“La visión y la realidad: los cincuenta años del sistema multilateral de Comercio”

Al terminar uno de los debates más documentados sobre el sistema multilateral de comercio y su cincuentenario, es para mí una gran responsabilidad y una oportunidad extraordinaria presentar algunas observaciones a modo de conclusión.

 No es frecuente oír la historia contada por tantos de sus actores principales y quizá es todavía más infrecuente poder reunir a tantos de ellos. Cada uno de esos actores ha compartido con nosotros sus ideas sobre muchos eventos notables del sistema de comercio mundial.

Los seis Representantes de los Estados Unidos para las cuestiones comerciales, aquí presentes, han sido calificados de “luchadores del comercio”. Pero esa es sólo una descripción limitada de sus realizaciones. Sin duda ninguna, en toda negociación comercial hay una lucha y por eso se necesitan luchadores. No obstante, la lucha es por echar puentes, abrir mercados, aumentar la libertad de elección y ampliar las oportunidades.

Por esto prefiero llamarlos pioneros de la economía mundial. Hombres y mujeres, demócratas y republicanos, que han establecido nuevas fronteras de interdependencia económica y de ese modo han hecho del mundo un lugar más estable y en definitiva más seguro.

Este evento ha sido para mí más importante por la presencia de Henri Kissinger, gigante de las relaciones internacionales y constructor de la paz, cuyas realizaciones deben figurar entre las más sobresalientes de este siglo.

Toda mi gratitud a la Brookings Institution y a Michael Armacost personalmente, por acoger este impresionante acto. Su generosidad sólo es comparable con la amplitud de la visión que ha hecho de esta institución un respetado contribuyente al debate de las políticas públicas.

Por tanto, es totalmente oportuno que este discurso trate de la visión. Una visión muy concreta y que se ha convertido en realidad -algo bastante infrecuente en los asuntos internacionales. Esa realidad es el sistema de comercio multilateral actualmente centrado en la Organización Mundial del Comercio y cuyo cincuentenario vamos a celebrar este año.

La visión que impulsa el sistema fue en gran parte de inspiración estadounidense, y sigue siendo tan actual y relevante para las realidades de nuestro presente -y para los desafíos del futuro- como lo era al principio. Durante 50 años ha fomentado el crecimiento económico y la estabilidad internacional. Hoy, en un mundo de incertidumbres, esa visión y el sistema fundado en ella son un valor mundial incalculable. Al celebrarlo hoy con ustedes, deseo primero mirar al pasado para poder después ver más claramente la importancia del sistema para la economía global del futuro.

El mundo en que vivimos -un mundo de creciente integración económica, ciclos de desarrollo que se amplían y una prosperidad sin precedentes- es en muchos aspectos la culminación de una idea surgida de la destrucción causada por la Segunda Guerra Mundial.

Sin duda existen todavía desigualdades y pobreza a una escala inaceptablemente grande. Pero a lo largo de los 50 últimos años el comercio ha sido un potente motor del crecimiento. En 1950, la proporción entre el comercio y el PIB mundial era del 7 por ciento. Hoy representa el 23 por ciento, y una tercera parte de los 25 mayores países comerciantes son países en desarrollo. Entre 1948 y 1997, el comercio de mercancías se ha multiplicado por 14, mientras que la producción mundial sólo creció 5 veces y media. En ese mismo período, el PIB aumentó un 1,9 por ciento anual a precios constantes y teniendo en cuenta el crecimiento global de la población. En un contexto histórico esta cifra es sumamente elevada.

En concreto, en los últimos 10 a 15 años, cuando los países en desarrollo han aplicado en medida creciente políticas de liberalización del comercio, han aparecido señales de que la situación está cambiando. La cuota de los países en desarrollo en el comercio mundial total ha pasado del 20 al 25 por ciento. En el sector de las manufacturas, se ha duplicado pasando del 10 al 20 por ciento y, si se mantienen las tendencias actuales, podría superar el 50 por ciento hacia el año 2020. Además, en ese mismo período, 10 países en desarrollo cuya población conjunta es de 1.500 millones de personas han duplicado su renta por habitante.

Y si bien el desfase entre los países aumenta en algunos casos, también es cierto que de 1990 a 1996 el crecimiento medio de los países en desarrollo fue del 5,4 por ciento, tres veces más que el de las economías avanzadas. En ese mismo período, las exportaciones de los países industrializados hacia los países en desarrollo crecieron en promedio un 10,1 por ciento anual, mientras que las exportaciones de los países en desarrollo hacia el mundo industrializado aumentaron en promedio un 7,3 por ciento. Este es el círculo virtuoso de la globalización.

En la actualidad todas las grandes economías del mundo siguen de modos diferentes los principios del mercado. Miles de millones de personas participan cada vez más en el proceso de la globalización. Y sin embargo, la idea básica subyacente al multilateralismo sigue siendo tan válida para esta época de mundialización como lo fue en la posguerra -que la mejor manera de construir la prosperidad y la paz mundial es fundarlas en un comercio abierto y no discriminatorio.

En la mente de los arquitectos del orden posbélico esta idea ocupaba un lugar preeminente por dos razones generales. La primera era su convicción de que el proteccionismo había sido para la economía mundial un desastre sin paliativos. Todos habían vivido la época de caos económico que fue el decenio de 1930 -cuando la introversión defensiva condujo directamente al derrumbamiento del comercio internacional, a la gran depresión y, en último término, a la Guerra Mundial. Todos estaban de acuerdo en que la única vía hacia la recuperación y la reconstrucción económica eran los mercados abiertos y el comercio liberalizado, garantizados por un sistema de normas negociadas y exigibles.

La otra idea maestra era de carácter político -el convencimiento de que el libre comercio y su función de fomento de la prosperidad económica era un elemento esencial de la estabilidad y seguridad internacional. El comercio, en un sistema basado en normas, impulsaría la interdependencia económica entre las naciones haciendo improbable otra guerra mundial. El principio de no discriminación impediría el tipo de acuerdos y bloques exclusivistas que tanto habían hecho para fomentar las rivalidades y el proteccionismo durante el período entre guerras. Y todo esto se fundaba en un convencimiento fundamental de que la libertad económica entre las naciones es un requisito esencial para la libertad política y las demás libertades.

El éxito del sistema de comercio multilateral en los 50 últimos años y en el trienio transcurrido desde la fundación de la OMC es evidente. Ello no obstante, hay también numerosas señales de una imperiosa necesidad de renovar la defensa del comercio libre en un marco multilateral.

El principal de los puntos fuertes del sistema fue, y sigue siendo, su carácter normativo. Al igual que antes el GATT, la OMC se funda en compromisos contractualmente vinculantes negociados y aceptados libremente por los gobiernos y ratificados según sus procedimientos legislativos internos -entre ellos el Congreso de los Estados Unidos. Es pues un sistema transparente y profundamente democrático.

Por otra parte, el éxito del sistema es testimonio del vigor permanente de su principio básico -la no discriminación. La meta más evidente del GATT era reducir los obstáculos al comercio -objetivo que se persiguió en ocho series sucesivas de negociaciones en las que el promedio de los aranceles aplicados a los productos industriales se redujo del 40 por ciento aproximadamente a menos del 4 por ciento. Pero otra meta igualmente importante era la de proporcionar un conjunto de normas no discriminatorio -fundado en los dos pilares del trato nacional y de la nación más favorecida- que ayudara a gestionar la interacción entre economías nacionales distintas y diferentes. Este principio central de no discriminación influyó mucho para reducir la política del poder en las relaciones económicas, garantizando a los miembros un acceso igual a la seguridad de las normas, cualquiera que fuera su tamaño y el nivel de su desarrollo.

El tercero de los puntos fuertes del sistema ha sido su adhesión a la adopción de decisiones por consenso. Su existencia dependía no del poder o de la coerción sino, en último término, de la disposición de los miembros a mantenerlo. Y lejos de debilitar o enlentecer el sistema, este principio del consenso ha resultado a lo largo de los años ser una importante fuerza de cohesión que ha constituido uno de los fundamentos únicos e invalorables de la cooperación internacional en las cuestiones comerciales.

Sólo en los 12 últimos meses hemos lanzado una importante iniciativa para integrar a los países menos adelantados en la corriente principal del sistema mundial de comercio. Hemos llegado a un pacto histórico sobre telecomunicaciones, que afecta a más del 90 por ciento del comercio mundial. Hemos acordado suprimir los aranceles que gravan a los productos de tecnología de la información, uno de los sectores de mayor crecimiento de la economía mundial. Y hemos alcanzado un acuerdo igualmente general, en el que participan 102 países, de liberalizar los servicios financieros en todo el mundo, sometiendo por vez primera a reglas multilaterales las actividades bancarias, de seguros y de valores. En conjunto estas realizaciones equivalen a una gran ronda de negociación comercial.

El valor de estos acuerdos queda garantizado por un proceso de solución de diferencias que es único en su clase.

En sus tres años de existencia la eficacia potenciada de este sistema se ha demostrado en el uso cada vez mayor que de él hacen los Miembros. Los Estados Unidos han sido el gran usuario y -deseo insistir en ello- un decidido mantenedor del sistema de solución de diferencias. Pero el éxito del procedimiento de solución de diferencias no sólo es porque en él se llega a dictar sentencias sino porque ha adquirido un fuerte valor disuasorio que hasta ahora ha contribuido a que en una cuarta parte de los casos se consigan soluciones “sin llegar al tribunal”.

Naturalmente, el límite del sistema es que sólo puede operar sobre la base de normas comerciales que hayan sido aprobadas por los gobiernos y ratificadas por los Parlamentos. Por esta razón es imperiosamente necesario que la comunidad internacional avance en el establecimiento de normas coordinadas en otros campos, como el del medio ambiente. Un problema ambiental necesita una respuesta ambiental, no una respuesta comercial, aun cuando las políticas en ambos sectores deben apoyarse y sostenerse entre sí cada vez más.

En el horizonte de este siglo vemos un número impresionante de compromisos vigentes en el programa de la OMC, entre ellos las negociaciones sobre agricultura, servicios y aspectos de la propiedad intelectual. Además, pronto deben adoptarse decisiones sobre la competencia y las inversiones. Otras sugerencias, como la de nuevas negociaciones para reducir los aranceles aplicados a los productos industriales, han sido ya presentadas por algunos países. Cuando la supresión de los obstáculos comerciales restantes adquiere nuevo impulso, nadie puede subestimar el hecho de que la función principal de la OMC sigue siendo el fomento de una mayor liberalización.

Estos intereses fundamentales, económicos y políticos, no han cambiado en esta época de la globalización. Al contrario. Más que nunca la prosperidad mundial -y la de los Estados Unidos- se funda en el mantenimiento de una economía internacional abierta, basada en normas convenidas por todos. La contribución del comercio al crecimiento en los Estados Unidos ha aumentado significativamente a lo largo de los años -por ejemplo, según estimaciones las exportaciones han generado una tercera parte del crecimiento económico total en el pasado decenio. Hace una década, las exportaciones sustentaban 7 millones de puestos de trabajo en los Estados Unidos. El Departamento de Comercio prevé que en el año 2000 es cifra se habrá duplicado con creces y será de 16 millones.

Lo que ha cambiado son los desafíos a que actualmente se enfrenta el sistema. Uno de los que se presentarán en el futuro será el de gestionar la integración mundial aun cuando los sistemas económicos nacionales sigan siendo todavía muy diferentes. A medida que se suprimen los obstáculos arancelarios, el centro de interés de la política comercial está cambiando, dentro de las fronteras, hacia las diferencias reglamentarias y estructurales en sectores tales como las inversiones, la competencia o la política medioambiental que influyen considerablemente en el acceso a los mercados y en las corrientes internacionales del comercio y las inversiones.

Los avances de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones están creando posibilidades para un comercio sin fronteras en sectores clave -lo que plantea importantes problemas sobre cómo regular o gestionar una economía que opera en el cyberespacio. Es evidente el caso del comercio electrónico, que actualmente se trata en la OMC.

Huelga recordar hoy a los aquí presentes que estas tecnologías abren posibilidades sin precedentes de llegar a una nueva frontera mundial en el siglo XXI. Vemos abrirse ante nosotros la posibilidad de que miles de millones de personas del mundo en desarrollo compartan por vez primera el acceso en pie de igualdad a la información y los conocimientos, que son las dos materias primas más vitales de la era de la información. La contracción del tiempo y del espacio, que es la consecuencia de los impresionantes avances de las telecomunicaciones y las tecnologías de la información, reducirá en medida significativa la marginalización física de un número cada vez mayor de personas. Por ejemplo, mediante el desarrollo de la telemedicina pueden abrirse horizontes nuevos en los cuidados de salud. Lo cierto es que el ritmo del desarrollo aumentará a saltos. Por la rapidez del progreso tecnológico estamos entrando actualmente en un mundo nuevo totalmente diferente.

Una economía global exige a su vez un sistema de normas comerciales verdaderamente global. Además de nuestros 132 miembros, hay una lista de espera de 31 candidatos a la adhesión a la OMC, otro aspecto por el que esta Organización es única entre los organismos internacionales.

Adherirse a la OMC no es entrar a formar parte de un foro político o de una organización que puede hacer préstamos o donaciones; significa arduas negociaciones con los miembros actuales y muy a menudo importantes cambios de las políticas nacionales para poder firmar compromisos vinculantes en todo el espectro comercial. Sin embargo, los países que se adhieren a la OMC ganan seguridad y previsibilidad en sus relaciones comerciales, y ganan también la garantía de un acceso en pie de igualdad al sistema de solución de diferencias.

Lo más importante de todo es que, al abrir sus economías, esos países aceleran su desarrollo y sus interlocutores saben que las reformas económicas multilaterales son en adelante obligatorias en un marco jurídico internacional.

Ésta es una razón importante por la que el proceso de adhesión tiene una prioridad tan grande para la OMC. Los 31 candidatos son todos economías en desarrollo o en transición. Entre ellos hay gigantes, como China y Rusia; antiguas Repúblicas Soviéticas del Báltico y del Asia Central; y están también algunos de los países insulares más pequeños. El hecho de que economías tan diversas, entre ellas antiguos bastiones de la planificación centralizada, hayan hecho de su adhesión a la OMC un objetivo clave no permite duda ninguna de la relevancia y atractivo del sistema.

Es evidente que debemos terminar estas negociaciones lo antes posible. El proceso de integración económica mundial no esperará por nosotros, y a todos interesa que tenga lugar en el ámbito de las normas de la OMC. La urgencia es aún mayor si consideramos que en el nuevo siglo estamos ya comprometidos a iniciar importantes nuevas negociaciones en sectores clave. Pero también la ampliación de la OMC debe fortalecer el sistema, no diluirlo, y debe hacerse en condiciones comerciales sanas.

La creciente interdependencia de la economía mundial pone de relieve la necesidad de disponer de una arquitectura más adecuada para gestionar cuestiones y políticas cada vez más vinculadas entre sí. Las finanzas, el comercio, el desarrollo, el medio ambiente, las cuestiones sociales son solamente algunas de esas interrelaciones crecientes. Ésta es también una importante lección que se desprende de las perturbaciones financieras de Asia. La función del sistema comercial para dar una solución a esta crisis financiera ha sido y seguirá siendo de importancia crítica. No puede haber solución sin una contribución positiva del sistema multilateral basado en normas: un sistema que ha demostrado ser un bastión contra las presiones proteccionistas.

Permítanme afirmarlo sin rodeos: éstos no son tiempos para el proteccionismo.

En la actualidad se necesitan los esfuerzos colectivos de todos los actores clave de la economía mundial para poder resolver eficazmente este problema. Europa, América del Norte, América del Sur y la propia Asia deben participar en el proceso de restauración de la estabilidad y la confianza en la región afectada. También China y el Japón deben ejercer el liderazgo regional que de ellos se espera.

El sistema multilateral, con sus compromisos vinculantes de abrir los mercados y de una liberalización progresiva, puede proporcionar el marco comercial necesario para aceptar el reto de resolver la crisis e impedir que se repita.

Lo que hoy celebramos es un sistema de normas basadas en el consenso, capaz de incluir a todas las economías del mundo. Un sistema que está contribuyendo a derruir barreras no sólo entre las economías sino también entre los pueblos. Un sistema que está tejiendo una red de interdependencia económica que motiva entre nosotros un interés común en nuestra prosperidad mutua. Y un sistema que está contribuyendo a nivelar la condición humana con la difusión de la tecnología y los conocimientos, creando una visión mundial además de una economía mundial.

Si el desafío de la guerra fría era el modo de gestionar un mundo dividido, el desafío que se presenta ante nosotros después de la guerra fría es el de gestionar un mundo cada vez más profundamente interdependiente.

Ésta es también la razón por la que la importancia del comercio ha sobrepasado siempre al comercio mismo. Uno de los ejemplos más sorprendentes de los 50 últimos años ha sido la manera en que la liberalización del comercio ha contribuido a transformar la rivalidad histórica entre Francia y Alemania en un poderoso vínculo que ha hecho de esos dos países el corazón de la construcción europea.

La celebración del cincuentenario tiene lugar también en un momento de rápida expansión de los sistemas comerciales regionales. Hay en vigor actualmente más de 90 acuerdos regionales preferenciales, y más de las tres cuartas partes de ellos han entrado en vigor en los cuatro últimos años. En más de la tercera parte de esos acuerdos participa la Comunidad Europea.

Es indudable su contribución a promover la liberalización. Y sin embargo la lógica del regionalismo tiene menos sentido económico en una era de globalización.

A medida que la producción y la distribución adquieren un carácter cada vez más mundial y las economías son más integradas y más impulsadas por tecnologías sin fronteras, nadie tiene interés económico en un sistema fragmentado con normas fragmentadas y un sistema de solución de diferencias también fragmentado.

Los Jefes de Estado y de Gobierno ya han acordado el libre comercio en el Pacífico, el libre comercio en las Américas, el libre comercio en Europa y entre Europa y los países del Mediterráneo. Ahora se abre la perspectiva de crear nuevas zonas de libre comercio entre Europa y las naciones del África Subsahariana, el Caribe y el Pacífico y existe también la posibilidad del libre comercio entre ambos lados del Atlántico. Se prevé que estas numerosas iniciativas ejercerán todos sus efectos dentro de los próximos 20 años.

¿Qué nos impide entonces dar el paso lógico siguiente del libre comercio mundial?

En los próximos años, al acercarnos a las fechas establecidas para culminar los diversos acuerdos regionales, tenemos que definir mejor la clase de futuro que queremos. ¿Queremos un mundo basado en la no discriminación y basado también en normas de alcance mundial? ¿O queremos un mundo muy diferente, fragmentado en unas pocas grandes zonas de comercio regionales, con normas diferentes y basado, por definición, en la discriminación entre interlocutores comerciales?

    Las implicaciones de esta opción van mucho más allá del sistema de comercio.

    Para evitar una peligrosa ambigüedad en cuanto al futuro de la economía mundial y para mantener una relación de apoyo mutuo entre las zonas regionales actuales y futuras y el sistema multilateral, tenemos que esclarecer nuestra propia visión.

Y ningún tiempo mejor que el cincuentenario del sistema multilateral de comercio para reiterar sin que quede lugar a ninguna duda que nuestra última meta sigue siendo el establecimiento de un sistema mundial de libre comercio basado en normas, como principal elemento de una estrategia de desarrollo y seguridad mundiales en el siglo XXI”.

FIN