NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

“La gouvernance globale sur les pas de William Rappard”


> Allocutions: Pascal Lamy

  

Mesdames,Messieurs,

Permettez-moi tout d'abord de remercier le Club diplomatique d'avoir organisé la rencontre de ce soir. Et de me donner l'occasion de vous faire part de mes réflexions sur le système de gouvernance mondiale, un système dans la mise en place duquel la ville de Genève tient un rôle central depuis l'action déterminante de William Rappard.

Né à New York de parents suisses, William Rappard est destiné à une carrière de brillant diplomate. Lors des pourparlers de paix au sortir de la Première Guerre mondiale, il va s'illustrer en parvenant à convaincre les Alliés de l’intérêt que trouverait la future Société des Nations à accepter en son sein des États neutres, dont la Suisse, tout en leur permettant de conserver leur neutralité. Diplomate hors pair, William Rappard est également un universitaire reconnu et un grand humanitaire, devenu le premier Secrétaire général de la Ligue des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

C'est aussi à William Rappard que Genève doit d'être devenu le premier centre de coopération au monde, donc le siège privilégié du système de gouvernance mondiale. En effet, fervent partisan du projet de la SDN dès le début, il soutient la candidature de Genève pour accueillir son siège, devant La Haye, Londres ou Bruxelles, puis met toute son énergie pour convaincre les Suisses d’y adhérer.

La décision finale se joue entre Bruxelles et Genève, en raison de leur passé de neutralité et de l'atmosphère de tranquillité qu'offrent les deux villes. C'est Genève qui l'emporte, ayant notamment la préférence du Président Wilson qui estime que les Suisses sont un peuple voué à la neutralité absolue, par leur Constitution comme par leur nature, et que la Suisse est de ce fait “prédestinée à servir de lieu de rencontre pour d'autres peuples désireux d'entreprendre une tâche de paix et de collaboration.”

Près d'un siècle plus tard, cette tâche de paix et de collaboration demeure inachevée: les lignes de fracture qui subsistent, les conflits meurtriers qui persistent, la faim, la crise économique et financière, la dégradation de l'environnement ont toutes une dimension mondiale qui appelle un renforcement du système de gouvernance mondiale. Un système de gouvernance mondiale, à la mesure de ce que devrait être la “société des nations” d'aujourd'hui

 

Une gouvernance mondiale, dans quel but?

Pour moi, la gouvernance mondiale désigne le système que nous mettons en place pour aider la société humaine à atteindre ses objectifs communs de manière durable, c'est à dire dans l'équité et la justice. L'interdépendance croissante implique que nos lois, nos normes et nos valeurs sociales ainsi que les autres mécanismes qui structurent le comportement humain soient analysés, débattus, compris et articulés de la manière la plus cohérente possible. Telle est, à mon sens, la condition d'un développement vraiment durable aux plans économique, social et environnemental.
A ces fins, tout système de gouvernance doit obéir à quatre exigences:

1. il doit assurer le leadership, incarner une vision, insuffler l'énergie politique pour créer le mouvement.
2. il doit assurer la légitimité, indispensable à l'adhésion aux décisions qui mènent au changement, indispensable pour surmonter la propension naturelle au statu quo.
3. il doit également garantir l'efficacité, en générant des résultats concrets et visibles pour les populations.
4. Enfin, il doit être cohérent, ce qui exige que des compromis soient trouvés sur des objectifs souvent contradictoires.

Il existe aujourd'hui trois niveaux de gouvernance qui répondent inégalement à ces exigences: l'ordre juridique international, l'Union Européenne et le niveau national. Pour illustrer ce propos, je prendrai une image: celle des trois états physiques de la matière: son état gazeux, puis liquide, et enfin solide. La gouvernance d'aujourd'hui comporte ces trois états simultanément.

  • Le gaz, c’est la coexistence de particules dépourvues de différenciation hiérarchique; c’est le système international constitué d’États souverains, organisé selon une logique essentiellement “horizontale” et dont le mécanisme de responsabilité reste décentralisé. C'est sur ce mode que fonctionnent la plupart des organisations internationales, telles que l'OMC.

  • Le liquide, c’est l'Union européenne, exemple même d’une organisation internationale d’intégration, dans laquelle les États membres ont consenti à des abandons de souveraineté pour renforcer la cohérence et l'efficacité de leurs actions.

  • Le solide enfin, c'est le niveau national, détenteur du hard power, celui de la capacité à contraindre, celui qui fait payer les impôts, respecter le code de la route et qui engage la force de l'Etat.

Notre défi aujourd'hui, c'est de mettre en place un système de gouvernance mondiale qui offre un meilleur équilibre entre leadership, efficacité et légitimité, et cohérence, afin de faire sortir le système de gouvernance mondiale de son état gazeux.

 

Défis spécifiques de la gouvernance mondiale

Vaste programme! aurait dit le Général de Gaulle dont la supranationalité n'était pas précisément la tasse de thé. Certes. Quels sont donc les obstacles à franchir?

Le premier défi tient à la difficulté d'identifier le leadership. Qui est le leader? Doit-il être une superpuissance? Un groupe de leaders nationaux? Choisis par qui? Ou faut-il que ce soit une organisation internationale?

Comme pour la légitimité classique, l'identification du leadership implique le choix par le vote, de représentants de la collectivité. Mais cela suppose également que le système ait la capacité politique d'émettre un discours public et des propositions qui rassemblent des majorités cohérentes et donnent aux citoyens le sentiment qu'ils participent à un débat. Parce que la légitimité dépend de la proximité entre l'individu et l'entité décisionnelle, le deuxième défi spécifique de la gouvernance mondiale est la distance, qui crée le risque de déficit démocratique et de déficit de responsabilité. En somme, il s'agit de combattre la perception répandue d'un processus décisionnel international qui serait trop distant, dénué de responsabilité et non directement “contestable”, pour employer une traduction approximative du mot “accountable”.

Comme pour la légitimité, la cohérence est propre à l'État nation et est transmise à des organisations internationales spécialisées dont ces États sont membres et dont le mandat est limité. En théorie, il ne devrait pas y avoir de problème: l'action cohérente des État nations dans les divers domaines de la gouvernance internationale se traduirait par une action mondiale cohérente. Mais nous savons tous qu'en pratique les États agissent souvent de manière incohérente.

Enfin, l'éloignement du pouvoir et les multiples niveaux de gouvernance constituent un défi en termes d'efficacité. Les États-nations résistent plus ou moins fortement au transfert ou au partage de compétences dans le cadre d'institutions internationales. Et bien souvent, les systèmes diplomatiques nationaux ne récompensent pas la coopération internationale: je ne connais guère de diplomate dont la carrière ait souffert pour avoir dit “non”. Dire “oui” est certainement plus risqué.

Comme nous venons de le voir, la résolution des problèmes mondiaux par l'application des modèles traditionnels de démocratie nationale a ses limites. Et pourtant la crédibilité même des démocraties nationales est menacée si la gouvernance mondiale ne parvient pas à trouver ses propres références démocratiques et si les citoyens ont le sentiment que les problèmes qui les touchent quotidiennement, parce qu'ils sont désormais globaux, échappent à leur volonté politique telle qu'elle s'exprime dans les urnes.

 

L'Europe comme nouveau paradigme de la gouvernance mondiale

S'il est un endroit sur terre où l'on a testé de nouvelles formes de gouvernance mondiale après la Deuxième Guerre mondiale, c'est en Europe. La construction européenne est l'expérience de gouvernance supranationale la plus ambitieuse jamais menée à ce jour: c'est l'histoire d'une interdépendance souhaitée, définie et organisée entre les États membres. D'où l'intérêt d'examiner, expérimentalement en quelque sorte, comment l'Europe a relevé les défis que je viens d'esquisser.

Pour commencer, la construction de l'Union européenne est en cours. Elle n'est achevée à aucun égard: ni en termes géographique, ni en termes d'approfondissement, c'est-à-dire des pouvoirs conférés par les États membres à l'Union européenne, ni bien évidemment en termes d'identité.

En deuxième lieu, le paradigme européen demeure spécifique. Étroitement dépendant de l'héritage géographique et historique propre au continent européen. Un continent ravagé par deux guerres mondiales et par l'Holocauste qui ont fait des millions de morts. Un continent de cauchemars qui ont réuni les survivants de l'époque dans un rêve collectif de paix, de stabilité et de prospérité. Ce n'est donc qu'avec une grande prudence que l'on peut aujourd'hui attribuer une valeur universelle à ce qui ne représente qu'une partie du monde.

La création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier dans les années 1950 a été le fruit de la volonté politique de surmonter ces hantises et de voir la paix s'enraciner dans ce que Robert Schuman appelait “des solidarités de fait”. Les hommes et les femmes de cette époque ont inscrit cette volonté dans un projet concret: combiner les deux piliers essentiels des économies de l'époque — le charbon et l'acier. A ces deux éléments ils ont ajouté un troisième: la création d'une institution supranationale sui generis — la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier.

L'essence du projet européen se trouve déjà au cœur de cette première initiative: la création d'un espace de souveraineté commune, un espace dans lequel les membres acceptent de gérer leurs rapports sans devoir recourir constamment à des traités internationaux.

Ce qui caractérise le paradigme de gouvernance européenne, c'est donc la conjugaison de trois éléments: une volonté politique, un objectif à atteindre et une structure institutionnelle. La méthode de gouvernance utilisée représente certes, un saut technologique majeur par rapport aux principes “wesphaliens” : innovation, la primauté du droit communautaire sur le droit national; innovation, l'existence une Commission disposant du monopole de l'initiative législative; innovation, la création d'une Cour de justice dont les décisions s'imposent aux juges nationaux; innovation, la mise en place d'un système parlementaire bicaméral avec d'un côté le Conseil représentant les États membres et de l'autre le Parlement représentant les citoyens. Innovations institutionnelles majeures, certes. Mais en complément et pas en substitut de l'accord sur un objectif collectif précis.

Objectif collectif dont une gouvernance globale n'était pas absente. Du moins, si l'on en croit Jean Monnet, un autre William Rappard, en quelque sorte, lorsqu'il écrivait “Les nations souveraines du passé ne sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Et la Communauté elle-même n'est qu'une étape vers les formes d'organisation du monde de demain”

 

Bilan du paradigme de gouvernance européenne

De ce point de vue, quelle est aujourd'hui la performance du système européen en matière de leadership, de cohérence, d'efficacité et de légitimité?

En matière de leadership interne, la gouvernance européenne s'en sort bien. En témoigne par exemple, la création du marché intérieur du début des années 90 ou de l'euro à la fin des années 90. Deux exemples de synergies réussies entre la volonté, l'identification de l'objectif, et la création d'un machinerie institutionnelle puissante.

En matière de leadership externe, c'est-à-dire de capacité d'influence sur les affaires du monde, le résultat demeure médiocre en l'absence des trois ingrédients de base que je viens de rappeler, avec une exception qui est le commerce international où ces trois ingrédients ont été réunis depuis cinquante ans: une politique commerciale unique qui vise à l'ouverture des échanges, et avec un seul négociateur, dûment mandaté.

En matière de cohérence, je crois que l'Europe obtient de bons résultats, grâce notamment à sa structure institutionnelle. En effet, le principe de collégialité qui régit le fonctionnement de la Commission, le monopole de l'initiative législative conféré à la Commission dans la plupart des domaines relevant de la compétence communautaire, les pouvoirs croissants du Parlement européen, et le renforcement des compétences communautaires (y compris avec le traité de Lisbonne), sont les vecteurs d'une cohérence accrue pour l'action de l'Union.

Mais il reste que le flou de la frontière entre le domaine national et le domaine communautaire, caractéristique de tous les systèmes fédéraux, demeure source d'incohérences. En témoigne un niveau de coordination médiocre des domaines tels que la politique macro économique, les questions budgétaires, l'énergie ou les transports.

Sur le volet “efficacité”, je crois là aussi que l'Europe obtient des résultats assez remarquables, grâce à l'action de la Cour de justice européenne, qui veille au respect de l'état de droit, à l'extension du vote à la majorité et à la capacité de la Commission de veiller au respect des règles européennes.

S'il est un domaine dans lequel l'Europe obtient de moins bons résultats, c'est la légitimité. Nous observons en effet une distance croissante entre les opinions publiques européennes et le projet européen. Malgré des efforts constants pour adapter les institutions européennes aux exigences démocratiques, le sentiment démocratique n'habite toujours pas l'espace institutionnel de l'Union européenne. Les raisons de ce qu'Elie Barnavi a appelé cette “frigidité” européenne sont encore mystérieuses et mériteraient davantage d'attention de la part des intellectuels.

Et si je devais avancer une explication, je la situerais dans ce qui reste un angle mort de la construction européenne, sa dimension anthropologique, au sein de laquelle se situe cette relation complexe entre l'identité et l'appartenance, entre la représentation de l'histoire, de la géographie et le quotidien. Comme si les société humaines qui ont bâti tant de leurs mythes sur la guerre ne parvenaient pas à inventer un mythe de la paix. Peut-être la Suisse nous offre-t-elle, de ce point de vue, un champ de recherches révélateur.

 

Les leçons de l'intégration européenne pour la gouvernance mondiale

Ce passage rapide par 60 ans d'intégration européenne nous permet de tirer quelques leçons utiles pour la gouvernance mondiale.

La première est que les institutions seules ne permettent pas d'atteindre un objectif, pas plus que la volonté politique sans projet commun clairement défini. Et un projet commun bien pensé ne donne pas non plus de résultats s'il n'existe pas de machinerie institutionnelle. C'est en fait la combinaison de ces trois éléments qui est nécessaire pour créer une dynamique d'intégration.

Mais même si ces trois éléments sont réunis, le risque demeure que persiste un problème de légitimité — réel ou ressenti — faisant obstacle à tout approfondissement ultérieur. En fait, la difficulté fondamentale réside en ce que les institutions supranationales, à l'instar de l'Union européenne, nécessitent de la part des leaders nationaux un investissement à long terme, souvent incompatible avec le temps plus court de la politique nationale, contrainte par les multiples échéances électorales.

La deuxième leçon est l'importance de l'état de droit et des engagements exécutoires. La gouvernance mondiale doit s'enraciner dans des engagements pris par les parties prenantes, dans des lois et règlements assortis de mécanismes qui en assurent le respect. Ces principes sont au coeur du système commercial multilatéral, qui réglemente depuis plus de 60 ans les échanges entre les nations et dont le système de règlement des différends contraignant permet d'assurer le respect par les États membres de leurs engagements. Ils sont également au coeur des structures de gouvernance que la communauté internationale cherche à instituer en matière de lutte contre le changement climatique. C'est encore ce que la communauté internationale s'évertue à obtenir en matière de non-prolifération.

La troisième leçon concerne le respect du principe de subsidiarité. Il s'agit de veiller à ce que toute action soit mise en œuvre au niveau de gouvernance qui lui garantit la plus grande efficacité. C'est un des points sur lequel le Pape Benoît XVI voit juste dans sa dernière encyclique où il affirme que “la gouvernance de la mondialisation doit être de nature subsidiaire, articulée à de multiples niveaux et sur divers plans qui collaborent entre eux. La mondialisation réclame certainement une autorité, puisque est en jeu le problème du bien commun qu'il faut poursuivre ensemble; cependant, cette autorité devra être exercée de manière subsidiaire et polyarchique pour, d'une part, ne pas porter atteinte à la liberté et, d'autre part, être concrètement efficace”. Le système international ne doit en effet pas être surchargé par des questions qui seraient traitées plus efficacement aux niveaux local, régional ou national.

La dernière leçon que l'on peut, je crois, tirer de l'intégration européenne pour la gouvernance mondiale est que dans la mesure où le “demos” politique reste essentiellement national, la légitimité de la gouvernance mondiale serait fortement accrue si les questions internationales étaient davantage intégrées dans le débat politique national et si les gouvernements nationaux étaient tenus pour responsables de leur comportement à l'échelon international. Il ne suffit pas, pour asseoir la légitimité des organisations internationales, que les États y soient représentés par des gouvernements élus au niveau national, ni que les décisions au sein de cette organisation soient prises par consensus sur le principe “1 État, 1 voix”, comme c'est le cas à l'OMC. Il faut plus. Autrement dit, effacer les frontières de la démocratie entre le local, le national et le global. Les acteurs nationaux — les partis politiques, la société civile, les parlements, les syndicats et les citoyens — doivent s'assurer que les questions relevant du niveau “mondial” sont débattues au niveau “national” et “local” — ce que Bernard Kouchner soulignait la semaine dernière, ici, à Genève lors de la conférence annuelle à la mémoire de Sergio Viera de Mello lorsqu'il faisait appel à la “conscience publique” qui réveille les gouvernements.

La bonne nouvelle, c'est que nombre de ces questions sont déjà en cours d'examen et que nous n'avons donc pas à nous attendre à un big bang de la gouvernance mondiale. La crise économique que nous traversons a accéléré la mutation de la gouvernance mondiale vers une nouvelle architecture caractérisée par ce que j'ai appelé un “triangle de cohérence”.

Le premier côté de ce triangle c'est le G 20, qui remplace l'ancien G8 et qui donne le leadership politique et les orientations générales. Sur le deuxième côté se trouvent les organisations intergouvernementales qui fournissent une expertise, qu'il s'agisse de règles, de politiques ou de programmes. Sur le troisième côté du triangle, on trouve le G 192, les Nations Unies, qui fournissent un cadre de légitimité globale permettant aux responsables de rendre compte de leur action.

 

Conclusion

Mesdames, Messieurs,
Aujourd'hui, la mondialisation lance un grand défi à nos démocraties, et nos systèmes de gouvernance doivent relever ce défi. Si nos citoyens ont le sentiment que les problèmes mondiaux sont insolubles, s'ils ont le sentiment qu'ils sont hors de portée, nos démocraties risquent d'être affaiblies et rongées par des populismes à tendance xénophobe.

Elles le seront également si nos citoyens estiment que les problèmes mondiaux peuvent être résolus mais ont le sentiment qu'ils n'ont aucune influence sur le résultat.
Aujourd'hui plus que jamais, nos systèmes de gouvernance, que ce soit en Europe ou à l'échelon mondial, doivent donner aux citoyens des moyens de modeler le monde de demain, le monde dont ils souhaitent que leurs enfants héritent.

La communauté des diplomates internationaux ainsi que la société civile internationale réunies à Genève, devenue “capitale morale du Monde” en accueillant le siège des Nations Unies en 1919, ont un rôle décisif à tenir dans la définition de la gouvernance globale et l'organisation du monde de demain. Merci au Club diplomatique de Genève de se donner pour ambition d'être l'un des laboratoires dans lesquels ces nouvelles technologies de gouvernance se cherchent.

Je vous remercie de votre attention.

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