En primer lugar quiero felicitar al Instituto de Comercio Mundial con motivo del décimo aniversario de su fundación, y también agradecerle su invitación. En los cumpleaños se suele decir “En todos estos años, no has cambiado en absoluto”. Sin embargo, no creo que esto sea verdad en el caso del Instituto, y estoy seguro de que tampoco se aplica a los temas que se enseñan e investigan aquí.

El panorama del comercio mundial ha experimentado cambios profundos en la última década, más profundos, creo, de lo que podemos llegar a comprender. Estos cambios se han producido en parte como resultado de la apertura de los mercados, pero sobre todo han sido impulsados por los avances en los sectores del transporte, las comunicaciones y las tecnologías de la información. Hoy día cuesta menos despachar un contenedor de Marsella a Shanghai, al otro lado del mundo, que enviarlo de Marsella a Aviñón, a 100 km de distancia. Llamar por teléfono a Los Angeles cuesta lo mismo que llamar al vecino. Las empresas multinacionales normalmente organizan sus actividades basándose en tres turnos que corresponden a los tres husos horarios principales: Europa, Norteamérica y Asia, y prestan servicios en línea (ingreso de datos, elaboración de programas informáticos, líneas telefónicas de asistencia) desde prácticamente cualquier lugar del mundo.

Uno de los resultados de estos cambios es la globalización constante del comercio. A pesar de la reciente crisis económica, el volumen de las exportaciones mundiales fue un 30 por ciento más alto en 2009 que en 2000, y un 150 por ciento más elevado que en 1990. Sin embargo, no todos los sectores se están desarrollando al mismo ritmo: las exportaciones de productos manufacturados están aumentando en forma vertiginosa; las exportaciones de materias primas crecen constantemente y las exportaciones agrícolas se mantienen mayormente al mismo nivel. Pero, la tendencia general es la aceleración del crecimiento. Además, con la excepción de Asia Oriental, el comercio entre las distintas regiones está creciendo más rápidamente que el comercio regional. La economía mundial nunca ha estado más interconectada por el comercio que hoy en día.

Otro resultado es el rápido cambio en la orientación del poder económico hacia el este y el sur, a medida que los países en desarrollo sacan partido de la globalización para ponerse a la par de los países industrializados de Occidente. La participación de los países en desarrollo en el comercio mundial ha crecido de un 30 a más de un 50 por ciento en sólo 15 años; China ha superado recientemente al Japón para convertirse en la segunda economía mundial y hace poco también ha sobrepasado a Alemania en cuanto al volumen de exportaciones. En 1990, menos de un 30 por ciento de las transacciones comerciales de los países en desarrollo se realizaban con otros países en desarrollo. En la actualidad, los intercambios Sur-Sur representan más de la mitad de su comercio. Sin embargo, no todos ellos se benefician de este crecimiento, y para muchos siguen siendo muy reales las preocupaciones de Raúl Prebisch acerca de la dependencia y la desigualdad de condiciones en la esfera del comercio. No obstante, el caso de las grandes potencias exportadoras, como China, la India, el Brasil y otros países, que crecen a un ritmo sin precedentes, echa por tierra las teorías de Prebisch.

Un tercer resultado es la proliferación de cadenas de producción integradas a nivel mundial, que en realidad son fábricas a escala mundial, a medida que las empresas ubican las diferentes etapas de producción en mercados de menor costo. En este proceso, la ampliación de los lazos comerciales con las economías emergentes va acompañada de un aumento de las inversiones extranjeras directas (IED), puesto que el crecimiento del comercio fomenta las inversiones y el aumento de las inversiones promueve el comercio. Aunque todavía seguimos basando nuestra concepción del mundo en el modelo del comercio entre las naciones de Adam Smith, en realidad hoy en día la mayoría de las operaciones comerciales tienen lugar entre las empresas multinacionales y sus proveedores. No es la competencia entre los Estados Unidos y China lo que reviste importancia, sino, por ejemplo, la que existe entre las cadenas de valor de Nokia y Samsung. En la etapa de un iPhone debería decir “Made in the world” ya que el Japón aporta el microchip, los Estados Unidos, el diseño, Corea, la pantalla plana y el teléfono está armado en China.

Estas nuevas realidades mundiales también nos obligan a reexaminar la forma de analizar y evaluar el concepto de “comercio internacional” en todas sus dimensiones. Con tantas operaciones comerciales que realizan actualmente empresas extranjeras que operan en jurisdicciones nacionales, y con tantos componentes que tantas veces van y vienen de un lado a otro de la misma frontera, necesitamos un enfoque nuevo de las estadísticas comerciales que mida el valor agregado en cada etapa de la cadena de producción y no que tenga únicamente en cuenta el último lugar desde donde se ha expedido un producto.

He aquí la paradoja: el comercio abierto es más importante que nunca para la economía mundial y, al mismo tiempo, nunca ha sido tan necesario para la paz y prosperidad mundiales contar con un sistema multilateral de comercio basado en normas. Sin embargo, el sistema lucha arduamente por adaptarse al mundo que ha ayudado a crear, un mundo que se está globalizando rápidamente. A pesar de los grandes cambios que ya ha experimentado la OMC en los últimos años, como son la incorporación de nuevos Miembros, la ampliación del alcance de su labor y la mayor eficacia de su mecanismo de solución de diferencias, es evidente que sigue siendo necesario incorporar las nuevas realidades.

Esta no es una tarea fácil. A medida que el sistema comercial ha adquirido importancia, su gestión se ha hecho más compleja. La drástica reducción de obstáculos fronterizos al comercio ha puesto de manifiesto diferencias estructurales más profundas entre las economías —en materia de normas, reglamentos u ordenamientos jurídicos— que producen nuevas “fricciones sistémicas”. Este tipo de problemas, más estrechamente relacionado con objetivos nacionales basados en distintos sistemas de valores, es más difícil de resolver. Algunas cuestiones a las que no se prestó mucha atención en la época del GATT —por ejemplo, la protección de la tecnología, la sostenibilidad del medio ambiente y la escasez de recursos— son ahora apremiantes. Como el comercio se ha convertido en un elemento crucial de las estrategias de desarrollo, las cuestiones vinculadas con el desarrollo han asumido cada vez más importancia para el sistema. De hecho, el desarrollo ocupa el primer plano en las actuales negociaciones de Doha. Y, en general, las normas del sistema han tenido que evolucionar y son ahora más técnicas, más invasivas y más vinculantes para seguir siendo pertinentes en el caso de economías que siguen caracterizándose por su diversidad pero también por una interdependencia mucho mayor.

Al aumentar en importancia, el sistema también ejerce una gran fuerza de atracción que induce a los países a incorporarse y a participar en él. La composición de la OMC se ha ampliado: el número de Miembros —sólo 23 en 1947— es ahora de 153 y fácilmente podría llegar a 180 en los próximos 10 años. Los Estados Unidos, la UE y el Japón siguen teniendo un papel preponderante, pero ya no son dominantes. Las nuevas potencias en rápido proceso de desarrollo, como China, la India o el Brasil, tienen un rol que era impensable incluso hace 20 años y, lógicamente, los países en desarrollo más pequeños quieren participar en un sistema que afecta cada vez más a sus intereses. En 1997, aproximadamente cuatro de cada cinco diferencias en la OMC eran planteadas por países industrializados. Este año, más de un 60 por ciento fueron planteadas por países en desarrollo. A partir de 1995, tan sólo en la esfera de las medidas antidumping los países en desarrollo han iniciado casi el 70 por ciento de los procedimientos de solución de diferencias, y el 75 por ciento se han planteado entre países en desarrollo. Ello pone de manifiesto el uso y la confianza crecientes de esos países en el sistema. Pero al aumentar el número de miembros y al intensificarse su participación, la cooperación se hace más difícil, en particular cuando hay intereses divergentes.

Pero esto no es todo. Un desafío aún mayor, en mi opinión, es que todavía no sabemos cómo gestionar esta economía mundial interdependiente que hemos creado. El sistema de comercio fue diseñado inicialmente para solucionar problemas específicos de mediados del siglo XX: los bloques comerciales excluyentes y las guerras arancelarias de represalia que precedieron a la segunda guerra mundial. La estructura básica del sistema reflejaba sus orígenes en un mundo integrado superficialmente y centrado en el Atlántico norte. Lo que debemos plantearnos ahora es cómo actuar en un mundo globalizado y profundamente integrado en el que existen varias potencias. ¿Cómo nos adaptaremos a esta situación?

Permítanme darles algunos ejemplos:

Anteriormente, las negociaciones estaban impulsadas por el intercambio de niveles de acceso a los mercados y de concesiones arancelarias. Pero la negociación de aranceles tiene menos importancia en una época en la que más de la mitad del comercio mundial está libre de derechos NMF, y una cuarta parte está abarcada por acuerdos de libre comercio y otras preferencias. La reciprocidad tampoco tiene tanto sentido en un mundo de cadenas de producción integradas, en el que las importaciones son fundamentales para las exportaciones y en el que la conectividad determina si una economía puede formar parte de la cadena o no. También es difícil aplicar la reciprocidad en sectores como el de servicios, donde lo importante es lograr que los sistemas nacionales sean más abiertos y compatibles en todos sus aspectos. Por ejemplo, ¿cómo negociar los reglamentos bancarios de un país a cambio de las normas de telecomunicaciones de otro?

Anteriormente, en las negociaciones también se procuraba abordar una lista cada vez más extensa de temas en un solo “paquete”, para que cada Miembro pudiera beneficiarse de algún modo del éxito final. Esta es la razón por la que en la Ronda Uruguay y la Ronda de Doha se ha negociado un “todo único”, según el cual nada está acordado hasta que todo está acordado. Pero este enfoque también puede complicar las negociaciones, en especial en el caso de los países más pobres y de capacidad limitada. Y puede significar que el progreso sobre cuestiones no controvertidas y que tienen solución se vea obstaculizado por la falta de progreso en esferas más problemáticas y difíciles de resolver.

Por ultimo, en otra época el liderazgo transatlántico era fundamental para hacer avanzar las negociaciones. Pero la distribución del poder comercial está cambiando, y los días en los que los Estados Unidos y Europa básicamente podían cerrar un trato en representación de todos los Miembros (algo visto por última vez en la Ronda Uruguay), han pasado a la historia. Y no basta con que las potencias establecidas acepten que deben compartir el primer plano, sino que las nuevas potencias también necesitan reconocer su responsabilidad para con un sistema en el que tienen ahora un interés considerable que crece día a día. La antigua división Norte-Sur es cada vez más obsoleta cuando sabemos que muchas de las cuestiones de comercio que se planteen en el futuro se decidirán entre los países en desarrollo.

No son sólo los líderes los que deben cambiar. Las repercusiones de la labor de la OMC no sólo se sienten ahora en el ámbito de las políticas comerciales sino que afectan a intereses básicos nacionales e internacionales. Sin embargo, a pesar de las repetidas declaraciones de apoyo y compromiso, los gobiernos del mundo parecen incapaces de tomar medidas y movilizar la voluntad política necesaria para hacer avanzar el programa multilateral. Se ha creado un inquietante vacío de liderazgo que por ahora resulta difícil de llenar. Esperemos que el G-20 nos ayude a encontrar una solución.

Pero este no es el momento de buscar respuestas a estas preguntas, y si lo fuera, no deberíamos engañarnos y pensar que las soluciones son obvias o fáciles.

Una forma de proceder sería explorar las posibilidades de concertar más acuerdos plurilaterales, que permitieran que grupos más pequeños de Miembros avanzaran, fuera del todo único, respecto de cuestiones que fueran importantes para ellos. El Acuerdo sobre Tecnología de la Información de 1996 es un ejemplo reciente de proyecto plurilateral exitoso, que ha dependido de un grupo clave (pero no universal) de signatarios. Y uno de los acuerdos más significativos que existen hoy en la OMC, y que tiene posibilidades de expansión, es el Acuerdo sobre Contratación Pública, también de carácter plurilateral. El mercado de contrataciones públicas representa más del 5 por ciento del PIB de las economías avanzadas, y quizás más en el caso de las de los países en desarrollo, y nueve Miembros, entre ellos China, han demostrado claramente su interés en ser partes del Acuerdo. Las ofertas de contratación pública son una rica fuente de aumentos de la productividad que en gran medida sigue inexplotada.

Otro enfoque, del que me estoy ocupando, es establecer el “pilar intermedio que falta en la OMC” intensificando las actividades de vigilancia y creación de capacidad y la labor técnica diaria de la Organización, que son fundamentales para reforzar los cimientos del sistema. Durante la reciente crisis financiera, la OMC llamó la atención sobre el proteccionismo y facilitó gran cantidad de pruebas y razones con objeto de mantener abiertos los mercados. Dio así un buen ejemplo del progreso que se puede lograr si se redoblan los intercambios de información y se aumentan la transparencia y la presión colectiva. La importancia creciente del mecanismo de solución de diferencias de la OMC es también pertinente, no sólo para resolver conflictos sino también para orientar a los responsables de la formulación de políticas en el futuro. Otra prioridad para nuestra institución es la creación de capacidad en los países en desarrollo, plasmada en la iniciativa de la “Ayuda para el Comercio”. La idea básica es que es necesario asignar más recursos y prestar más atención a las cuestiones normativas a fin de ayudar a los países en desarrollo a “conectarse” con la economía mundial y con las cadenas de producción mundiales que son sus arterias. Estoy de acuerdo con la observación hecha por Bob Zoellick al principio de esta semana, de que “la economía del desarrollo debe ampliar el alcance de las preguntas que plantea”. En parte, ello implica preguntarse cómo se puede sacar más aprovecho del comercio para beneficiar a los países en desarrollo que siguen relegados. Todas estas iniciativas están en consonancia con el propósito original de la OMC, que era avanzar hacia una mayor continuidad en los trabajos, las negociaciones y la elaboración de normas.

Pero la conclusión de la Ronda de Doha sigue teniendo máxima prioridad, y a este respecto debemos ser realistas y tener conciencia de la magnitud del desafío y de lo que está en juego. Las primeras rondas del GATT, centradas en los recortes arancelarios de un pequeño grupo de países, podían terminarse en unos pocos meses. Pero, dada la mayor complejidad de las cuestiones tratadas y el mayor número de participantes, por un lado, y la existencia de un mecanismo de solución de diferencias más eficaz y activo, por otro, las rondas comerciales se han hecho inevitablemente más difíciles y prolongadas. La Ronda Kennedy, en la que comenzó el dificultoso examen de cuestiones de desarrollo y en la que participaron 60 países, duró tres años. La Ronda de Tokio, en la que se abordaron los obstáculos no arancelarios y en la que participaron 102 países, duró seis años, el doble de la ronda anterior. Y la Ronda Uruguay, por la que se estableció la OMC y en la que participaron 133 países, se convirtió en una maratón de negociaciones que se prolongó durante ocho años.

Hoy en día, en que participan 153 Miembros y en que el programa de negociaciones es el más ambicioso que hemos tenido hasta ahora, lo único que sorprende sobre la duración de la Ronda de Doha es que todavía pueda causar sorpresa. No es casual que el término “ronda de negociaciones” evoque el rigor de una extenuante competición deportiva.

Lo que está en juego es algo más que los beneficios económicos que traería aparejado el éxito de la Ronda de Doha. Lo que está en juego es la razón de ser del sistema multilateral de comercio. Con Miembros provenientes de todo el mundo, normas de amplio alcance y un “tribunal comercial internacional”, la OMC ocupa un lugar más prominente que nunca en las relaciones económicas internacionales. Pero esto también significa que el fracaso tiene un costo más alto y ramificaciones más amplias. El éxito de la Ronda de Doha enviaría una señal muy poderosa en el sentido de que la OMC tiene una función que cumplir en la economía mundial actual, sigue siendo el punto de referencia para las negociaciones comerciales internacionales y será un foro de importancia clave para la cooperación internacional en el futuro. Pero si la Ronda de Doha se estanca, recrudecerán las dudas no sólo acerca de la OMC, sino también acerca del futuro del multilateralismo del comercio.

De muchas formas, la Ronda de Doha marca la transición entre la antigua gobernanza del viejo orden comercial y la nueva gobernanza del orden comercial actual. La Ronda de Doha constituye una etapa decisiva en la evolución del sistema multilateral, ya que abarca temas comerciales clásicos, como la reducción de los aranceles de importación y las subvenciones, y nuevas cuestiones relativas a la facilitación del comercio y las subvenciones a la pesca.

Las políticas de la Ronda han debido adaptarse a los cambios que han tenido lugar desde su inicio en 2001. Y todos sabemos que debemos llevarla a buen término para afrontar los desafíos del futuro.

Permítanme concluir recalcando que soy optimista y creo que encontraremos una salida. El sistema multilateral de comercio sigue siendo el mejor ejemplo de cooperación económica internacional de toda la historia, y a pesar de los repetidos pronósticos de muerte inminente, ha demostrado una extraordinaria capacidad para crecer, adaptarse y rejuvenecer a lo largo de los años. La transformación del GATT en la OMC en 1995 demuestra que la reforma es posible. Y la facilidad con la que el liderazgo de la antigua Cuadrilateral ha cedido el paso al G-5, que incluye nuevas potencias como la India y el Brasil, pone de relieve el pragmatismo y la flexibilidad del sistema.

De todas formas, ¿cuál es la alternativa? El multilateralismo puede ser complejo, intrincado, incluso “medieval”, pero lo cierto es que ninguno de los grandes problemas con que se enfrenta el mundo en el ámbito del comercio —desde los desequilibrios hasta el cambio climático o la escasez de recursos— pueden resolverse sin él. La razón más importante por la que la Ronda de Doha resulta tan difícil de concluir es precisamente porque en ella se abordan cuestiones problemáticas que no pueden solucionarse en ningún otro foro. Evidentemente, el actual entramado de acuerdos bilaterales y regionales no es un sustituto de una normativa mundial ni de la gobernanza coherente de una economía que se globaliza rápidamente. Tampoco el impacto económico de los acuerdos regionales, por muchos que sean, puede acercarse siquiera al de un acuerdo de liberalización del comercio entre 153 países. Los acuerdos bilaterales y regionales pueden ser un complemento del sistema multilateral, pero nunca serán una alternativa.

En un mundo interdependiente, el multilateralismo es importante. Probablemente se tenga la impresión de que el panorama actual del comercio mundial ha cambiado radicalmente, pero algunas cosas no han cambiado, en particular la capacidad del comercio de generar grandes tensiones internacionales, y la importancia de las normas en la solución de conflictos entre las grandes potencias. Los economistas están de acuerdo en que los desequilibrios mundiales de la actualidad tienen causas macroeconómicas y estructurales, y no comerciales. Y tienen razón, si tenemos en cuenta el único caso que no ha cambiado en la configuración del comercio en los últimos 25 años: un enorme déficit estructural entre Norteamérica y Asia que persiste obstinadamente. Pero nadie debería subestimar el potencial de este problema de propagarse a otras esferas. Ya lo estamos presenciando. La OMC fue no sólo un sólido bastión contra el proteccionismo durante la reciente crisis financiera, además de ser un foro muy útil para la cooperación internacional, sino que también constituye una base indispensable de la estabilidad económica del futuro, siempre que tengamos clara conciencia de las diferencias entre el comercio internacional del presente y el de épocas pasadas.

Al acercarnos al fin de la Ronda de Doha tendremos que comenzar a pensar seriamente en los desafíos que nos esperan. La Comisión Sutherland y la Comisión Warwick ya han propuesto muchas buenas ideas, y estoy seguro de que habrá muchas más cuando se amplíe el ámbito para plantearlas.

Y es precisamente allí donde podemos apreciar la gran importancia de la labor del Instituto de Comercio Mundial, y las razones por las que la Secretaría y yo valoramos la gran calidad de las actividades de investigación y creación de capacidad del Instituto. La historia nos recuerda que el orden internacional actual surgió del catastrófico fracaso del sistema anterior: la infortunada Sociedad de las Naciones. Y la historia también nos muestra que el éxito de la globalización actual está sustentado en el poder de una idea, la de que el comercio abierto y la prosperidad económica pueden asegurar la paz mundial.

La labor del Instituto tiene importancia crucial. ¡Feliz cumpleaños, y que cumpla muchos más!