“De la vision à la réalité: le système commercial multilatéral à cinquante ans”

I

A l'issue de l'un des débats les plus éclairés sur le système commercial multilatéral et son cinquantième anniversaire, c'est pour moi une grande responsabilité et une occasion extraordinaire de formuler quelques remarques de conclusion.

Il est très rare d'entendre l'histoire racontée par autant de ceux qui y ont joué un rôle déterminant, et peut-être plus rare encore de les voir tous rassemblés en même temps. Chacun d'eux a partagé avec nous ses réflexions sur bon nombre d'événements remarquables qu'a connus le système commercial mondial.

Les six représentants des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales présents ici aujourd'hui ont été qualifiés de “guerriers du commerce”. Mais il ne s'agit que d'une description limitée de leurs accomplissements. Il y a indéniablement un combat dans toute négociation commerciale, aussi faut-il des guerriers. Mais le combat consiste à établir des passerelles, à ouvrir des marchés, à renforcer la liberté de choix et à élargir les possibilités.

C'est pourquoi je préfère les qualifier de pionniers de l'économie mondiale. Hommes et femmes, démocrates et républicains, qui ont établi les nouvelles frontières de l'interdépendance économique, rendant ainsi le monde plus stable et, à terme, plus sûr.

Cette manifestation est plus importante encore pour moi du fait de la présence de M. Henry Kissinger, géant des relations internationales et bâtisseur de la paix, dont les réalisations comptent parmi les plus éminentes de ce siècle.

J'exprime toute ma gratitude à la Brookings Institution et à Michael Armacost en particulier pour l'organisation de cette impressionnante manifestation. Leur générosité n'a d'égale que la largeur de vue qui a fait de cette institution un participant aussi respecté au débat sur les politiques publiques.

Il est donc tout à fait approprié que cette allocution traite de la vision. Une vision très spécifique cependant, qui est devenue réalité - fait assez rare dans les affaires internationales. Cette réalité, c'est le système commercial multilatéral qui est à présent centré sur l'Organisation mondiale du commerce et dont nous célébrons cette année le cinquantième anniversaire.

La vision qui anime le système doit beaucoup à l'inspiration américaine. Elle est aussi neuve et adaptée aux réalités actuelles - et aux défis à venir - qu'à l'origine. Elle favorise depuis 50 ans la croissance économique et la stabilité internationale. Dans le monde incertain d'aujourd'hui, cette vision et le système édifié sur ses bases représentent un atout inestimable pour la planète. En la célébrant avec vous aujourd'hui, je voudrais d'abord tourner mon regard vers le passé afin que nous puissions voir plus clairement l'importance du système pour l'économie mondiale de demain.

Le monde que nous voyons autour de nous - un monde d'intégration économique croissante, de cercles toujours plus larges de développement et de prospérité sans précédent - est, à bien des égards, la réalisation d'une idée surgie des décombres de la seconde guerre mondiale.

Certes, les inégalités et la pauvreté sont encore répandues à une échelle inacceptable. Mais, au cours des 50 dernières années, le commerce a constitué un puissant moteur de croissance. En 1950, il représentait 7 pour cent du PIB mondial. Aujourd'hui, il en représente 23 pour cent, et le tiers des 25 pays qui ont le plus gros chiffre de commerce extérieur sont des pays en développement. Entre 1948 et 1997, le commerce des marchandises a été multiplié par 14, alors que la production mondiale l'était par 5,5. Durant la même période, le PIB mondial a augmenté de 1,9 pour cent par an en prix constants et compte tenu de l'accroissement général de la population. Pris dans un contexte historique, ce chiffre est extrêmement élevé.

Au cours des dix ou 15 dernières années en particulier, les pays en développement ayant été de plus en plus nombreux à adopter des politiques de libéralisation des échanges, on a noté des signes d'inversement de la marée. La part de ces pays dans le commerce mondial est passée de 20 à 25 pour cent. Pour le secteur manufacturier, elle a doublé (de 10 à 20 pour cent) et, si la tendance actuelle se poursuit, elle pourrait dépasser 50 pour cent d'ici à 2020. En outre, durant la même période, dix pays en développement représentant une population totale de 1,5 milliard de personnes ont doublé leur revenu par habitant.

Si, dans certains cas, l'écart entre les pays se creuse, il est également vrai que, de 1990 à 1996, les pays en développement ont enregistré une croissance record de 5,4 pour cent en moyenne, soit trois fois plus que les pays avancés. Durant cette même période, les exportations des pays industrialisés vers les pays en développement ont augmenté en moyenne de 10,1 pour cent par an, tandis que celles des pays en développement vers les pays industrialisés augmentaient en moyenne de 7,3 pour cent. Tel est le cercle vertueux de la mondialisation.

Toutes les grandes économies de la planète suivent désormais, chacune à leur manière, les principes du marché. Des milliards de personnes prennent de plus en plus part au processus de la mondialisation. Et pourtant, l'idée fondamentale qui anime le multilatéralisme reste tout aussi valable en cette ère mondiale qu'elle l'était après la guerre, à savoir que le meilleur moyen d'assurer la prospérité et la paix dans le monde est de les asseoir sur un commerce ouvert et non discriminatoire.

Cette idée occupait une place centrale dans l'esprit des architectes de l'ordre de l'après-guerre, et cela pour deux grandes raisons. L'une était leur conviction que le protectionnisme avait eu des effets totalement désastreux sur l'économie mondiale. Ils avaient tous connu le chaos économique des années 30, lorsque l'introversion défensive avait directement conduit à l'effondrement du commerce international, à la grande crise économique, puis à la guerre mondiale. Ils convenaient tous que la seule voie vers la reconstruction et la relance économiques était l'ouverture des marchés et la libéralisation des échanges, garanties par un régime de règles négociées ayant force obligatoire.

L'autre raison dominante était d'ordre politique: c'était la conviction que le libre-échange, source de prospérité économique, était un élément essentiel de la stabilité et de la sécurité internationales. Dans un système fondé sur des règles, le commerce favoriserait l'interdépendance économique entre les nations, rendant improbable une nouvelle guerre mondiale. Le principe de la non-discrimination empêcherait les ententes et les blocs exclusifs analogues à ceux qui avaient tant fait pour alimenter les rivalités et la protection entre les guerres. Derrière tout cela, il y avait la croyance fondamentale que la liberté économique entre les nations était un préalable indispensable à la liberté politique ainsi qu'aux autres formes de liberté.

II

La réussite du système commercial multilatéral au cours des 50 dernières années et durant les trois années qui ont suivi la création de l'OMC est évidente. Mais de nombreux signes montrent qu'il est urgent de renouveler le plaidoyer en faveur du libre-échange dans un cadre multilatéral.

La force fondamentale du système était, et demeure, qu'il est fondé sur des règles. Comme le GATT avant elle, l'OMC repose sur des engagements contractuels à caractère obligatoire, négociés et contractés librement par les gouvernements et ratifiés par les organes législatifs nationaux - notamment le Congrès des Etats-Unis. Il s'agit donc d'un système transparent et profondément démocratique.

En outre, la réussite du système témoigne du pouvoir durable de son principe fondamental, la non-discrimination. L'objectif le plus évident du GATT était la réduction des obstacles au commerce - objectif poursuivi à travers huit cycles successifs de négociations, qui ont ramené les droits de douane sur les produits industriels d'une moyenne de 40 pour cent environ à moins de 4 pour cent. Mais il y avait un deuxième objectif tout aussi important: établir un ensemble non discriminatoire de règles - reposant sur les piliers jumeaux du traitement national et de la nation la plus favorisée - afin d'aider à gérer l'interaction entre des économies nationales distinctes et différentes. C'est ce principe fondamental de la non-discrimination qui a beaucoup fait pour modérer la politique de la force dans les relations commerciales, en garantissant à tous les membres, indépendamment de leur dimension et de leur niveau de développement, un accès égal à la sécurité des règles.

La troisième force du système a été l'engagement de prendre les décisions par consensus. Cet engagement dépendait non de la force ou de la coercition mais de la volonté des membres de le maintenir. Or, loin d'affaiblir le système ou de le ralentir, le principe du consensus s'est révélé être une remarquable force de cohésion au fil des ans, offrant un fondement exceptionnel et inestimable pour la coopération internationale dans le domaine des échanges.

Au cours des seuls 12 derniers mois, nous avons lancé une importante initiative en vue d'intégrer les pays les moins avancés au courant général du système commercial mondial. Nous avons conclu un pacte historique sur les télécommunications, qui touche plus de 90 pour cent du marché mondial. Nous avons décidé de supprimer les droits de douane sur les produits des technologies de l'information, qui constituent l'un des secteurs de l'économie mondiale dont la croissance est la plus rapide. Et nous avons conclu un accord tout aussi large, réunissant 102 pays, afin de libéraliser les services financiers, de sorte que le commerce relatif aux activités bancaires, à l'assurance et aux valeurs mobilières sera pour la première fois régi par des règles multilatérales. L'ensemble de ces réalisations équivaut à un cycle majeur de négociations commerciales.

La valeur de ces accords est garantie par un processus de règlement des différends unique en son genre.

En trois ans d'existence, l'efficacité accrue de ce système a été démontrée par le fait que les Membres y ont eu beaucoup plus souvent recours. Les Etats-Unis en ont été le principal utilisateur et - je tiens à le souligner - un vigoureux défenseur. Mais le succès des procédures de règlement des différends n'est pas dû seulement au fait qu'elles aboutissent à des décisions: elles ont acquis une force dissuasive, ce qui leur a permis de contribuer jusqu'ici à favoriser les règlements à l'amiable dans environ un quart des affaires.

La limite de ce système est, bien entendu, qu'il ne peut fonctionner que sur la base des règles commerciales approuvées par les gouvernements et ratifiées par les parlements. C'est pourquoi il est indispensable que la communauté internationale progresse vers la fixation de règles coordonnées dans d'autres domaines tels que l'environnement. Un problème d'écologie doit recevoir une réponse écologique et non une réponse commerciale, même si les deux domaines doivent de plus en plus s'épauler.

A l'horizon de ce siècle, nous voyons un nombre impressionnant d'engagements inscrits au programme de l'OMC, notamment en ce qui concerne les négociations sur l'agriculture, les services et les aspects de la propriété intellectuelle. En outre, des décisions doivent être prises prochainement au sujet de l'investissement et de la concurrence. Certains pays ont présenté d'autres suggestions telles que de nouvelles négociations en vue de réduire les droits de douane sur les produits industriels. Avec la dynamique qui s'accélère à nouveau en vue de lever les derniers obstacles au commerce, nul ne peut sous-évaluer le fait que le rôle principal de l'OMC est toujours de militer pour la poursuite de la libéralisation.

III

Ces intérêts économiques et politiques fondamentaux n'ont pas changé à l'époque de la mondialisation, bien au contraire. Plus que jamais, la prospérité du monde - et de l'Amérique - repose sur le maintien d'une économie internationale ouverte, fondée sur des règles déterminées d'un commun accord. La contribution du commerce extérieur à la croissance des Etats-Unis a beaucoup augmenté au fil des ans - on estime par exemple que les exportations ont compté pour un tiers dans la croissance économique des dix dernières années. Il y a dix ans, les exportations assuraient 7 millions d'emplois aux Etats-Unis. Selon les estimations du Département du commerce, ce chiffre aura plus que doublé d'ici à l'an 2000, pour atteindre 16 millions.

Ce qui a changé, ce sont les défis auxquels le système est désormais confronté. L'un des défis à relever dans l'avenir sera de gérer l'intégration mondiale alors que les systèmes économiques nationaux sont encore très différents. A mesure que les obstacles tarifaires disparaissent, la politique commerciale se concentre à l'intérieur des frontières - sur les différences de réglementation et de structure dans des domaines tels que la politique en matière d'investissement, de concurrence ou d'environnement, qui peuvent avoir un effet important sur l'accès aux marchés et les courants internationaux d'échanges et d'investissement.

Les innovations touchant les technologies de l'information et les télécommunications créent actuellement des possibilités d'échanges sans frontières dans des secteurs essentiels - ce qui pose d'importantes questions sur les moyens de réglementer ou de gérer une économie opérant dans le cyberespace. Le cas du commerce électronique, que l'OMC examine maintenant, est évident.

Je n'ai besoin de rappeler à aucun d'entre vous que ces technologies offrent une possibilité sans précédent d'atteindre une nouvelle frontière mondiale au XXIe siècle. Nous voyons s'ouvrir devant nous la possibilité que des milliards d'habitants des pays en développement accèdent pour la première fois sur un pied d'égalité à l'information et à la connaissance, qui sont les deux matières premières essentielles de l'ère de l'information. Le rétrécissement du temps et de l'espace qui résulte du développement impressionnant des télécommunications et des technologies de l'information fera sensiblement reculer la marginalisation physique d'un nombre croissant de personnes. Ainsi, le développement de la télémédecine pourrait ouvrir de nouveaux horizons dans le domaine de la santé. Ce qui est certain, c'est que le progrès se fera par bonds. La rapidité du progrès technique nous fait entrer dans un monde nouveau et entièrement différent.

IV

Une économie mondiale exige un système véritablement mondial de règles commerciales. Outre nos 132 Membres, 31 candidats sont actuellement sur la “liste d'attente” de l'OMC; c'est encore un trait qui témoigne de la singularité de cette organisation par rapport aux autres organismes internationaux.

Adhérer à l'OMC, ce n'est pas comme adhérer à une instance politique ou à une organisation qui peut octroyer des prêts ou des dons; cela veut dire négocier âprement avec les Membres et modifier très souvent des aspects importants de sa politique nationale pour pouvoir contracter des engagements obligatoires sur tout l'éventail des activités commerciales. Mais les pays qui adhèrent à l'OMC y gagnent du fait que leurs relations commerciales deviennent plus sûres et plus prévisibles et qu'ils sont assurés de pouvoir accéder sur un pied d'égalité au système de règlement des différends.

Et le plus important, c'est qu'en ouvrant leur économie, ces pays accélèrent leur développement, tandis que leurs partenaires savent que désormais les réformes économiques unilatérales s'inscrivent dans un cadre juridique international.

C'est l'une des raisons importantes pour lesquelles l'OMC accorde une priorité aussi élevée au processus d'accession. Les 31 candidats sont tous des pays en développement ou des pays en transition. Ils incluent des géants tels que la Chine et la Russie, des républiques de l'ex-Union soviétique situées dans la région balte et en Asie centrale, et quelques-uns des plus petits Etats insulaires. Le fait que des pays aussi divers, y compris d'anciens bastions de la planification centrale, ont fait de leur accession un objectif essentiel ne laisse aucun doute quant à l'utilité et à l'attrait du système.

Il est évident que nous devons achever ces négociations dès que possible. Le processus de l'intégration économique mondiale ne nous attendra pas, et il est dans l'intérêt de chacun qu'il se déploie dans le cadre des règles de l'OMC. L'urgence est plus grande encore si l'on considère que d'importantes négociations nouvelles dans des secteurs essentiels sont déjà programmées pour le siècle prochain. Mais l'élargissement de l'OMC doit aussi renforcer le système et non le diluer - et il doit se faire dans des conditions commerciales saines.

L'interdépendance croissante de l'économie mondiale souligne la nécessité d'une architecture qui permette de gérer des questions et des politiques davantage interconnectées. Finances, commerce, développement, environnement, questions sociales, ce ne sont là que quelques-unes de ces interrelations croissantes. C'est aussi une leçon importante à tirer de la tourmente financière que traverse l'Asie. Le rôle du système commercial dans la solution de cette crise financière a été et restera essentiel. Il ne peut y avoir de solution sans la contribution positive du système multilatéral fondé sur des règles, qui s'est révélé être un bastion contre les pressions protectionnistes.

Permettez-moi de le dire sans ambiguïté: l'heure n'est pas au protectionnisme.

Pour résoudre efficacement ce problème, nous avons actuellement besoin des efforts collectifs de tous les protagonistes de l'économie mondiale. L'Europe, l'Amérique du Nord et du Sud et l'Asie elle-même doivent participer au rétablissement de la stabilité et de la confiance dans la région touchée. La Chine et le Japon doivent aussi montrer l'ascendant régional que l'on attend d'eux.

Le système multilatéral, avec ses engagements obligatoires d'ouverture des marchés et de libéralisation progressive, peut offrir le cadre commercial nécessaire pour relever le défi de la crise et éviter qu'elle ne se reproduise.

V

Ce que nous célébrons aujourd'hui, c'est un système de règles fondées sur le consensus qui peut englober l'ensemble des économies du monde. Un système qui aide à faire tomber les barrières, non seulement entre les économies mais aussi entre les peuples. Un système qui tisse une toile d'interdépendance économique telle que nous partageons le même intérêt pour notre prospérité mutuelle. Et un système qui contribue à égaliser la condition humaine grâce à la diffusion des technologies et des connaissances, alliant l'édification d'une économie mondiale à celle d'une vision mondiale.

Si, durant la guerre froide, le but était de gérer un monde divisé, il est à présent de gérer un monde de plus en plus profondément interdépendant.

C'est aussi pour cela que l'utilité du commerce a toujours dépassé le commerce lui-même. L'un des exemples les plus frappants de ces 50 dernières années est le rôle que la libéralisation des échanges a joué dans la transformation de la rivalité historique entre l'Allemagne et la France en un lien puissant qui réunit les deux pays au coeur de la construction européenne.

La commémoration du cinquantième anniversaire intervient également à une époque de rapide expansion des systèmes commerciaux régionaux. Plus de 90 accords régionaux préférentiels sont actuellement en vigueur, et plus des trois quarts d'entre eux ont été conclus au cours des quatre dernières années. La Communauté européenne est partie à plus d'un tiers de ces accords.

Leur contribution à la libéralisation est incontestable. Et pourtant, la logique du régionalisme a moins de sens, économiquement parlant, à une époque de mondialisation.

A mesure que la production et la distribution se mondialisent et que les économies deviennent plus intégrées et mues par des technologies sans frontières, personne n'a économiquement intérêt à ce qu'il y ait un système fragmenté, avec des règles fragmentées et même un système fragmenté de règlement des différends.

Des chefs d'Etat et de gouvernement ont déjà décidé d'instaurer le libre-échange dans le Pacifique, aux Amériques, en Europe et entre l'Europe et la Méditerranée. Et il y a maintenant la perspective de nouvelles zones de libre-échange entre l'Europe et les pays de l'Afrique subsaharienne, des Caraïbes et du Pacifique, ainsi que la possibilité d'une zone de libre-échange de part et d'autre de l'Atlantique. Il est prévu que ces nombreuses initiatives se concrétisent pleinement au cours des 20 prochaines années.

Qu'est-ce qui nous retient alors de franchir la prochaine étape logique vers le libre-échange mondial?

Au cours des prochaines années, alors qu'approcheront les dates fixées pour la mise en place des divers accords régionaux, il nous faudra mieux définir quelle sorte d'avenir nous voulons. Voulons-nous un monde fondé sur la non-discrimination, qui s'appuie sur des règles et ait une dimension planétaire? Ou voulons-nous un monde très différent, fragmenté en quelques gigantesques zones commerciales régionales, avec des règles différentes et reposant - par définition - sur la discrimination entre les partenaires commerciaux?

Les conséquences de ce choix vont bien au-delà du système commercial.

Pour éviter une dangereuse ambiguïté quant à l'avenir de l'économie mondiale et entretenir une relation d'appui réciproque entre les zones régionales présentes et futures et le système multilatéral, il faut éclaircir notre propre vision.

Quel meilleur moment peut-il y avoir que le cinquantième anniversaire du système commercial multilatéral pour réaffirmer sans aucun doute possible que notre but ultime reste l'instauration d'un système mondial de libre-échange fondé sur des règles comme élément principal d'une stratégie de développement et de sécurité pour le monde du XXIe siècle?