C'est un honneur pour moi de recevoir le doctorat honorifique de l'Université d'Édimbourg.  L'histoire intellectuelle de cette ville a façonné notre vision du monde.  Le mercantilisme, théorie dominante du commerce international pendant plusieurs siècles, a été réfuté pour la première fois par les brillants esprits de David Hume et d'Adam Smith.  En tant que Directeur général de l'Organisation mondiale du commerce, j'ai le sentiment d'avoir une dette particulière envers ce lieu.

Comme vous le savez tous, l'Europe traverse une période difficile.  Quelles sont les causes de la crise de l'euro?  Quelles sont les solutions?  Quels sont les enseignements de la crise pour le reste du monde?  J'aimerais vous faire part de mes réflexions sur ces questions ardues.

 

Ce que signifie la crise grecque

Permettez-moi de commencer par ce qui semble être une énigme.  L'économie grecque représente moins de 2 pour cent du produit intérieur brut de l'Union européenne et sa part dans l'économie de la zone euro est de 2,5 pour cent.  Pourtant, au cours des deux dernières années, les problèmes de la Grèce ont dominé les nouvelles économiques du monde entier et suscité, au sein de la communauté internationale, une attention qui est manifestement démesurée étant donné la taille relative de son économie.  Comment expliquer cet intérêt mondial?  Quelles sont les causes profondes du cas grec?

Les économistes offrent une explication simple fondée sur la notion de contagion.  Nous assistons à une pièce — ou peut-être à une tragédie! — en trois actes.

Au début du premier acte, les investisseurs craignent que le gouvernement grec soit incapable de rembourser ses dettes.  Des années de faible compétitivité et de politiques laxistes font sentir leurs effets sous la forme d'un déséquilibre de la balance des paiements et d'un déséquilibre budgétaire.  Les défauts de conception et de mise en œuvre des disciplines qui maintiennent la cohésion d'une union monétaire ne sont que trop évidents.  À mesure que la crise grecque prend de l'ampleur, les marchés commencent à soupçonner que d'autres pays européens pourraient se trouver dans des situations similaires.

Au deuxième acte, le risque réel — ou perçu — d'insolvabilité amène les investisseurs à exiger des taux d'intérêt plus élevés sur les obligations des pays fortement endettés, comme le Portugal, l'Espagne et l'Italie, ce qui entraîne une détérioration des bilans du secteur public et accroît le risque d'insolvabilité.  Tout à coup, la crainte des investisseurs commence à ressembler à une prophétie autoréalisatrice.

Enfin, au troisième acte, l'instabilité se propage à l'ensemble du système financier.  La dette publique des pays situés en périphérie de l'Europe figurant au bilan des institutions financières, en particulier dans la zone euro, la crise budgétaire devient une crise bancaire.  À ce stade, la contagion est passée d'une seule économie à l'ensemble de l'Union européenne et menace le reste du monde.

Dans leur version de la tragédie grecque moderne, les économistes dressent un tableau fascinant et convainquant, mais l'intrigue ne montre que la partie émergée de l'iceberg.  Le risque de contagion n'est que l'explication immédiate de l'importance que la crise de la Grèce revêt pour l'Europe.  À l'origine, il y a un manque de confiance.  C'est là le vecteur de la contagion.  Il ne fait aucun doute que les investisseurs affichent une confiance limitée dans la capacité de certains pays d'honorer leur dette et dans la résilience du secteur bancaire.

Plus profondément, cependant, la Grèce symbolise la réversibilité du processus d'intégration européen.  Elle incarne le manque de confiance dans l'avenir du projet européen.  Au milieu de l'année 2010, la population — et les marchés — ont soudain découvert que l'Europe pouvait avancer à reculons, que l'intégration pouvait faire place à la désintégration, que l'édifice européen n'était pas aussi solide que nous le pensions. 

 

Une Europe en difficulté

Pourquoi la confiance fait-elle défaut en Europe?  La réponse se trouve dans l'histoire de son processus d'intégration.  L'esprit de la déclaration Schuman, texte fondateur de l'Union européenne, était que la solidarité de facto instaurée par le biais de l'intégration économique mènerait progressivement à l'unification politique.

L'intégration économique présuppose des disciplines destinées à réguler l'activité économique et à empêcher le recours à des politiques du chacun pour soi, c'est-à-dire à établir la confiance.  Les institutions du marché intérieur, telles que la politique de la concurrence et la réglementation de l'aide publique, en sont des exemples essentiels.  Mais l'intégration économique entraîne des chocs concurrentiels qui ne peuvent être gérés que grâce à la solidarité, faute de quoi elle n'est pas tenable.  Les politiques de redistribution, telles que les fonds structurels et le fonds de cohésion européens, ont précisément cet objectif.  Enfin, disciplines et solidarité ne peuvent cohabiter que dans un cadre de légitimité, c'est-à-dire si les citoyens partagent un “sentiment d'appartenance”.  L'intégration politique consiste à définir des institutions communes effectives à même d'entretenir ce sentiment d'appartenance.

Le génie des pères fondateurs de l'Union européenne tenait précisément à la simple prise de conscience du fait qu'intégration économique et intégration politique étaient complémentaires.  Des progrès dans un domaine entraîneraient des avancées dans l'autre.  L'histoire de l'intégration européenne s'apparente à une série de déséquilibres entre intégration économique et intégration politique.  L'équilibre de l'édifice européen a régulièrement été mis à mal, que ce soit par accident ou à dessein;  à chacune de ces occasions, il a fallu trouver un nouvel équilibre entre discipline, solidarité et légitimité.

Tant l'introduction des disciplines relatives au marché intérieur, avec la signature en 1985 de l'Acte unique européen, que leur extension en 2004 à dix nouveaux membres d'Europe centrale et orientale ont été associées à une réforme des institutions de solidarité et de légitimité.  De nouvelles disciplines sont apparues avec une expansion des fonds structurels et du fonds de cohésion, un renforcement du pouvoir du Parlement européen et une extension de la majorité qualifiée au Conseil des ministres.

De ce point de vue, la situation actuelle présente certaines ressemblances avec des épisodes passés.  La crise de l'euro montre que les institutions d'intégration politique qui existent aujourd'hui en Europe ne correspondent pas à l'intégration économique qui a été réalisée.  Cet équilibre n'est pas viable, si bien que de nouvelles formes de disciplines, de solidarité et de légitimité seront nécessaires.

Mais cette crise est différente sur un point important.  L'intégration européenne peut soit reculer, soit progresser.  Les marchés, mais surtout les citoyens, voient que l'édifice européen est en déséquilibre.  Ils comprennent la difficulté de la situation:  le nouvel équilibre entre disciplines et solidarité requiert une forte dose de “convivialit”", un sentiment qui n'est visiblement pas monnaie courante dans l'Europe d'aujourd'hui.  Pire encore:  la crise elle-même, par l'instabilité qu'elle engendre et ses effets toujours plus néfastes, exacerbe le ressentiment et la méfiance à l'égard des autres.  Dans ces conditions, beaucoup semblent parvenir à la conclusion qu'un retour en arrière est plus probable qu'une progression vers l'avant. 

 

Un monde en difficulté

L'Europe est un microcosme du monde.  Les difficultés observées dans l'Union européenne reflètent les problèmes du système multilatéral.  La gouvernance mondiale, cadre juridique et institutionnel destiné à gérer l'interdépendance et l'interconnexion toujours plus importantes au niveau mondial, repose, tout comme l'édifice européen, sur un équilibre fragile entre disciplines, solidarité et légitimité.  Bien que l'intégration soit moins profonde à l'échelle mondiale — avec des disciplines souvent plus superficielles, une solidarité plus sporadique et une légitimité assurément plus lointaine —, le mécanisme et la dynamique de cet équilibre ne sont pas différents.

Permettez-moi de citer deux exemples.  Le premier est tiré de ma propre expérience en ce qui concerne les négociations commerciales du Cycle de Doha et le second a trait à l'action multilatérale face aux changements climatiques.

Le GATT, prédécesseur de l'OMC, reposait sur la notion du “traitement spécial et différencié” accordé aux pays en développement.  Pour l'essentiel, cela signifiait que, si les pays développés acceptaient d'ouvrir leurs marchés, les pays en développement n'étaient pas censés prendre des engagements substantiellement équivalents.  Cet arrangement reflétait l'équilibre entre disciplines, solidarité et légitimité dans le système commercial multilatéral tel qu'il existait avant l'OMC.

Cependant, ces dernières années, le taux de croissance impressionnant de certains pays en développement a entraîné un changement important dans l'économie mondiale et a déréglé l'équilibre du système commercial.  Certaines économies émergentes ont atteint un niveau de développement qui justifierait une plus grande réciprocité en matière d'obligations;  mais pour d'autres, l'écart de revenus qui existe par rapport aux pays développés fait qu'une égalité des disciplines serait injuste.  L'incapacité de trouver un nouvel équilibre dans le système commercial multilatéral a pour le moment empêché la conclusion du Cycle de Doha, tandis que de nombreux Membres de l'OMC concluent des arrangements commerciaux bilatéraux.

À bien des égards, il faut affronter des difficultés similaires pour parvenir à un accord valable sur l'action à entreprendre au niveau mondial face aux changements climatiques.  Dans la Déclaration du Sommet “Planète Terre” de Rio de 1992, il est reconnu que, s'il incombe à tous les pays de lutter contre les changements climatiques, tous n'ont pas contribué autant au problème et tous n'ont pas les mêmes moyens pour y remédier.

La notion de “responsabilité commune mais différenciée” a été introduite dans le Protocole de Kyoto de 1997, qui établissait des engagements spécifiques et contraignants en matière de réduction des émissions pour les pays développés.  Les pays en développement n'étaient quant à eux liés par aucune obligation.

Aujourd'hui, les négociations sur les changements climatiques se heurtent à la difficulté de convenir d'une action multilatérale après l'expiration de la première période d'engagement du Protocole de Kyoto, dans un monde où la croissance des pays en développement a dépassé celle des pays développés.  Là encore, la difficulté de trouver un nouvel équilibre entre disciplines, solidarité et légitimité dans un contexte morose a certainement contribué pour beaucoup à empêcher des avancées significatives, comme nous venons de le voir lors des débats de la Conférence Rio “plus” 20, que nombre d'observateurs ont d'ailleurs appelée Rio “moins” 20.

 

Un pacte de légitimité européen

J'aimerais maintenant revenir à la question de l'Europe et au débat sur les solutions à la crise de l'euro.  Jusqu'à présent, beaucoup ont critiqué l'action de l'Union européenne, et ces critiques étaient en partie justifiées.  Alors que les économies du monde entier subissent des ralentissements, les mesures prises par l'Europe pour rétablir la confiance sont jugées insuffisantes et tardives.

J'aimerais toutefois aborder la question sous un autre angle.  Je vais commencer par ce qui a été accompli et ce qui est toujours en chantier, avant de poursuivre sur ce qui nous attend.

La crise de l'euro comporte trois volets:  une crise économique, une crise institutionnelle et une crise de légitimité.

La crise économique est le symptôme.  Elle est la combinaison dangereuse des crises budgétaire, bancaire et de compétitivité que j'ai décrites plus tôt.

Le volet institutionnel de la crise est la conséquence des péchés originels dans la conception de l'Union monétaire, auxquels n'ont pas remédié les réformes constitutionnelles ultérieures inscrites dans le Traité de Lisbonne.  Premièrement, l'absence d'union budgétaire et bancaire, c'est-à-dire l'insuffisance des pouvoirs centraux en matière de supervision, de résolution et de partage des risques.  Deuxièmement, l'absence d'un mécanisme efficace destiné à encourager les réformes structurelles au niveau national.

Enfin, l'euro est également plongé dans une crise de légitimité.  La monnaie unique et, plus généralement, le projet européen voient leur popularité décliner.  Comme l'indique un récent rapport de Notre Europe, le déclin de l'“euro-enthousiasme” date d'avant le début de la crise, mais la détérioration est particulièrement marquée dans les pays en difficulté, à savoir la Grèce, le Portugal et l'Italie.

Bien que rien ne soit encore achevé, l'Union européenne a quelque peu progressé dans sa recherche d'une solution à la crise.  Il y a quelques mois seulement, le débat semblait s'enliser dans des discussions stériles.  Certains plaidaient pour davantage de disciplines, tandis que d'autres demandaient plus de solidarité.  Les deux camps avaient raison et tort à la fois.  L'Europe a besoin de plus de disciplines et de plus de solidarité.  Cette simple vérité est désormais largement acceptée.

La première étape vers l'amélioration des disciplines a été l'adoption du pacte budgétaire.  Ce traité renforce la surveillance des politiques budgétaires nationales et l'application des règles budgétaires.  Il évoque également la question des réformes structurelles, même s'il est moins certain que ce cadre offre un mécanisme d'incitation adéquat aux gouvernements nationaux.  La deuxième étape, actuellement à l'examen, est un cadre de stabilité financière pour la zone euro, qui suppose, entre autres choses, l'établissement de pouvoirs centraux de supervision du secteur bancaire et de résolution des défaillances bancaires.

Le débat sur la solidarité est centré sur ce que Mario Draghi a appelé un pacte de croissance.  Dans un discours que j'ai prononcé à l'Institut Bruegel en février dernier, j'ai présenté ce que je considère comme les quatre éléments constitutifs d'un plan de croissance pour l'Europe:  une union budgétaire dotée de ses propres ressources (impôts directs européens, tels qu'une taxe carbone et une taxe sur les transactions financières, et instruments de financement communs, comme des obligations liées à des projets);  une augmentation des dépenses de l'UE dans des domaines d'intérêt commun, tels que les infrastructures transnationales, l'enseignement, la recherche et l'innovation;  l'achèvement du marché intérieur, en l'occurrence dans le domaine des services;  enfin, l'engagement de mettre en œuvre des réformes dans les économies nationales.

Mais la solidarité nécessite davantage qu'un plan de croissance.  Premièrement, la stabilité de la zone euro appelle un plus grand partage des risques:  une assurance des dépôts commune et des instruments de partage des risques budgétaires pour compléter le pacte budgétaire.  Deuxièmement, l'UE devrait protéger et promouvoir les systèmes sociaux européens, ce qui suppose d'aider les pays à améliorer leurs structures de production, leurs filets de protection sociale et leur marché du travail et à les adapter aux défis créés par la mondialisation.

En résumé, l'opposition entre croissance et austérité est une simplification à la fois erronée et trompeuse.  Ce qui compte en réalité, c'est la qualité de la croissance et le type de mesures d'austérité.

La réunion du Conseil européen qui s'est achevée tard la nuit dernière prouve que des disciplines plus strictes et une plus grande solidarité vont vraiment de pair.  Le Conseil a donné pour mandat clair à la Commission de formuler une proposition visant la création d'un mécanisme unique de surveillance du secteur bancaire qui fasse intervenir la Banque centrale européenne.  Dans le même temps, le programme pour la croissance et l'emploi qui a été convenu comporte des nouveautés, notamment une phase pilote des obligations liées à des projets pour le financement des initiatives dans les infrastructures de l'énergie, des transports et du haut débit.  Ces travaux vont dans la bonne direction:  faire du budget de l'UE un outil de croissance.

Le dernier élément du débat a été mis à l'ordre du jour avec vigueur par Angela Merkel.  Il s'agit de l'union politique.  L'Europe a besoin d'un “pacte de légitimité” pour compléter son pacte budgétaire et son pacte de croissance.  Seule une union politique plus étroite rendra possibles à la fois des disciplines plus strictes et une plus grande solidarité.

À quoi ressemblerait une Union politique européenne?  Elle reposerait sur quatre piliers:  les méthodes communautaires;  la centralité de la Commission européenne;  des pouvoirs centraux bien réels mais limités;  la légitimité démocratique.  Certains de ces éléments ne nécessitent pas de modifier les traités, d'autres si.  Si un accord plus large ne peut être trouvé, il faudra privilégier des formes de coopération approfondies pour pouvoir progresser.

 

Un nouveau scénario européen

Il s'agit d'un moment décisif pour l'Union européenne, car la nécessité a un effet accélérateur.  Comme je l'ai dit, les Européens progressent pour ce qui est de répondre aux crises économique, institutionnelle et de légitimité qui frappent l'euro.  Mais la confiance n'a pas été rétablie et la situation semble donner raison aux pessimistes, ce qui, sincèrement, n'a rien de surprenant.  À ce jour, aucun scénario commun n'a été élaboré par rapport à la crise, aux mesures à prendre pour y faire face ou à la manière dont les citoyens seront appelés à contribuer.

Je suis fermement convaincu que la survie de l'euro dépend de la relance du processus d'intégration européen.  Permettez-moi de mettre en relief ce que je considère comme les trois fondements de cette relance.

Premièrement, il faut un projet.  L'Europe a besoin d'une proposition claire, à même de faire le lien entre mesures à court terme et réformes à long terme, entre partage des risques et intégration politique.  Il faut un plan qui aboutisse à des résultats concrets répondant aux attentes des citoyens européens.  Dans ses mémoires, Jean Monnet évoquait les travaux préparatoires qui avaient mené à la création de la Communauté économique européenne en 1957.  Ce qui était alors nécessaire à ses yeux, c'était un projet qui serait perçu comme une entreprise européenne collective, un objectif qui serait à la fois réaliste et ambitieux, un plan clairement défini assorti d'un calendrier de mise en œuvre précis.  Aujourd'hui, hormis les limites de notre ingéniosité, rien ne nous empêche de suivre la même voie;  de partager les mêmes idées.

Voilà qui nous amène au deuxième fondement.  L'Europe a besoin d'un nouveau scénario.  Les responsables politiques nous rappellent souvent que la désintégration de la zone euro, et l'inévitable fragmentation du marché unique qui en résulterait, auraient des coûts incalculables.  C'est la vérité.  Mais quels sont les gains que chacun retire de l'intégration?  Paradoxalement, les non-Européens, soit la grande majorité des interlocuteurs avec lesquels je traite dans mes fonctions actuelles, voient souvent les bienfaits de l'unité plus clairement que nous:  la préservation de la paix, la gestion des interdépendances, un espace de protection des libertés publiques, un réel souci de protection de l'environnement, une économie de marché de grande ampleur, un système de protection sociale unique.  Il s'agit là de l'ADN européen et de la raison d'être de la maison commune européenne.  À défaut, les citoyens européens, cantonnés dans leurs propres espaces nationaux, auraient des perspectives bien plus limitées.

Qui définira un nouveau scénario pour l'Europe?  Qui proposera le projet européen du XXIe siècle?  Je suis convaincu que cette tâche incombe au pouvoir exécutif commun de l'UE, à savoir la Commission européenne.  Il s'agit de sa mission et de son devoir.  Les différents gouvernements nationaux, tout comme les divers types de directoires, seront tout simplement dépourvus de l'ingrédient essentiel:  une vision de l'intérêt commun.

Le troisième fondement est un processus politique ouvert.  Actuellement, la scène européenne est sombre et inactive.  Il ne peut y avoir un réel sentiment d'appartenance que si l'Europe parvient à engager un débat ouvert qui transcende les frontières nationales, les questions nationales, les partis nationaux.  L'UE doit se tenir à l'écoute de ses villes, de ses régions, de ses sociétés civiles.  En somme, l'UE doit se tenir à l'écoute du citoyen européen.  Ces recommandations ne visent pas un avenir lointain, mais les élections européennes de mai 2014.

Commencez dès aujourd'hui, en liant le choix du président de la Commission aux résultats des élections européennes, chaque formation politique présentant un candidat durant la campagne, et chaque candidat proposant un “programme”, un projet à l'échelle de l'Europe entière.  Il faut éclairer la scène européenne pour que le projet puisse avancer car, comme le disait Abraham Lincoln, “avec l'opinion publique, rien ne peut échouer;  sans elle, rien ne peut réussir”. 

 

Des actions mondiales

Aujourd'hui, tous les regards sont fixés sur les Européens, et ceux-ci devront clairement se montrer à la hauteur.

Mais il serait trop simpliste de croire qu'une action européenne suffirait à elle seule à dissiper les nuages qui obscurcissent l'économie mondiale.  La croissance mondiale est inférieure à son potentiel, le chômage continue d'atteindre des niveaux inacceptables, tout comme la pauvreté dans nombre de nos sociétés.  Les économistes de l'OMC nous préviennent que la croissance du commerce ralentira encore cette année pour s'établir à près de 3,5 pour cent, contre 5 pour cent en 2011.

Au-delà de l'Europe, une autre crise menace.  Le FMI l'appelle le “précipice budgétaire” américain:  le risque d'un resserrement budgétaire excessif aux États-Unis en vertu de la législation actuelle.  L'incertitude concernant certaines décisions politiques litigieuses sur des réductions automatiques des dépenses et des dispositions fiscales arrivant à expiration pourrait provoquer de graves turbulences sur les marchés et influer sur la demande mondiale à cause d'effets d'entrainement sur le commerce.  Les États-Unis devront établir une feuille de route claire pour leur rééquilibrage budgétaire si nous voulons éviter que la croissance américaine et la croissance mondiale ne subissent un choc majeur à la fin de l'année.

Des déséquilibres mondiaux continuent de mettre l'économie mondiale à rude épreuve.  Dans les principales économies émergentes, la croissance devra inévitablement reposer dans une moindre mesure sur la demande des pays développés et davantage sur la demande intérieure.  Des pays comme la Chine, l'Inde ou le Brésil devront progresser davantage, sur le plan tant des réformes structurelles que de l'ouverture progressive de leurs économies à une concurrence accrue.

Pour l'heure, une action collective plus forte de la part des pays du G-20 apporterait des avantages considérables.  Le FMI estime que des actions coordonnées permettraient une croissance du PIB mondial de 2,5 points de pourcentage en cinq ans.  Dans l'économie mondiale comme dans le microcosme européen, l'incapacité collective de coopérer entraîne des coûts importants pour nos sociétés.

 

Conclusions

La crise de l'euro n'est pas seulement la plus grande menace qui plane sur l'économie mondiale.  Elle a des implications bien plus profondes que ses retombées économiques immédiates.  L'Europe a été le banc d'essai d'un ordre post-westphalien, d'une démocratie qui transcende les frontières nationales.  Les décisions — bonnes ou mauvaises — que l'UE prendra pour gérer sa crise auront des conséquences durables sur la manière dont nous envisageons l'avenir des processus d'intégration mondiaux et régionaux.

Tout comme le projet européen, le multilatéralisme est à la croisée des chemins.  Il nécessite un nouvel équilibre entre disciplines, solidarité et légitimité.  Soit il avancera, soit notre aptitude collective à faire face aux problèmes économiques, sociaux et environnementaux à l'échelle mondiale sera considérablement mise à mal.  Voilà, selon moi, le grand défi de notre époque.