NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

10e anniversaire du World Trade Institute — “L’évolution de la structure du commerce mondial”


> Allocutions: Pascal Lamy

  

Je tiens à féliciter le World Trade Institute à l'occasion de son dixième anniversaire — et je le remercie de son invitation. L'usage veut qu'on dise en de telles occasions: “Après toutes ces années, vous n'avez pas du tout changé”. Je doute un peu que ce soit vrai à propos de l'Institut, et je suis sûr que ce n'est pas vrai des thèmes qu'il étudie et qu'il enseigne.

L'environnement commercial international a profondément changé au cours de la dernière décennie — plus en profondeur, selon moi, que nous ne le pensons. Ces modifications proviennent, en partie, de l'ouverture des marchés, mais plus encore des transports, des communications et des technologies de l'information. Désormais, il est moins cher d'expédier un conteneur de Marseille à Shanghaï — de l'autre côté du monde — que de le transporter de Marseille à Avignon — à 100 kilomètres. Un appel téléphonique vers Los Angeles coûte aussi peu qu'un appel local. Les multinationales organisent couramment leur activité suivant le système des “trois huit” correspondant aux trois principaux fuseaux horaires — Europe, Amérique du Nord et Asie — et fournissent des services en ligne — saisie de données, écriture programmatique, assistance — depuis n'importe quel endroit du monde ou presque.

L'une des conséquences de ces changements est la poursuite de la mondialisation des échanges. En dépit de la récente crise, les exportations mondiales ont dépassé de 30 pour cent leur niveau de 2000 — et de 150 pour cent leur niveau de 1990. Tous les secteurs ne progressent pas au même rythme: les exportations de produits manufacturés explosent; celles de matières premières augmentent régulièrement et celles de produits agricoles sont dans l'ensemble inchangées. Mais globalement, la tendance est à l'accélération de la croissance. Et, sauf en Asie de l'Est, le commerce entre les régions croit plus vite que le commerce intrarégional. Les liens d'interdépendance économique créés par le commerce n'ont jamais été aussi forts qu'aujourd'hui.

Une autre conséquence est l'évolution rapide du pouvoir économique à l'Est et au Sud, à mesure que les pays en développement tirent parti de la mondialisation pour “rattraper” l'Ouest industrialisé. La part des pays en développement dans le commerce mondial a augmenté, passant d'un tiers à plus de la moitié en 15 ans seulement — et la Chine vient juste de détrôner le Japon à la place de deuxième économie mondiale, et l'Allemagne à celle de premier exportateur mondial. En 1990, moins d'un tiers des échanges réalisés par des pays en développement l'étaient avec d'autres pays en développement; aujourd'hui, le commerce Sud Sud représente plus de la moitié des échanges de ces pays. Tous les pays en développement ne participent pas à cette croissance, et pour un trop grand nombre d'entre eux les préoccupations de Raul Prebisch au sujet de la dépendance et de l'inégalité des conditions commerciales restent d'actualité. Mais pour des puissances exportatrices telles que la Chine, l'Inde, le Brésil et d'autres — qui enregistrent des taux de croissance sans précédent — ces préoccupations ne sont plus valables.

Une troisième conséquence est le développement des chaînes de production intégrées à l'échelle mondiale — des usines internationales, en quelque sorte — puisque les entreprises réalisent les différentes étapes du processus de production sur les marchés qui offrent le meilleur rapport coût efficacité. Dans ce processus, le renforcement des liens commerciaux avec les économies émergentes va de pair avec le renforcement des liens en termes d'IED — puisque la croissance du commerce alimente l'investissement et que l'investissement alimente le commerce. Nous voyons encore le monde comme étant celui du commerce entre les nations dont parlait Adam Smith mais, en réalité, la plupart des échanges s'effectuent maintenant entre des entreprises multinationales d'envergure mondiale et leurs fournisseurs. Ce n'est pas tant la concurrence entre la Chine et les États Unis qui compte que la concurrence entre les chaînes de valeur de Nokia et de Samsung. À la place de “Fabriqué en Chine”, l'étiquette qui se trouve à l'arrière d'un iPhone devrait indiquer “Fabriqué dans le monde”, afin de tenir compte des microprocesseurs japonais, de la conception américaine, des écrans plats coréens et de l'assemblage chinois.

Ces nouvelles réalités mondiales nous contraignent aussi à réexaminer la façon dont nous analysons et mesurons ce qui constitue le “commerce international”. Maintenant qu'une partie aussi importante des échanges fait intervenir des entreprises étrangères qui opèrent dans les juridictions nationales — et qu'un si grand nombre de composants traversent plusieurs fois la même frontière — nous avons besoin d'une approche nouvelle dans le domaine des statistiques commerciales afin de mesurer la valeur ajoutée à chaque étape de la chaîne de production et pas simplement au dernier point d'expédition du produit.

C'est là le paradoxe: un commerce ouvert est plus essentiel que jamais pour l'économie mondiale — et un système commercial multilatéral fondé sur des règles n'a jamais été plus indispensable pour la prospérité et la paix mondiales — et pourtant, ce système lutte pour faire face à la mondialisation rapide qu'il a lui même favorisée. En dépit des changements majeurs intervenus à l'OMC ces dernières années — de nouveaux Membres, un champ d'action plus large et un système de règlement des différends plus efficace — le besoin se fait sentir de tenir compte des nouvelles réalités.

Ce n'est pas facile. Le système commercial est devenu de plus en plus difficile à gérer à mesure qu'il prenait de l'importance. La réduction drastique des obstacles aux frontières a mis à jour des différences structurelles plus profondes entre les économies — dans le domaine des normes, de la règlementation ou des systèmes juridiques — qui sont à l'origine de nouvelles “frictions entre les systèmes” — et qui, parce qu'elles sont davantage liées à des objectifs nationaux fondés sur les valeurs, s'avèrent plus difficiles à régler. Des thèmes auxquels on n'avait jamais prêté beaucoup d'attention à l'origine, au moment de la création du GATT — telles que la protection des technologies, la durabilité de l'environnement ou la rareté des ressources — ont acquis un caractère d'urgence. Parce que le commerce a pris autant d'importance dans les stratégies de développement, les questions de développement ont revêtu de plus en plus d'importance pour le système — d'ailleurs, le développement est au cœur des négociations de Doha. Et, globalement, les règles du système ont dû devenir plus techniques, plus intrusives et plus contraignantes afin de rester pertinentes au regard d'économies qui sont encore très diversifiées, mais beaucoup plus interdépendantes.

À mesure que le système prend de l'importance, il exerce aussi une forte attirance sur les pays, qui souhaitent le rejoindre et y participer. L'OMC compte désormais 153 Membres — contre seulement 23 en 1947 — et ce chiffre pourrait facilement atteindre 180 en une décennie. Les États Unis, l'UE et le Japon demeurent des acteurs clés mais n'occupent plus une position prédominante. Des puissances en plein essor, telles que la Chine, l'Inde et le Brésil, jouent un rôle qui était inimaginable il y a seulement 20 ans — tandis que les pays en développement plus petits veulent légitimement avoir leur mot à dire dans un système aux enjeux de plus en plus importants pour eux. Récemment encore, en 1997, les quatre cinquièmes environ des différends soumis à l'OMC étaient engagés par des pays industrialisés; cette année, environ les deux tiers ont été soumis par des pays en développement. Dans le domaine du seul antidumping, les pays en développement ont engagé près de 70 pour cent des procédures depuis 1995 — et les trois quarts étaient dirigées contre d'autres pays en développement, ce qui souligne bien leur recours croissant au système et leur confiance en celui ci. Mais à mesure que le nombre d'acteurs augmente et que leur participation s'accroît, la coopération devient plus difficile — en particulier lorsque les intérêts divergent.

Ce n'est pas tout. Le plus gros problème — selon moi — est que nous n'avons pas encore trouvé comment traiter l'économie mondiale basée sur l'interdépendance que nous avons créée. À l'origine, ce système a été conçu pour résoudre les problèmes spécifiques qui se posaient au milieu du XXème siècle — des blocs commerciaux pratiquant l'exclusion et des guerres tarifaires de type “un prêté pour un rendu” — qui ont précédé la Seconde guerre mondiale. L'architecture de base du système correspondait à ses origines: un monde centré sur l'Atlantique dans lequel l'intégration était faible. La question est maintenant de savoir ce qui est nécessaire pour gérer une planète mondialisée où l'intégration est forte et les puissances multiples. Comment s'adapter?

Prenons quelques exemples:

Dans le passé, les négociations tournaient autour du partage de l'accès aux marchés — et l'échange d'une concession tarifaire contre une autre. Mais le poids des droits de douane en tant qu'argument de négociation est moindre à une époque où plus de la moitié des échanges mondiaux se font en franchise de droits sur une base NPF— un autre quart relevant d'accords de libre échange et d'autres préférences. La réciprocité a aussi moins de sens dans un monde où les chaînes de production sont intégrées — où les “importations” sont essentielles pour les “exportations”, et où la connectivité détermine si un pays devient un maillon de la chaîne ou pas. Il est également difficile d'appliquer le principe de réciprocité dans des domaines tels que les services où le défi consiste à rendre des systèmes nationaux entiers plus ouverts et compatibles. Par exemple, comment échanger les règlementations bancaires d'un pays contre les règles en matière de télécommunication d'un autre?

Les négociations s'employaient aussi par le passé à traiter une liste toujours plus longue de questions dans le cadre d'un “ensemble de résultats” unique — dans le but de faire en sorte que chaque Membre ait intérêt à obtenir une réussite globale. C'est la raison pour laquelle les Cycles d'Uruguay et de Doha traitent d'“engagements uniques” — selon lesquels rien n'est convenu tant que tout n'est pas convenu. Mais cette approche peut aussi compliquer les négociations — en particulier pour les pays pauvres, dont les capacités sont limitées. Et elle peut vouloir dire que les progrès concernant des questions non controversées et faciles à résoudre peuvent être subordonnées aux progrès concernant des questions plus épineuses et plus difficiles à résoudre.

Enfin, par le passé, le leadership transatlantique était essentiel pour faire avancer les négociations. Mais il y a recentrage du pouvoir commercial et l'époque — révolue après le Cycle d'Uruguay — où les États Unis et l'Europe pouvaient en substance conclure un accord au nom de l'ensemble des Membres est bien finie. Il ne s'agit pas seulement que les puissances bien établies acceptent de partager le devant de la scène; il faut aussi que les puissances émergentes endossent la responsabilité qui est la leur dans un système qui présente désormais pour elles un intérêt majeur (et croissant). L'ancien clivage Nord Sud semble de plus en plus dépassé alors que, en ce qui concerne l'avenir du commerce, la partie se jouera dans une large mesure entre pays en développement.

Ce n'est pas seulement la composition des pays chefs de file qui doit évoluer. L'OMC a désormais un rôle qui va bien au delà de la portée traditionnelle de la politique commerciale et qui affecte des intérêts nationaux et internationaux essentiels. Cependant, malgré des déclarations répétées de soutien et d'engagement, les gouvernements du monde semblent incapables de mettre en œuvre les mesures et de mobiliser la volonté politiques nécessaires pour faire avancer l'agenda multilatéral. Il y a un vide préoccupant au niveau du leadership politique qui — jusqu'à présent — semble difficile à combler. Espérons que le G 20 pourra contribuer à apporter une réponse.

Ce n'est pas le bon moment pour trouver des réponses à ces questions — et même si c'était le cas, personne ne devrait prétendre que les solutions sont évidentes ou faciles à trouver.

L'une d'entre elles consisterait à examiner la possibilité d'accroître le nombre d'accords plurilatéraux et de permettre à des groupes plus restreints de Membres de progresser, en dehors du cadre de l'engagement unique, sur des questions importantes à leurs yeux. L'Accord de 1996 sur les technologies de l'information est un exemple récent d'engagement plurilatéral réussi — qui dépend d'une masse critique (mais pas universelle) de signataires. L'un des accords les plus pertinents à l'OMC aujourd'hui et qui présente un potentiel d'expansion est l'Accord plurilatéral sur les marchés publics. Les marchés publics représentant plus d'un cinquième du PIB dans les économies avancées (peut être plus dans les pays en développement), neuf Membres, y compris la Chine, ont clairement indiqué qu'ils étaient intéressés par l'idée d'y adhérer. Les marchés publics représentent une mine de gains d'efficacité qui reste largement inexploitée.

Une autre approche — à laquelle je travaille — consiste à mettre en place le “pilier intermédiaire” manquant de l'OMC en accentuant nos activités de surveillance, le renforcement des capacités et les travaux techniques courants qui sont essentiels à la consolidation des fondements du système. En braquant un projecteur sur le protectionnisme pendant la récente crise financière, l'OMC a fourni des outils théoriques utiles pour garder les marchés ouverts — et elle a donné un bon exemple des progrès qui peuvent être réalisés grâce au partage des renseignements, à la transparence et à la pression exercée par les pairs. L'importance croissante du système de règlement des différends est également pertinente, pas seulement pour la résolution des conflits, mais également pour mettre en avant de futures orientations possibles à l'intention des décideurs politiques. Une autre priorité pour l'institution est le renforcement des capacités des pays en développement — objectif de l'initiative “Aide pour le commerce”. L'idée fondamentale est qu'il faut consacrer plus de ressources — et d'attention politique — aux pays en développement pour les aider à se “connecter” à l'économie mondiale — et aux chaînes de production mondiale qui en constituent les artères. Je suis d'accord avec Bob Zoellick qui a dit, plus tôt cette semaine, que “l'économie du développement doit élargir la portée des questions qu'elle se pose”. Cet élargissement implique notamment de se demander comment le commerce peut être mieux exploité afin de servir les intérêts des pays en développement qui restent encore à la traîne. Toutes ces initiatives sont conformes à l'intention initiale de l'OMC, qui était de s'orienter vers des travaux, des négociations et un établissement de règles plus permanents.

Mais la priorité essentielle demeure de conclure le Cycle de Doha — et là aussi, il nous faut être réalistes quant à l'importance du défi et de l'enjeu. Les premiers cycles de négociation dans le cadre du GATT, qui étaient axés sur la réduction des droits de douane au sein d'un petit groupe de pays, pouvaient être bouclés en l'espace de quelques mois. Mais avec l'accroissement du nombre des questions traitées et des participants, et un système de règlement des différends plus effectif et plus actif, les cycles de négociations sont inévitablement devenus plus difficiles et plus longs. Il a fallu trois ans pour achever le Kennedy Round — qui a commencé à aborder des questions de développement avec la participation de 60 pays. Le Tokyo Round — qui traitait des obstacles “non tarifaires” et faisait intervenir 102 pays — a duré six ans, soit deux fois plus longtemps. Quant au Cycle d'Uruguay — qui a donné naissance à l'OMC et auquel ont participé 133 pays — il s'est transformé en marathon de négociation qui a duré huit ans.

Aujourd'hui, avec 153 Membres autour de la table et un agenda de négociation qui n'a jamais été ainsi, la seule chose surprenante en ce qui concerne la durée du Cycle de Doha est que ça nous surprenne. Ce n'est pas sans raison que l'expression anglaise “round” s'inspire du domaine de la boxe!

L'enjeu est plus important que les simples avantages économiques que l'on retirerait d'un accord réussi dans le cadre de Doha. Le véritable enjeu, c'est la pertinence du système commercial multilatéral lui même. Avec son ensemble de Membres provenant du monde entier, ses règles détaillées et son “tribunal commercial international”,l'OMC est plus que jamais au centre des relations commerciales internationales. Mais cela signifie aussi qu'un échec coûte plus cher — avec des effets induits qui pourraient se faire sentir plus largement. Il ne pourrait y avoir de signal plus fort qu'une issue positive du Cycle de Doha pour indiquer que l'OMC est adaptée à la nouvelle économie mondiale d'aujourd'hui, qu'elle reste un point central pour les négociations commerciales internationales et qu'elle demeurera une instance fondamentale pour la coopération économique internationale à l'avenir. Mais si Doha échoue, alors les doutes grandiront, pas seulement au sujet de l'OMC, mais aussi en ce qui concerne l'avenir du multilatéralisme dans le domaine du commerce.

À de nombreux égards, le Cycle de Doha marque la transition entre l'ancienne gouvernance de l'ancien ordre commercial et la nouvelle gouvernance du nouvel ordre commercial Le Cycle de Doha, qui traite de questions commerciales traditionnelles, telles que la réduction des droits à l'importation et des subventions, ainsi que de nouveaux volets innovants tels que la facilitation des échanges et les subventions à la pêche, représente un tournant décisif pour le système.

La politique menée dans le cadre de ce Cycle a dû être adaptée aux modifications qui se sont produites depuis le lancement du Cycle, en 2001. Et nous savons tous qu'il est nécessaire de mener à bien ce qui a été entrepris pour faire face aux défis de demain.

Laissez moi terminer en disant que j'ai bon espoir que nous trouvions un moyen d'avancer. Le système commercial multilatéral reste l'exemple le plus réussi de coopération économique internationale qu'il y ait jamais eu — et, en dépit des prédictions répétées de fin imminente, il a montré une remarquable capacité à croître, à s'adapter et à se régénérer au fil des ans. La transformation du GATT en OMC en 1995 prouve que la réforme est possible. La facilité avec laquelle l'ancien leadership de la Quadrilatérale a laissé la place a un nouveau G 5 — incluant des puissances montantes telles que l'Inde et le Brésil — souligne le pragmatisme et la flexibilité du système.

En tout état de cause, existe t il une autre solution? Le multilatéralisme est peut être complexe, brouillon, voire “médiéval”, mais la réalité est qu'aucun des grands défis commerciaux qui attendent le monde — déséquilibres, changement climatique, rareté des ressources — ne peut être relevé sans lui. La principale raison pour laquelle le Cycle de Doha se révèle si difficile est précisément qu'il s'attaque à des problèmes épineux qui ne peuvent pas être résolus ailleurs. Il est certain que l'écheveau actuel d'accords bilatéraux et régionaux ne peut pas se substituer à l'établissement de règles à l'échelle internationale — ni à une gouvernance cohérente face à une économie en voie de mondialisation rapide. Les accords régionaux ne peuvent pas non plus — même s'il y en a des dizaines —avoir ne serait ce qu'une infime partie de l'impact économique qu'aurait une libéralisation du commerce international convenue par 153 pays. Les accords bilatéraux et régionaux peuvent servir à compléter le système multilatéral, mais ils ne peuvent en aucun cas le remplacer.

Dans un monde fondé sur l'interdépendance, le multilatéralisme compte. L'environnement commercial international a beau sembler extrêmement différent aujourd'hui, certaines choses n'ont pas changé — en particulier la capacité du commerce à générer d'énormes tensions à l'échelle internationale et l'importance des règles pour gérer les différends entre les grandes puissances. Les économistes conviendront que les déséquilibres mondiaux actuels ont des causes macro économiques et structurelles — et non commerciales. Et ils ont raison, si l'on examine ce qui n'a pas changé dans la structure des échanges internationaux ces 25 dernières années, à savoir un déficit structurel entre l'Amérique du Nord et l'Asie d'une amplitude constante. Mais personne ne devrait sous estimer le risque que cela donne lieu à une escalade des tensions commerciales. C'est ce à quoi nous assistons déjà. De la même manière qu'une OMC forte a fait office de rempart solide contre le protectionnisme pendant la récente crise financière — et qu'elle a fourni une instance précieuse pour la coopération internationale — elle sert aussi de fondement indispensable pour la stabilité économique future, à condition que nous comprenions ce qu'est le commerce mondial aujourd'hui par rapport à ce qu'il était hier.

Alors que, en ce qui concerne le Cycle de Doha, nous sommes proches de la ligne d'arrivée, nous allons devoir mobiliser notre capacité de réflexion et examiner sérieusement les défis qui nous attendent. Nous avons déjà plein de bonnes idées sur la table grâce à la Commission Sutherland et à la Commission Warwick. Et je suis sûr que nous en aurons d'autres à mesure que s'approfondira la réflexion.

C'est à ce titre que les travaux du World Trade Institute sont si importants — et c'est la raison pour laquelle le Secrétariat et moi même apprécions à leur juste valeur les recherches que vous effectuez et les activités de renforcement des capacités que vous menez. L'histoire nous rappelle que l'ordre international d'aujourd'hui est né de l'échec désastreux d'un système antérieur — l'infortunée Société des Nations. L'histoire nous montre aussi que c'était la force d'une idée — l'idée qu'un commerce ouvert et la prospérité économique pourraient garantir la paix mondiale — qui est à l'origine de la réussite de la mondialisation d'aujourd'hui.

Votre travail est essentiel. Joyeux anniversaire — et longue vie!

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