La seguridad económica ha pasado a ser un tema predominante en los debates sobre políticas ante la serie de crisis — las más recientes de ellas, la pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania — que han perturbado las cadenas de suministro mundiales. Los Gobiernos de todo el mundo están buscando maneras de lograr que sus países sean menos vulnerables a esas perturbaciones, especialmente ahora que las crecientes tensiones geopolíticas generan aún más incertidumbre. En este contexto, la relocalización y la deslocalización entre aliados se han convertido en prescripciones de política populares, y se habla mucho de la fragmentación mundial.

En este artículo presento una perspectiva diferente, haciendo hincapié en los beneficios de contar con un sólido sistema multilateral de comercio que esté basado en las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Sostengo que un sistema así es la mejor garantía de la seguridad económica, porque ofrece a los hogares y a las empresas afectados por la escasez de suministro una flexibilidad sin igual. Es difícil prever dónde se producirá la escasez de suministro y quién tiene la capacidad de intervenir, por lo que el acceso a una amplia gama de opciones externas es fundamental.

Es cada vez más evidente que esta “flexiguridad” que ofrece el sistema multilateral de comercio es muy eficaz para mitigar la escasez de suministro. Un ejemplo notable de ello es el caso de Etiopía y de los ajustes a los que este país procedió ante la trágica guerra que está teniendo lugar en Ucrania. Como se ha señalado en un reciente informe de la OMC sobre los efectos de la guerra en el comercio, antes de la guerra Etiopía importaba el 45% de su trigo de Rusia y Ucrania, pero luego esas importaciones cayeron de forma drástica, un 75% en el caso de las procedentes de Rusia e incluso un 99,9% en el caso de las procedentes de Ucrania. Sin embargo, Etiopía fue capaz de hacer frente a esas perturbaciones aumentando considerablemente sus importaciones de trigo de los Estados Unidos y la Argentina, aunque antes no hubiera importado nunca trigo de la Argentina. Está claro que esa rápida sustitución de unos proveedores por otros habría sido mucho más difícil en una economía mundial fragmentada.

La situación de las cadenas de suministro mundiales

Según los datos disponibles, hay una considerable concentración en las cadenas de suministro mundiales. Por ejemplo, solo una pequeña minoría de empresas estadounidenses ha diversificado sus cadenas de suministro a fin de importar el mismo producto de más de un país de origen (Antràs, Fort y Tintelnot 2017). Por lo que respecta a los datos macroeconómicos, los economistas de la OMC estiman que el 19% de las exportaciones mundiales conciernen a productos “cuello de botella”, a saber, productos que tienen pocos proveedores, pero una participación considerable en el mercado (Majune y Stolzenburg, de próxima publicación). Es interesante observar que esa proporción se ha duplicado en los dos últimos decenios, lo que hace pensar que las cadenas de suministro mundiales están ahora menos diversificadas que antes.

Aunque uno podría inclinarse a interpretar estos hechos como una prueba prima facie de falta de diversificación, es más probable que reflejen simplemente la presencia de costos irrecuperables elevados en relación con la creación de cadenas de valor mundiales. Para las empresas resulta caro identificar a un proveedor extranjero adecuado, coordinar los procesos de producción, y crear relaciones de confianza, por lo que se ven obligadas a racionalizar sus estrategias mundiales de abastecimiento. Más aún, las empresas también tienen bastante interés en evitar las perturbaciones de las cadenas de suministro, ya que afectan directamente a sus resultados. McKinsey estima que las perturbaciones de las cadenas de suministro entrañan un costo de más del 40% de los beneficios anuales cada 10 años en promedio.

El lento ajuste de las cadenas de suministro mundiales frente a las tensiones comerciales entre China y los Estados Unidos también es señal de la presencia de esos elevados costos irrecuperables. Es cierto que se pueden ver las primeras señales de desvinculación en el caso de determinados productos muy expuestos, como ha demostrado recientemente Chad Bown. Sin embargo, llama la atención que el comercio bilateral entre China y los Estados Unidos alcanzara un nivel sin precedentes en 2022, a pesar de los aranceles elevados que han permanecido en vigor.

A nivel macroeconómico, conviene recordar que la especialización de los distintos países es un resultado natural de las fuerzas de la ventaja comparativa y una fuente clásica para obtener beneficios del comercio. De hecho, he sostenido en otra ocasión que el comercio es beneficioso precisamente porque permite tener acceso a productos esenciales para los que es difícil encontrar sustitutos nacionales, sobre la base de un cálculo según el cual el 10% de productos más esenciales representan el 90% de los beneficios del comercio (Ossa 2015). Esto hace pensar que la diversificación de la producción de los productos “cuello de botella” antes mencionados probablemente entrañaría altos costos de bienestar.

Economistas de la OMC estiman  que la fragmentación de la economía mundial en dos bloques rivales reduciría los ingresos reales en un 5,4% en promedio. En cambio, la revitalización del multilateralismo podría aumentar los ingresos reales en un 3,2%, por lo que el costo de oportunidad de renunciar a la cooperación internacional para pasar a la rivalidad geopolítica es del 8,6%. Es importante señalar que los costos de oportunidad varían del 6,4% en el caso de las economías desarrolladas, al 10,2% en el caso de las economías en desarrollo y al 11,3% en el caso de las economías menos adelantadas. El desafío es mayor para los países de ingreso bajo, ya que son los que más pueden beneficiarse de las externalidades tecnológicas positivas relacionadas con el comercio internacional.

Los argumentos a favor de la intervención en materia de políticas

En un reciente documento se analizan de manera más formal los argumentos a favor de la intervención en materia de políticas ante posibles perturbaciones de las cadenas de suministro (Grossman, Helpman y Lhuillier 2023). Los autores identifican dos fallos de mercado opuestos que se podrían corregir con políticas. Por un lado, las empresas tienen un incentivo para subinvertir en la resiliencia de las cadenas de suministro, ya que algunos de los costos derivados de las perturbaciones de las cadenas de suministro los asumen los consumidores. Por otro lado, las empresas tienen un incentivo para sobreinvertir en la resiliencia de las cadenas de suministro, ya que ello podría permitirles aprovechar las extraordinarias oportunidades que las perturbaciones de las cadenas de suministro ofrecen para obtener beneficios. En definitiva, el argumento a favor de la intervención en materia de políticas es bastante sutil, y los Gobiernos pueden querer promover la relocalización, la deslocalización, ninguna de las dos, o ambas cosas.

A todos los efectos prácticos, esto significa que el argumento a favor de la intervención en materia de políticas en las cadenas de suministro mundiales es flojo. La resiliencia es deseable, pero también costosa, y no hay motivos para creer que las empresas están sistemáticamente o poco o demasiado expuestas a los riesgos relacionados con las cadenas de suministro. Dicho esto, es importante reconocer que este análisis hace abstracción de algunas de las consideraciones relativas a la seguridad nacional que se plantean en el actual debate sobre políticas. En algunas circunstancias se podría aducir que las empresas no internalizan las externalidades de seguridad de sus actividades comerciales, y esto entonces podría justificar intervenciones limitadas en las cadenas de suministro mundiales con el fin de internalizar esas externalidades.

Estas consideraciones teóricas son en general conformes con los datos disponibles. Después de todo, el comercio mundial ha sido muy resiliente — y también ha sido una importante fuente de resiliencia — durante la pandemia y la guerra en Ucrania. Tras el inicio de la pandemia de COVID-19, el comercio se recuperó en solo tres trimestres de la desaceleración que se produjo en el segundo trimestre de 2020. Permitió a los hogares obtener las mascarillas, las vacunas y el equipo de oficina para el trabajo a domicilio que necesitaban para hacer frente a la emergencia de salud pública. Un año después del comienzo de la guerra en Ucrania, los resultados del comercio también superan las expectativas, tras algunas caídas iniciales en el caso de algunos productos, como el trigo. Esto ayudó en gran medida a evitar la escasez de alimentos, incluso en países muy expuestos como Egipto, Etiopía y Türkiye.

El valor de un sistema multilateral de comercio sólido

Estas consideraciones parecen indicar que la principal función de las políticas es proporcionar un marco económico en el que puedan prosperar unas cadenas de suministro resilientes. Un aspecto fundamental de esta función consiste en defender el sistema multilateral de comercio, que permite que los obstáculos al comercio sean limitados, no discriminatorios, y previsibles. Conviene recordar que el sistema multilateral de comercio es un logro histórico de la comunidad internacional y no del estado natural de la política comercial internacional. Se creó en un momento constitucional, después de la segunda guerra mundial, tras tres decenios desastrosos de desglobalización.

El hecho de que el sistema multilateral de comercio esté basado en normas es especialmente importante para la seguridad de las cadenas de suministro, ya que no solo reduce el riesgo de que se produzcan perturbaciones de las cadenas de suministro inducidas por las políticas, sino que aumenta la probabilidad de que los mercados se mantengan abiertos cuando más se necesite el acceso a fuentes de suministro alternativas. Estas ventajas se perderían en un sistema de comercio basado en el poder, en el que los países tendrían libertad para ajustar sus políticas comerciales como quisieran.

Está bien documentado el hecho de que la incertidumbre de las políticas comerciales es perjudicial para las corrientes comerciales. Por ejemplo, Handley (2014) ha demostrado que la reducción de los aranceles consolidados aumenta las corrientes comerciales aunque no se hayan modificado los aranceles aplicados. Esto se debe a que la reducción de los aranceles consolidados disminuye la incertidumbre de las políticas comerciales al limitar la medida en que pueden modificarse los aranceles aplicados. A veces, los países aplican aranceles más bajos que los que están obligados a imponer en virtud de los compromisos que han contraído en el marco de la OMC, es decir, que hay un excedente de consolidación arancelaria.

Más en general, preservar la credibilidad del sistema multilateral de comercio es vital. Lo que importa no es solo el contenido de los compromisos que hayan asumido los países en materia de políticas, sino también la medida en que esos compromisos se consideran creíbles. Esto significa que cualquier violación de las normas de la OMC provoca importantes daños colaterales, y socava el funcionamiento del sistema multilateral de comercio en su conjunto. El desafío de la OMC de preservar la credibilidad del sistema multilateral de comercio no es muy diferente del que se plantea a los bancos centrales, de anclar las expectativas de inflación.

Todo ello no significa que no pueda mejorarse el marco económico en el que se realiza el comercio mundial. Si el objetivo es fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro mundiales, lo que la OMC llama “reglobalización” podría ser un principio rector natural. La idea es trabajar para lograr una globalización más inclusiva que permita a una gama más amplia de países participar en las cadenas de valor mundiales.

Publicado por primera vez en “Finanzas y Desarrollo”, del Fondo Monetario Internacional.