveau international, il s'agit de déterminer si ce processus inéluctable s'inscrira dans un système fondé sur des règles convenues ou simplement sur un rapport de forces. Pendant l'après-guerre, nous avons généralement opté pour la première formule. L'abandonner maintenant modifierait l'histoire économique - et éventuellement politique - du monde d'une manière qui serait dangereuse pour l'ensemble des populations.

III

Les 18 premiers mois de l'OMC: des zones de lumière et d'ombre

Avant d'en venir à ce que je considère comme quelques-unes des questions essentielles que nous devrons aborder au cours des mois et années à venir, j'aimerais revoir brièvement avec vous ce qu'a été la première année et demie d'existence de l'OMC. C'est un mélange de zones de lumière et de zones d'ombre, d'engagements qui ont été mis en oeuvre et d'autres qui restent à honorer.

Les zones de lumière sont notamment les suivantes:

• Mise en oeuvre des Accords du Cycle d'Uruguay: il y a eu un bon départ, mais il ne faut pas être trop optimiste. La mise en oeuvre intégrale et rapide des engagements est essentielle pour assurer la crédibilité de l'OMC et créer la confiance nécessaire pour aborder le programme de travail futur dans le domaine du commerce.

• Règlement des différends: nous avons maintenant un mécanisme plus efficace et plus crédible pour le règlement des différends commerciaux. Jusqu'ici, 38 plaintes ont été déposées à l'OMC et un grand nombre d'affaires ont été réglées avant qu'une instance ne soit saisie, c'est-à-dire au stade des consultations qui est un élément essentiel de la procédure. Cela illustre bien l'effet dissuasif du système.

• Création de l'Organe d'appel qui vient de rendre sa première décision - une décision très délicate vu les nombreux critères en jeu.

• Elargissement de la composition: l'OMC compte maintenant 121 Membres. Le fait que 29 pays (dont la Chine et la Russie) négocient actuellement leur accession atteste la vitalité et l'attrait du système multilatéral. Certains pays rejoignent peut-être l'OMC pour obtenir des avantages économiques, mais le gain global sera également une plus grande stabilité des relations internationales. Nous sommes manifestement sur le point d'atteindre l'objectif tant désiré, un système commercial multilatéral à composition universelle, fondé non pas sur des conditions de participation moins rigoureuses, mais sur un désir accru des Etats de participer pleinement à une économie en voie de mondialisation.

• Commerce et environnement: le Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC a un vaste programme de travail qui a fait l'objet de discussions approfondies. Ces discussions ont été un bon point de départ pour aller de l'avant dans ce domaine important, mais souvent sujet à controverse, en permettant à la fois de clarifier les questions en jeu et de rapprocher des points de vues auparavant divergents. Dans son rapport à la Conférence ministérielle de Singapour, le Comité sera en mesure de mieux définir les domaines nécessitant un examen plus poussé et pourrait suggérer certaines améliorations à apporter à la politique générale en vue de défendre les préoccupations environnementales tout en renforçant ou en facilitant le commerce international.

Les zones d'ombre apparaissent lorsque nous nous rappelons que la mise en oeuvre vise aussi l'engagement pris à la fin du Cycle d'Uruguay de poursuivre les négociations dans quatre secteurs importants du commerce des services. Maintenant que nous avons au moins un résultat provisoire dans trois de ces secteurs - services financiers, mouvement des personnes physiques (les prestataires de services) et télécommunications de base -, j'aimerais dire quelques mots sur ce qui a été réalisé - et ce qui reste à faire.

Vous vous souviendrez qu'en juillet dernier la négociation sur les services financiers s'est achevée avec un succès inégal: 29 pays ont accepté d'améliorer les engagements qu'ils avaient souscrits au titre de l'AGCS, mais les Etats-Unis ont jugé que l'ensemble des résultats n'était pas satisfaisant et n'ont pas été en mesure de faire d'offre concernant l'accès futur à leur marché des services financiers. Les négociations reprendront en 1997 et j'espère qu'elles aboutiront à un ensemble de résultats amélioré auquel les Etats-Unis participeront pleinement. Les négociations sur les télécommunications de base, qui se sont terminées le 30 avril, ont débouché sur une série très intéressante et utile d'offres concernant l'ouverture des marchés, ainsi que sur des progrès substantiels au sujet de la concurrence et du comportement des monopoles d'Etat. Mais, là encore, il n'a pas été possible d'arriver à un accord définitif car pour les Etats-Unis le résultat n'était pas satisfaisant. Les négociateurs sont convenus de préserver les résultats obtenus jusque-là dans l'espoir qu'ils pourraient être encore améliorés pendant une brève reprise des négociations en janvier/février de l'année prochaine et de maintenir la date du 1er janvier 1998 pour leur mise en oeuvre. J'espère que ce processus sera lui aussi mené à bien en 1997.

La quatrième négociation sectorielle, celle sur les transports maritimes, se poursuit. Elle aussi se heurte à des difficultés, les Etats-Unis ayant déclaré qu'ils ne feraient pas d'offre, compte tenu de leur évaluation des offres présentées par les autres. Nous devons faire en sorte qu'un résultat acceptable puisse néanmoins être obtenu d'ici à la fin juin, mais ce ne sera pas facile.

Il est trop tôt pour établir un bilan. Mais je pense que nous pouvons au moins tirer une première conclusion. Il n'est pas impossible qu'une négociation portant sur un secteur déterminé donne de bons - voire très bons - résultats. Les négociations sur les télécommunications en sont la preuve - et à mon avis, dans le cas des services financiers également, les résultats ont été bien meilleurs que ce qu'on aurait pu attendre d'une brève négociation menée dans un secteur très sensible.

Naturellement, il ne faudrait pas sous-estimer l'incidence du fait que le délai du 30 avril pour l'achèvement formel des négociations sur les télécommunications n'a pas été respecté ni du résultat obtenu jusqu'ici concernant les services financiers. Mais on aurait tout autant tort d'en exagérer la portée. L'histoire des négociations internationales - en particulier les négociations commerciales - est parsemée d'objectifs manqués. Si nous cédons à la tentation de dramatiser dans chaque cas, il n'en sera que plus difficile d'aller de l'avant pour arriver à un succès.

Une dernière observation: ces négociations ont été classées parmi les engagements restant à honorer parce qu'il n'a pas été possible de les mener à terme, même à l'instant magique de la fin du Cycle d'Uruguay. Elles doivent donc, par définition, être considérées comme faisant partie des questions les plus difficiles. Il n'est donc pas surprenant qu'elles n'aient pas pu être bouclées à la deuxième tentative - mais pour l'instant aucune n'a été un fiasco. Nous pouvons donc d'autant moins accepter un échec dans le secteur maritime.

IV

La prochaine étape: Singapour

C'est sur ce fond de lumière et d'ombre que se déroulent les préparatifs de la première Conférence ministérielle de l'OMC qui aura lieu à Singapour en décembre. Cette réunion offrira certainement l'occasion de faire le point de ce qui a été réalisé au bout de deux ans, mais on risque de gaspiller les forces politiques qui y seront concentrées si on ne se fixe pas aussi des objectifs plus ambitieux. Je voudrais indiquer brièvement quelques domaines dans lesquels je pense qu'on peut raisonnablement attendre de la réunion de Singapour qu'elle aide le système multilatéral à faire les progrès nécessaires.

Un de ces domaines est la poursuite de la libéralisation du commerce des marchandises et des services - par l'amélioration des règles commerciales. On s'interroge sur ce que la poursuite de la libéralisation peut véritablement signifier. Certaines délégations ne veulent pas modifier les engagements qu'elles ont déjà pris à la fin du Cycle d'Uruguay et préfèrent s'en tenir à l'horizon de 1999 ou 2000. D'autres, par contre, suggèrent d'étudier diverses possibilités, notamment des réductions tarifaires accélérées ou additionnelles, d'autres travaux sur les services professionnels et des efforts d'harmonisation des normes techniques et de simplification des règles d'origine. De nouvelles suggestions seront sans doute formulées pendant la suite des débats préparatoires.

Les discussions engagées entre un certain nombre de pays au sujet de la libéralisation du commerce des technologies de l'information constituent une initiative particulièrement encourageante qui devrait également compléter et renforcer l'ouverture du marché des services de télécommunications. J'espère que si l'on finit par arriver à un accord, il sera de caractère multilatéral, afin qu'il profite largement aussi bien à l'économie mondiale qu'au système commercial.

Les Ministres réunis à Singapour seront également saisis du "programme de travail implicite" de l'OMC - correspondant aux engagements qui ont déjà été pris d'entamer avant la fin du siècle de nouvelles négociations sur l'agriculture, les services et d'autres secteurs. Ce "programme de travail implicite" reprend également quelques-unes des autres questions que divers Membres ont proposé d'y inscrire, comme l'investissement et la concurrence à propos desquels j'aimerais dire quelques mots.

En ce qui concerne l'investissement, la mondialisation a considérablement réduit l'utilité des distinctions que les décideurs avaient l'habitude de faire entre différentes formes d'accès aux marchés.

Dans ce contexte, il me semble qu'il n'y a aucune raison de ne pas avoir des règles multilatérales pour l'investissement alors que nous en avons pour le commerce. Pendant le Cycle d'Uruguay, à l'issue de la négociation sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce - les MIC -, il a été décidé que les questions d'investissement seraient examinées en vue de déterminer si l'Accord sur les MIC devait être complété par des dispositions en matière d'investissement. Parallèlement, les négociations sur le commerce des services ont débouché sur des engagements de fond concernant l'investissement dans une gamme étendue de secteurs. Ces engagements s'appliquent au droit d'établissement des investisseurs étrangers ainsi qu'à leur droit d'exercer des activités une fois établis. Outre ces engagements sectoriels, les Membres de l'OMC se sont engagés à accorder le traitement NPF à l'ensemble des échanges de toutes les catégories de services sauf dans les quelques cas où des exceptions limitées à la clause NPF ont été prévues.

Malgré l'importance des résultats déjà obtenus dans le domaine des services, je pense qu'à l'OMC nous devons aborder l'investissement d'une manière plus horizontale et globale, d'autant que rien n'a encore été fait pour ce qui est des marchandises. Les règles multilatérales en la matière devraient reposer sur les principes de l'OMC du traitement NPF et du traitement national, favorisant ainsi un contexte général qui encourage et préserve l'investissement étranger, surtout dans la grande majorité des pays en développement et des pays les moins avancés qui sont actuellement largement en dehors des principaux circuits d'investissement étranger. Des règles internationales concernant l'investissement ont déjà été mises au point ou sont en cours d'élaboration à l'OCDE, ainsi que dans le cadre de certains accords commerciaux régionaux. Je pense toutefois que les gouvernements reconnaîtront de plus en plus la nécessité d'étudier cette question dans un cadre plus global.

En l'absence d'un solide cadre multilatéral, il risque d'y avoir une prolifération de régimes d'investissement étranger éventuellement incompatibles, voire discriminatoires. Il s'agit de savoir comment donner à cette question une dimension véritablement multilatérale qui tienne compte non seulement du rôle de l'investissement dans le système commercial international, mais aussi de l'intérêt commun que les pays industriels et les pays en développement ont à créer un climat favorable à l'investissement. Il est difficile d'imaginer qu'une réponse puisse être trouvée en dehors de l'OMC. Il y a actuellement plus de 900 traités d'investissement bilatéraux, et si tous les pays du monde devaient participer à de tels accords, il en faudrait environ 20 000. Cela est une réponse claire à ceux qui prônent la supériorité d'une approche bilatérale. Je ne puis imaginer que les entreprises se réjouiraient d'une telle profusion de dispositions. Il est à l'évidence préférable d'avoir un seul cadre dans lequel tous les pays, développés et en développement, seraient soumis aux mêmes règles et disciplines et qui comporterait une seule procédure de mise en oeuvre.

L'Accord sur les MIC prévoit également qu'il faudra examiner la nécessité d'élaborer des règles sur la politique en matière de concurrence. Le GATT et l'OMC ont cherché ces 50 dernières années à renforcer la concurrence en encourageant la libéralisation du commerce. Plus précisément, les questions de concurrence ont été évoquées dans la Charte de La Havane et inscrites au programme du Cycle d'Uruguay par le biais des négociations sur les télécommunications de base. Je pense qu'il est important pour nous d'examiner cette question à fond dans le cadre de l'OMC. Les politiques prescrites et appuyées par les gouvernements ayant désormais moins d'effets restrictifs sur le commerce, l'attention se porte de plus en plus sur les obstacles commerciaux érigés par les entreprises - c'est-à-dire les obstacles qui sont inhérents à la structure des marchés et indépendants de la politique des pouvoirs publics.

Nous devons déterminer tout d'abord quelle peut être l'ampleur de ces obstacles et quels problèmes ils peuvent soulever. Il faut ensuite se demander si la question doit être traitée à l'échelon national ou si des disciplines internationales sont nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des marchés. Et s'il nous faut réellement une approche internationale, en quoi devrait-elle consister? Faudrait-il créer un droit de prendre une mesure multilatérale qui obligerait les gouvernements à mettre en oeuvre leur politique de concurrence nationale ou devrions-nous aller plus loin et rédiger des règles de fond en matière de concurrence? Ce sont là des questions intéressantes et importantes qu'il nous faut aborder. Nous pouvons certainement tirer des enseignements des négociations sur les télécommunications de base au cours desquelles les gouvernements ont manifestement éprouvé le besoin de définir et de s'engager à respecter des principes multilatéraux spécifiques en faveur de la concurrence.

Que nous l'admettions ou non, la concurrence devient partie intégrante de notre programme. Il s'agit simplement de savoir quand et comment cela se fera de manière explicite.

Au-delà du programme de travail implicite, parmi les questions qui ont été proposées par certains pays, il y celle du commerce et des normes de travail (la plus sujette à controverse de toutes). Nul ne peut nier l'importance de normes de travail fondamentales convenues à l'échelon international. Mais il s'agit maintenant de déterminer l'étendue de leurs liens avec le commerce et le cadre qui convient le mieux pour les examiner. C'est pourquoi cette question peut encore être une source de conflit. Nous devons tous veiller à éviter de dramatiser la situation à la Conférence ministérielle. Si cela devait se produire, il est certain que les populations dont nous voulons tous protéger les intérêts n'auraient absolument rien à y gagner.

Il a également été proposé d'examiner le problème de la corruption dans le commerce international, en liaison avec la nécessité de poursuivre les travaux sur les marchés publics; la question de régionalisme et l'adaptation des règles commerciales à l'économie mondiale. La question de l'incidence des prix des produits de base, des taux de change et de la dette sur les recettes d'exportation des pays en développement a été évoquée oralement.

Ces suggestions devront être examinées avec objectivité et attention, conformément au principe du consensus qui a toujours régi le système multilatéral. Elaborer un consensus dans ces domaines sera extrêmement difficile - mais le système commercial multilatéral a su relever de tels défis dans le passé (par exemple, lorsque son champ d'application a été étendu aux services et à l'environnement).

Un des changements les plus notables intervenus sur la scène commerciale mondiale depuis une dizaine d'années a été la fin du clivage Nord-Sud - un événement aussi important que la chute du mur de Berlin. Ce changement est imputable dans une large mesure à l'ampleur des politiques d'ouverture des marchés et de libéralisation appliquées par les pays à tous les niveaux de développement. Un objectif prioritaire de la réunion de Singapour est de maintenir cette nouvelle unité.

Si nous voulons aller de l'avant dans la mise au point d'un programme de travail en matière de commerce pour le XXIe siècle, il est essentiel d'avoir un solide capital confiance pour faire en sorte que tous les membres du système commercial soient convaincus que ce dernier fonctionne d'une manière favorable à leurs intérêts.

V

Les défis à relever

Pour adapter le système commercial au siècle nouveau, il faudra surtout relever quatre grands défis.

Premièrement, il faut nous employer mieux que nous le faisons actuellement à faire comprendre aux populations du monde entier que la liberté du commerce et le système multilatéral sont dans leur intérêt. Nous devons reconnaître que les progrès rapides de l'intégration mondiale ont contribué à créer un climat d'incertitude dans de nombreux pays, situation que ne manqueront pas d'exploiter ceux qui préconisent les remèdes de charlatan que sont le protectionnisme et la xénophobie. Ce qu'il faut de toute urgence c'est que les pouvoirs publics, le secteur privé et les milieux universitaires oeuvrent ensemble pour réaffirmer haut et fort la vérité qui ressort avec tant de clarté de ces 50 dernières années - à savoir que la liberté du commerce dans le cadre des règles du système multilatéral est la clé de la croissance et qu'elle conditionne donc tous nos espoirs d'une existence plus prospère et plus stable.

Deuxièmement, il faut respecter et renforcer le contrat fondamental qui lie maintenant l'ensemble des pays à tous les niveaux de développement économique. Les pays industrialisés doivent maintenir l'ouverture de leurs marchés et l'améliorer encore au cours des années à venir. De leur côté, les pays en développement doivent poursuivre leurs réformes de libéralisation et s'intégrer davantage au système mondial. Et ensemble, les uns et les autres doivent s'employer à améliorer la situation des pays les moins avancés.

Je pense que le relèvement du niveau de vie dans ces pays est une des tâches les plus urgentes auxquelles nous devons nous atteler. Selon les estimations, le revenu par habitant devrait augmenter de 80 pour cent en moyenne en Asie de l'Est d'ici à 2005, mais le chiffre correspondant pour l'Afrique subsaharienne n'est que de 8 pour cent. Que pouvons-nous faire pour réduire cet écart qui pour l'instant ne cesse de se creuser et pour favoriser le développement des pays les plus pauvres?

Nous devons pour le moins faire en sorte que les biens et services produits par ces pays aient un accès libre et sûr à tous les marchés. Il conviendrait de prendre l'engagement de consolider à zéro, dans un délai strict, tous les droits de douane qui leur sont applicables et d'éliminer toutes les restrictions quantitatives frappant encore leurs exportations. Il y a bien d'autres choses que nous pourrions faire pour aider ces pays, par exemple améliorer leur accès à l'investissement (raison de plus d'aborder cette question à l'OMC), les encourager à prendre des initiatives au niveau régional et appliquer à leurs produits des règles d'origine plus souples.

Il est tout aussi important de renforcer leur capacité institutionnelle et humaine afin qu'ils puissent pleinement profiter de l'amélioration des possibilités. Il faut pour cela des modes d'approche nouveaux à la fois en ce qui concerne la coopération entre les organismes qui apportent une assistance technique et les moyens mis en oeuvre à cet effet.

L'OMC a fait un premier pas dans ce sens en élaborant un plan intégré de coopération technique avec la CNUCED et le Centre du commerce international, qui est sous notre tutelle commune. Il faut de toute évidence faire plus pour encourager cette coopération. Nous devons également collaborer étroitement avec l'ensemble des autres organismes compétents pour exploiter toutes les possibilités qu'offrent que les nouvelles technologies de communication d'amplifier la portée et l'incidence de nos efforts en matière de renforcement des capacités.

Enfin, il faut étudier de près la situation des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires qui - pour diverses raisons - sont confrontés à une hausse des prix de plusieurs produits agricoles.

Le troisième défi est celui de l'universalité - c'est-à-dire la nécessité d'intégrer au système de l'OMC la Chine, la Russie et tous les autres pays qui n'en font pas encore partie. Nous ne pourrons tirer pleinement profit d'un système commercial mondial fondé sur des règles que lorsque cette universalité sera réalisée. Personne n'ose croire qu'elle se fera facilement. L'accession de grands pays en voie de transition soulève notamment des questions de fond importantes et pour y répondre il faudra trouver un équilibre acceptable entre les aspirations des candidats, les intérêts des membres existants et la nécessité de sauvegarder l'intégrité du système et ses règles. Il n'y a pas en l'occurrence de solution politique immédiate. Il incombe à la fois aux candidats et aux membres existants de faire en sorte que les négociations sur l'accession progressent aussi rapidement que possible, mais d'une manière qui renforce l'ensemble du système.

Le quatrième défi est de bien comprendre le lien entre le régionalisme et le système commercial multilatéral. La prolifération des accords régionaux qui sont devenus la caractéristique essentielle des relations économiques internationales actuelles date de moins de 15 ans. En 1980, il y avait très peu d'unions douanières et de zones de libre-échange, mais maintenant presque tous les Membres de l'OMC sont parties à un ou plusieurs arrangements commerciaux régionaux. A part la Communauté européenne, les arrangements en place il y a 15 ans étaient généralement de portée limitée et axés principalement, sinon exclusivement, sur des droits de douane préférentiels. On peut dire de la nouvelle vague des accords commerciaux régionaux, comme de bien d'autres choses, qu'elle est venue d'Amérique du Nord.

En effet, le Canada a pris l'initiative et a été le moteur de la conclusion d'un accord de libre-échange en Amérique du Nord qui devait être rapidement élargi et devenir l'ALENA. Et il est question maintenant d'un accord de libre-échange à l'échelle de l'hémisphère qui reposerait également sur les arrangements existant en Amérique du Sud comme le MERCOSUR, le Pacte andin et le Marché commun d'Amérique centrale. En Asie, nous constatons que l'ANASE a récemment élargi sa portée géographique et renforcé le processus d'intégration. Les pays d'Asie du Sud mettent également au point un arrangement régional. Et il y a bien sûr l'APEC qui, même si elle ne prévoit pas encore de préférences commerciales entre ses membres, consacre une vision ambitieuse du libre-échange entre des pays d'Asie et au-delà du Pacifique des pays d'Amérique du Nord et du Sud. En Afrique, plusieurs arrangements régionaux sont en cours d'élaboration. En Europe, l'Union européenne a conclu un ensemble complexe d'arrangements préférentiels avec tous ses voisins immédiats et elle a des projets d'une plus vaste portée. L'idée d'un accord de libre-échange transatlantique a également suscité beaucoup d'intérêt ces derniers temps.

La libéralisation menée au niveau régional n'est pas en soi un motif de préoccupation pour les tenants du système multilatéral. Les initiatives régionales peuvent beaucoup contribuer à l'élaboration de règles et d'engagements multilatéraux et, dans des régions comme l'Afrique subsaharienne, constituer un point de départ essentiel pour l'intégration des pays les moins avancés à l'économie mondiale dans son ensemble. Au sens le plus littéral, la véritable contradiction se trouve entre la libéralisation, à quelque niveau que ce soit, et le protectionnisme. Considérées dans cette perspective, les initiatives régionales et multilatérales devraient aller de pair et se renforcer mutuellement.

Toutefois, compte tenu de l'ampleur et de l'ambition des initiatives régionales récentes, on ne peut plus considérer que cette complémentarité va de soi, si jamais cela a été le cas. Nous avons besoin de principes clairement énoncés, étayés par des engagements fermes, pour faire en sorte que les mécanismes régionaux n'exercent pas une force centrifuge, dévastatrice pour le système multilatéral.

La réponse se trouve à mon avis dans le principe que certains groupements régionaux récemment constitués ont défini - le régionalisme ouvert.

Il faut naturellement bien s'entendre sur ce que signifie le régionalisme ouvert. Pour ma part, je vois deux interprétations possibles.

La première consiste à considérer que toute zone préférentielle envisagée sera compatible avec les prescriptions juridiques du système multilatéral. Les dispositions existantes signifient que ces zones pourraient à la fois être juridiquement compatibles avec les règles de l'OMC et avoir un caractère préférentiel, ce qui veut dire qu'elles seraient une exception à la clause NPF qui est le principe fondamental du système multilatéral. La possibilité de faire une telle exception juridique au principe NPF inscrit dans les règles a été conçue à une époque et dans des circonstances complètement différentes. Aujourd'hui, avec la prolifération des groupements régionaux, l'exception pourrait devenir la règle, ce qui risquerait de modifier complètement la nature du système.

La deuxième interprétation du régionalisme ouvert est celle qu'en donnent un certain nombre d'Etats dont quelques-uns sont membres de l'APEC ou du MERCOSUR. Dans ce scénario, l'élimination progressive des obstacles internes au commerce dans le cadre d'un groupement régional sera mise en oeuvre à peu près au même rythme et selon le même calendrier que l'abaissement des obstacles à l'égard des non-membres. Cela signifierait que la libéralisation régionale serait aussi bien en pratique qu'en théorie généralement compatible avec le principe NPF.

Le choix est décisif car, selon l'option retenue, le résultat final serait très différent. Dans le premier cas, on aboutirait, dans 20 à 25 ans au maximum, à une division du monde commerçant en deux ou trois zones préférentielles intercontinentales dont chacune aurait ses propres règles et pratiquerait le libre-échange sur son territoire, mais il existerait encore des obstacles extérieurs entre les blocs.

Qui d'entre nous voudrait d'un monde pareil?

Je vous laisse imaginer les conséquences de ce scénario du point de vue de la stabilité et de la sécurité mondiales; où se situeraient, par exemple, la Chine et la Russie dans un tel monde?

La deuxième option, par contre, mise sur la convergence progressive du régionalisme et du multilatéralisme sur la base d'objectifs et de principes communs, avant tout le respect de la clause NPF. Au bout du compte, nous aurions un seul marché mondial libre régi par des règles convenues à l'échelon international et applicables à tous, et où il serait possible d'assurer le respect des droits et des obligations librement acceptés par tous. Dans un tel monde, une place pourrait et devrait être faite à la Chine, à la Russie et à tous les autres candidats à l'OMC.

Vu la réalité du régionalisme et la nécessité de préserver le rôle central du système multilatéral, tout ce qu'on peut faire, c'est se demander quel est le meilleur moyen d'obtenir cette convergence progressive.

Faudrait-il par exemple s'en tenir à des efforts unilatéraux concertés ou engager pour cela une négociation multilatérale de la même façon que les élargissements antérieurs de la Communauté européenne ont contribué à déclencher les précédentes séries de négociations du GATT?

Faudrait-il envisager de fixer un délai au-delà duquel soit la libéralisation régionale de l'accès aux marchés serait appliquée sur une base NPF soit il y aurait des négociations multilatérales?

Quand des groupements régionaux établissent de nouvelles règles commerciales, devrions-nous essayer de convenir d'un mécanisme et d'un calendrier pour leur mise en conformité avec les règles multilatérales lorsqu'il y en a? Dans les cas où il n'existe pas encore de règle équivalente de l'OMC, il faudrait envisager un échéancier pour négocier l'application multilatérale des règles régionales.

Il est capital de maintenir la primauté des règles et du mécanisme de règlement des différends de l'OMC, non pas comme une fin en soi, mais pour éviter un imbroglio de juridictions concurrentes et contradictoires. Comme je l'ai déjà indiqué, l'évolution actuelle des règles relatives à l'investissement est un premier signe qui devrait nous alerter sur ce que la situation pourrait devenir.

Si nous ne maintenons pas la primauté des règles multilatérales, nous risquons de voir s'appliquer en matière de règlement des différends une sorte de Loi de Gresham, des règles peu contraignantes, évinçant des règles plus strictes, car les Etats opteront pour la juridiction qui leur est la plus favorable.

De toute évidence, il faut encore beaucoup réfléchir aux mécanismes qui nous permettraient d'assurer la convergence des systèmes régionaux et du système multilatéral. J'espère que le nouveau Comité des accords commerciaux régionaux de l'OMC, dont la présidence est assurée par un homme très compétent, M. John Weekes, Ambassadeur du Canada à l'OMC, jouera un rôle essentiel à cet égard. Pour l'instant, il importe d'indiquer clairement que cette convergence est nécessaire.

On en revient à la question de savoir dans quelle sorte de monde nous voulons vivre. Voulons-nous un monde où le progrès de l'intégration économique mondiale s'accompagne d'un cadre global de règles commerciales convenues qui garantit l'ouverture et encourage la croissance dans la stabilité? Ou voulons-nous un système fondé sur un rapport de forces où des blocs concurrents tentent de régionaliser l'économie mondiale avec toutes les tensions économiques et politiques qui en découlent?

Je n'ai aucun scrupule à vous présenter de manière aussi brutale ces deux manières de concevoir les choses. Si le système multilatéral n'est pas animé par une conception positive et ambitieuse de son avenir, comment peut-il espérer rester dynamique et maintenir le cap? Les mécanismes régionaux ont la plupart du temps une vision politique qui guide les initiatives commerciales et, bien souvent également, ils prévoient un calendrier précis. Pourquoi le système commercial devrait-il être moins ambitieux?

VI

Conclusion

Les défis que j'ai brièvement exposés contribuent à faire mieux comprendre que le commerce n'est pas simplement une question technique, mais un enjeu politique de la plus haute importance. Avec l'OMC, le monde dispose maintenant d'un cadre permanent pour l'examen des politiques commerciales ainsi que d'un moyen plus efficace de négocier des engagements et d'élaborer et de faire appliquer des règles commerciales. Le commerce et la politique commerciale sont revenus au premier rang des préoccupations internationales, là où les fondateurs des institutions internationales d'après-guerre avaient voulu les mettre. Grâce à la création de l'OMC et à la conclusion - qui devrait intervenir bientôt d'ici très peu de temps - d'accords globaux de coopération à tous les niveaux avec la Banque mondiale et le FMI, le cadre institutionnel pour le commerce, les finances et le développement est non seulement finalisé, mais aussi actualisé de manière à contribuer à la prospérité et à la stabilité mondiales au cours du prochain siècle. Cette coopération améliorée entre institutions est une étape importante pour l'exécution du mandat que les gouvernements ont confié à l'OMC en lui demandant d'oeuvrer à une plus grande cohérence dans l'élaboration des politiques économiques au niveau international.

L'OMC a été invitée pour la première fois à participer, aux côtés de la Banque mondiale, du FMI et de l'ONU, au Sommet du G7 réunissant les dirigeants des principaux pays industrialisés qui cette année se tiendra à Lyon à la fin du mois prochain. Non seulement cette reconnaissance de l'importance du système multilatéral est une très bonne chose en soi, mais ce sera aussi l'occasion de renforcer la dimension commerciale de la croissance et du développement pour les pays à tous les stades d'évolution économique. Bon nombre des thèmes de discussion soumis aux dirigeants du G7 seront dans le prolongement du Sommet que le Canada a accueilli à Halifax l'année dernière. La réalité de la mondialisation servira de toile de fond aux délibérations du Sommet, comme elle le fait pour tout débat économique sérieux. J'espère que l'OMC, dont le domaine d'activité - le commerce - est le moteur de l'intégration mondiale, pourra apporter des réponses concrètes et pragmatiques aux questions associées à ce processus, en particulier la façon d'étendre ses avantages à ceux qui sont actuellement en marge du courant économique général.

A la fin de l'année prochaine, le système multilatéral fêtera ses 50 ans. J'aimerais que l'on célèbre comme il convient cet anniversaire, pas seulement en reconnaissant le rôle que le système a joué dans la croissance et la stabilité mondiales depuis 1947, mais aussi en réaffirmant l'intérêt qu'il revêt pour le présent et l'avenir. La question de savoir où et comment il convient de commémorer cet événement devrait être étudiée plus avant, éventuellement par les Ministres qui se réuniront à Singapour en décembre. Je pense que nous ne devrions pas laisser passer cette occasion d'exprimer à nouveau, à un échelon politique élevé, notre attachement au système qui est le fondement de notre prospérité actuelle et de nos espérances futures.

Quelqu'un m'a fait remarquer récemment que les Canadiens avaient le multilatéralisme dans le sang et il est indéniable que la contribution du Canada à la cause multilatérale, dans le domaine économique aussi bien que politique, a été remarquable. On a pu récemment le constater lorsque ce pays a été parmi les premiers à préconiser la création de l'OMC à la fin du Cycle d'Uruguay. Je sais que l'ALENA et d'autres initiatives régionales ont pris une importance accrue dans le paysage politique et dans la vie économique du Canada, mais je suis persuadé que ce dernier s'emploiera à démontrer qu'il n'y a pas de contradiction entre l'exploitation active des possibilités régionales et un attachement vif et durable au principe du multilatéralisme. C'est de cette manière et de bien d'autres encore que l'influence de Sylvia Ostry continuera de se faire sentir.